Mál nr. 135/2016

Fimmtudaginn 24. nóvember 2016

Valbjörn Steingrímsson (Lára V. Júlíusdóttir hrl., Helga Vala Helgadóttir hdl. 1. prófmál )

gegn

íslenska ríkinu (Björn Jóhannesson hrl.)

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma Karl Axelsson hæstaréttardómari, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Andri Árnason hæstaréttarlögmaður, Lárentsínus Kristjánsson héraðsdómari og Sigurður Tómas Magnússon prófessor.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 19. febrúar 2016. Hann krefst þess að viðurkennt verði að kjararáði hafi borið að afturkalla launalækkun sína samkvæmt 1. gr. laga nr. 148/2008, sbr. 1. gr. laga nr. 127/2009, um breytingu á lögum nr. 47/2006 um kjararáð frá og með 1. desember 2010. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Málsatvikum er lýst í hinum áfrýjaða dómi. Eins og þar greinir krafðist áfrýjandi þess í stefnu að tvær tilgreindar ákvarðanir kjararáðs, annars vegar frá júní 2011 og hins vegar frá desember sama ár, yrðu dæmdar ógildar og að stefnda yrði gert að greiða honum tilteknar fjárhæðir samkvæmt aðal-, vara- og þrautavarakröfu. Að þeim frágengnum hélt áfrýjandi uppi, auk kröfu um ógildingu fyrrgreindra ákvarðana, viðurkenningarkröfu þeirri sem að framan greinir. Með dómi Hæstaréttar 27. maí 2015 í máli nr. 284/2015 var aðal-, vara- og þrautavarakröfum áfrýjanda, auk ógildingarkröfu samkvæmt þrautaþrautavarakröfu hans, vísað frá héraðsdómi. Var niðurstaðan reist á því að áfrýjandi hefði ekki lögvarða hagsmuni af því að fá hinar umþrættu ákvarðanir ógiltar í heild sinni og að fjárkröfurnar fælu í sér áskilnað um að dómstólar tækju í raun ákvörðun um laun hans sem samkvæmt lögum nr. 47/2006 væri í verkahring kjararáðs. Á hinn bóginn var fallist á með áfrýjanda að hann hefði lögvarða hagsmuni af því að fá efnisdóm um viðurkenningarkröfu sína. 

Ágreiningur aðila lýtur einkum að því hvort kjararáði hafi við ákvarðanir sínar í júní og desember 2011 borið skylda til að miða afturköllun á launalækkun áfrýjanda við 1. desember 2010, þegar ákvæði II til bráðabirgða í lögum nr. 47/2006, sbr. lög nr. 148/2008 og nr. 127/2009, rann sitt skeið á enda, en ekki 1. október 2011 eins og miðað var við í ákvörðun kjararáðs í desember 2011. Af málatilbúnaði áfrýjanda verður ráðið að hann reisir kröfu sína annars vegar á því að við lok gildistíma bráðabirgðaákvæðisins 30. nóvember 2010 hafi kjör hans sjálfkrafa átt að fara aftur í fyrra horf og hins vegar á því að umþrættar ákvarðanir kjararáðs hafi byggst á ólögmætum forsendum. Hefur áfrýjandi meðal annars í því skyni lagt fram gögn og hliðsjónarefni til stuðnings því að laun viðmiðunarhópa, sem kjararáði sé skylt að líta til við úrlausn mála á grundvelli  laga nr. 47/2006, hafi hækkað svo verulega að við ákvarðanatöku í júní 2011 hafi ekki verið réttlætanlegt af hálfu kjararáðs að fresta ákvörðun um hækkun launa.

Af hálfu stefnda er framangreindum lagaskilningi og röksemdum áfrýjanda hafnað og á því byggt að við lok þess tímabils sem markað var samkvæmt bráðabirgðaákvæðinu hafi tekið við sama lagaumhverfi og gilti fyrir setningu ákvæðisins. Í framhaldi af því hafi kjararáð á grundvelli laga nr. 47/2006 framkvæmt lögbundið mat sitt og séu hvorug ákvörðun þess frá árinu 2011 haldin slíkum ágöllum að formi eða efni að leiða eigi til þess að fallist verði á dómkröfu áfrýjanda.

II

Með ákvæði 2. gr. laga nr. 148/2008 var í fyrsta lagi mælt fyrir um það að þrátt fyrir ákvæði 8. og 10. gr. laga nr. 47/2006 skyldi kjararáð fyrir árslok 2008 kveða upp nýjan úrskurð, er fæli í sér 5 til 15% launalækkun alþingismanna og ráðherra, sem öðlast skyldi gildi frá 1. janúar 2009. Jafnframt skyldu endurskoðuð til samræmis kjör annarra þeirra er undir kjararáð heyrðu. Í öðru lagi var lögfest sú regla að til ársloka 2009 skyldi ráðinu óheimilt að endurskoða úrskurð þennan til hækkunar. Tímabinding samkvæmt síðarnefnda ákvæðinu var síðan framlengd til 30. nóvember 2010 með 1. gr. laga nr. 127/2009. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 148/2008 var kveðið á um að sú ráðstöfun að lækka laun tiltekinna hópa sem frumvarpið náði til, þar á meðal félagsmanna í Félagi forstöðumanna ríkisstofnana sem áfrýjandi heyrði til, hefði verið ætlað að gilda tímabundið og að því búnu gæti kjararáð að nýju fellt úrskurð um þann hóp að teknu tilliti til kjara hjá viðmiðunarhópum eins og þau yrðu á þeim tíma. Samskonar ummæli var einnig að finna í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 127/2009. Af þessum athugasemdum verður ekki dregin önnur ályktun en sú að frá og með 1. desember 2010 hafi farið um heimildir og skyldur kjararáðs til að endurskoða laun áfrýjanda eftir þeim almennu reglum sem gilda um störf og ákvarðanir þess samkvæmt lögum nr. 47/2006. Bar kjararáði því að leggja mat á það hvort fram væru komnar breytingar á kjörum viðmiðunarhópa sem gæfu tilefni til að taka nýja ákvörðun um laun þeirra hópa er sætt höfðu tímabundinni skerðingu á kjörum sínum samkvæmt framangreindum breytingarlögum. Í athugasemdunum fólst því ekki sú ráðagerð að launakjörin yrðu sjálfkrafa færð aftur í fyrra horf 1. desember 2010.

Hvað varðar þá form- og efnisannmarka sem áfrýjandi byggir jafnframt á að séu á umræddum ákvörðunum kjararáðs er þess að gæta að eins og málið er lagt fyrir af hálfu áfrýjanda og kröfugerð háttað geta þeir ekki leitt til þess að fallist verði á dómkröfu hans enda hefur áfrýjandi ekki sýnt fram á að forsendur hafi verið til þess að afturkalla launalækkun hans að öllu leyti eða hluta frá 1. desember 2010.  

Loks getur engu máli skipt fyrir úrlausn málsins hvenær kjararáð tók umrædda ákvörðun enda full heimild til þess að ákvarða slíka launahækkun með afturvirkum hætti svo sem raunin varð.

Samkvæmt öllu framangreindu verður hinn áfrýjaði dómur staðfestur um sýknu stefnda.

Rétt þykir að hvor málsaðili beri sinn kostnað af rekstri málsins á báðum dómstigum.

Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður um annað en málskostnað.

Málskostnaður í héraði og fyrir Hæstarétti fellur niður.

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 2. febrúar 2016.

Mál þetta sem var dómtekið að loknum endurflutningi þann 5. janúar 2016, var höfðað fyrir dómþinginu af Valbirni Steingrímssyni, Brekkubyggð 14, Blönduósi, á hendur fjármálaráðherra, Bjarna Benediktssyni, Bakkaflöt 2, Garðabæ, með stefnu birtri 18. mars 2013.

Stefnandi krafðist í öndverðu ógildingar á tveimur úrskurðum kjararáðs og að stefnanda yrðu tildæmd launakrafa í aðal-, vara-, og þrautavarakröfu en til þrauta þrautavara var krafist ógildingu sömu úrskurða og að viðurkennt yrði með dómi að kjararáði hafi borið að afturkalla launalækkun stefnanda skv. l. 148/20008, sbr. l. 127/2009 frá og með 1. desember 2010.

Öllum kröfum stefnanda var vísað frá dómi með úrskurði héraðsdóms 16. desember 2030. Mars 2015. Með dómi Hæstaréttar Íslands 27. maí í málinu nr. 284/2015 var frávísunarúrskurður felldur úr gildi að því er varðar frávísun síðari hluta þrautaþrautavarakröfustefnanda.

Dómkröfur stefnanda eru þær að viðurkennt verði með dómi að kjararáði hafi borið að afturkalla launalækkun stefnanda skv. l. gr. laga nr. 148/2008, sbr. l. gr. laga nr. 127/2009 frá og með 1. desember 2010.

Þá krefst stefnandi málskostnaðar úr hendi stefnda skv. framlögðum málskostnaðarreikningi, auk þess sem krafist er virðisaukaskatts af málflutningsþóknun.

Stefndi krefst sýknu af öllum kröfum stefnanda og málskostnaðar að mati dómsins úr hendi stefnanda.

II

Stefnandi er forstjóri Heilbrigðisstofnunarinnar á Blönduósi og félagi í Félagi forstöðumanna ríkisstofnana. Um laun hans fer skv. 1. gr. laga nr. 47/2006 um kjararáð skv. úrskurðum kjararáðs, sbr. 9. gr. laga nr. 40/2007 um heilbrigðisþjónustu og 1. mgr. 9. gr., sbr. 39. gr., laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Samkvæmt 6. gr. laga um kjararáð aflar ráðið sér af sjálfsdáðum nauðsynlegra gagna og upplýsinga í störfum sínum og er rétt að krefjast skýrslna, munnlegra og skriflegra frá starfsmönnum og launagreiðendum sem heyra undir kjararáð og skal talsmönnum þeirra sem undir kjararáð heyra og viðkomandi ráðuneytum gefinn kostur á að leggja fram skriflegar eða munnlegar greinargerðir vegna mála sem eru til úrlausnar hjá ráðinu. Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga um kjararáð skal kjararáð við úrlausn mála gæta innbyrðis samræmis í starfskjörum þeim sem það ákveður og að þau kjör séu á hverjum tíma í samræmi við laun í þjóðfélaginu hjá þeim sem sambærilegir geti talist með tilliti til starfa og ábyrgðar. Við ákvörðun launakjara samkv. 4. gr. laganna skal sérstaklega gætt að samræmi milli launakjara þeirra sem falla undir kjararáð og þeirra kjara hjá ríkinu sem eru greidd á grundvelli kjarasamninga annars vegar og ákvarðana kjararáðs samkv. 3. gr. laganna hins vegar. Þá segir jafnframt í 2. mgr. 8. gr. laganna að kjararáð skuli ætíð taka tillit til almennrar þróunar kjaramála á vinnumarkaði. Kjararáð ákvarðar föst laun fyrir venjulega dagvinnu og önnur laun sem starfi fylgja, auk annarra starfskjara skv. 1. mgr. 9. gr. laga um kjararáð. Samkvæmt 9. gr. skal kjararáð taka tillit til vinnuframlags og starfsskyldna umfram dagvinnu og meta og taka tillit til kvaða og hlunninda og réttinda sem störfunum fylgja. Samkvæmt 10 gr. laga um kjararáð skal ráðið taka mál til meðferðar þegar því þykir þurfa og ávallt ef orðið hafa verulegar breytingar á þeim launum í þjóðfélaginu sem höfð skulu til viðmiðunar skv. lögunum eða á störfum sem úrskurðarvald ráðsins tekur til. Þá skal ráðið meta eigi sjaldnar en árlega, skv. 2. mgr. 10. gr. laganna, hvort tilefni sé til breytinga á starfskjörum sem það ákveður. 

Með lögum nr. 148/2008 var gerð breyting á lögum nr. 47/2006 um kjararáð. Samkvæmt 2. gr. þeirra laga bættist við lög um kjararáð nýtt ákvæði til bráðabirgða sem kvað á um að þrátt fyrir ákvæði 8. og 10. gr. laga um kjararáð skyldi ráðið fyrir árslok 2008 kveða upp nýjan úrskurð er fæli í sér 5‒15% launalækkun alþingismanna og ráðherra er gilti frá 1. janúar 2009. Til ársloka 2009 skyldi ráðinu óheimilt að endurskoða úrskurð þennan til hækkunar. Jafnframt skyldi kjararáð skv. 2 ml. 2 gr. laga nr. 148/2008 endurskoða til samræmis kjör annarra er undir það heyra, utan forseta Íslands. Kjararáð ákvað 23. febrúar 2009 í máli nr. 2009.001 að laun embættismanna skyldu lækkuð með tilteknum hætti og tók ákvörðunin til launa stefnanda.

Með lögum nr. 87/2009 var fjölgað í hópi sem heyrir undir kjararáð. Jafnframt var með 2. gr. laga nr. 87/2009 bætt nýjum málslið við 1. mgr. 8. gr. laganna sem kveður á um að við ákvörðun sína skal kjararáð gæta þess að föst laun fyrir dagvinnu, annarra en forseta Íslands, verði ekki hærri en föst laun forsætisráðherra.

Með lögum nr. 127/2009 var nýrri málsgrein bætt við ákvæði til bráðabirgða þar sem kveðið var á um að til og með 30. nóvember 2010 væri óheimilt að endurskoða úrskurði kjararáðs sem kveðnir höfðu verið upp á grundvelli 1. málsl. 1. mgr. til hækkunar, þ.e. kjör alþingismanna og ráðherra. Við endurskoðun eða ákvörðun kjara annarra aðila sem heyra undir ráðið skyldi gætt innbyrðis samræmis eftir því sem framast er unnt og að virtum ákvæðum 8. gr. laganna til nóvemberloka 2010. Með minnisblaði, dags. 14. desember 2010, og bréfi, dags. 14. febrúar 2011, kom Félag forstöðumanna ríkisstofnana á framfæri við kjararáð kröfum um afturköllun launalækkunar forstöðumanna ríkisstofnana.

Kjararáð kvað 28. júní 2011 upp úrskurð nr. 2011.001 sem tók til allra er heyrðu undir ráðið og kvað niðurstaða meirihluta kjararáðs á um að sú launalækkun sem kom til framkvæmda á árinu 2009 skyldi að svo stöddu ekki ganga til baka. Þá voru ákvarðaðar launahækkanir til þeirra sem heyra undir kjararáð á árinu 2011. Leitaði Félag forstöðumanna ríkisstofnana til umboðsmanns Alþingis þar sem félagið taldi að kjararáð hefði ekki tekið efnislega afstöðu til erinda félagsins um afturköllun lækkunar launa félagsmanna sinna.

Kjararáð kvað á ný upp úrskurð 21. desember 2011, úrskurð nr. 2011.002. Hann tók til allra er heyrðu undir ráðið, annarra en þeirra sem færðust undir ráðið með lögum nr. 87/2009. Niðurstaða meirihluta kjararáðs var að sú launalækkun sem grundvallaðist á lögum nr. 148/2008 og nr. 127/2009 skyldi ganga til baka þannig að laun allra þeirra sem sættu launalækkun í samræmi við fyrrnefnd lög skyldu hækka frá og með 1. október 2011. Röðun í launaflokka og fjöldi eininga skyldi verða eins og var fyrir umrædda lækkun.

Í kjölfar kvörtunar Félags forstöðumanna ríkisstofnana sendi umboðsmaður Alþingis frá sér álit nr. 6540/2011 á árinu 2013. Var það niðurstaða umboðsmanns Alþingis að eftir 30. nóvember 2010 hafi farið um heimildir og hugsanlegar skyldur kjararáðs til að endurskoða og afgreiða beiðnir um endurskoðun launa félagsmanna Félags forstöðumanna ríkisstofnana samkvæmt þeim almennu heimildum sem gilda um störf ráðsins, einkum 6., 8., 9., og 10. gr. laga nr. 47/2006. Hafi kjararáði frá þeim tíma borið að leggja mat á það hvort fram væru komnar breytingar sem gæfu tilefni til að taka nýjar ákvarðanir um laun þeirra sem heyrðu undir ráðið. Skortur hafi verið á því að uppfyllt væri rannsóknarskylda skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þeim viðmiðunum sem lög um kjararáð kveða á um að ráðið skuli fylgja við meðferð ráðsins á máli því sem það réð til lykta með úrskurði sínum þann 28. júní 2011. Þá hafi kjararáð brotið gegn 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með því að veita Félagi forstöðumanna ríkisstofnana ekki kost á að koma á framfæri andmælum við gögnum sem aflað varð frá fjármálaráðuneytinu við meðferð málsins. Þá taldi umboðsmaður Alþingis að það hafi ekki samrýmst reglum um málshraða sem kjararáði bar að fylgja í málinu að fresta afgreiðslu erindis Félags forstöðumanna ríkisstofnana með þeim hætti sem gert var í ákvörðun hinn 28. júní 2011. Í álitinu voru sett fram tilmæli til kjararáðs sem lutu að starfsháttum ráðsins, í samræmi við athugasemdir í álitinu. Voru það tilmæli umboðsmanns Alþingis í áliti sínu að ráðið tæki erindi Félags forstöðumanna ríkisstofnana til meðferðar að nýju kæmi fram ósk um það frá félaginu og leysti úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem fram komu í álitinu og hefði þau sjónarmið framvegis í huga í störfum sínum.

Með bréfi dagsettu 14. maí 2013 óskaði Félag forstöðumanna ríkisstofnana eftir því að kjararáð tæki erindi þess frá 14. febrúar 2011 til meðferðar að nýju og leysti úr því í samræmi við tilmæli í áliti umboðsmanns Alþingis. Með bréfi formanns kjararáðs, f.h. ráðsins, til Félags forstöðumanna ríkisstofnana, dags. 28. júní 2013, var félaginu tilkynnt að meirihluti kjararáðs teldi að álit umboðsmanns Alþingis gæfi ekki tilefni til endurupptöku málsins.

III

Stefnandi byggir á því að um laun stefnanda fari eftir úrskurðum kjararáðs. Stefndi fari með kjaramál f.h. íslenska ríkisins og beri ábyrgð á því að stefnandi njóti réttra kjara skv. skipun sinni og að ákvarðanir um laun hans séu tekin í samráði við lög. Fjármálaráðherra hafi ekki gætt þess gagnvart stefnanda frá 1. desember 2010 að rétt laun væru greidd og þannig brotið lögvarinn rétt stefnanda til leiðréttinga á launum.

Stefnandi njóti ekki verkfalls- né samningsréttar um laun sín skv. lögum. Verulegar takmarkanir séu á því að hinn almenni löggjafi geti svipt menn rétti til að semja um starfskjör sín í formi launa. Vegna þess verði að gera auknar kröfur varðandi málsmeðferð og efnislega úrlausn um laun stefnanda. Laun sem menn eigi að fá fyrir vinnu sína skv. kjarasamningi, ráðningarsamningi eða jafnframt ákvörðun kjararáðs teljist eign þeirra í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar.

Kjararáð hafi ekki ákvarðað laun í samræmi við lög eins og því bar og ekki fyrir rétt tímabil. Til nóvemberloka 2010 hafi kjararáði verið óheimilt að endurskoða til hækkunar úrskurði sem kveðnir höfðu verið upp á grundvelli laga nr. 148/2008. Að þeim tíma liðinum hafi ráðið að nýju getað fellt úrskurð um þá hópa sem höfðu sætt launalækkun að teknu tilliti til kjara hjá viðmiðunarhópum. Að þeim tíma liðnum hafi ekki verið lengur lagaheimild til þeirrar skerðingar launa sem stefnandi sætti. Kjararáð hafi sjálft fyrir setningu laga nr. 148/2008 ekki talið lagaskilyrði fyrir launalækkun þessa hóps skv. þágildandi ákvæðum laga um kjararáð. Löggjafanum sé heimilt að setja eignarrétti manna almennar takmarkanir með löggjöf. Þegar lagabreyting um lækkunina hafi fallið úr gildi þann 1. desember 2010 hafi launalækkunin verið lögleysa. Lögskýringargögn staðfesti þann vilja löggjafans að skerðingin yrði tímabundin. Með vísan til þessa og með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga um kjararáð hafi ráðinu borið miðað við 1. desember 2010 að taka til baka launalækkunina nema lögmæt sjónarmið hefðu leitt til annarrar niðurstöðu.

Kjararáði beri ávallt að taka mál til meðferðar þegar því þyki þurfa og ætið ef orðið hafa verulegar breytingar á þeim launum sem höfð skulu til viðmiðunar samkvæmt lögum um kjararáð eða á störfum þeirra sem úrskurðarvald kjararáðs tekur til.

Hvort sem litið verði á kjararáð sem gerðardóm eða stjórnsýslunefnd sé það hlutverk ráðsins að leiða mál til lykta með bindandi hætti á svipaðan hátt og dómstólar geri. Af því leiði að ráðinu beri í störfum sínum að gæta grundvallarreglna um réttláta málsmeðferð, svo og um skráningu upplýsinga, sbr. þágildandi 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Kjararáði beri í störfum sínum að gæta ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ráðið hafi brotið gegn sjónarmiðum um jafna stöðu aðila og jafnræði. Þá hafi ráðið brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. og andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá hafi verið brotið gegn reglum um málshraða sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 6540/2011. Vegna þessara annmarka beri að viðurkenna að afturkalla hefði átt launalækkun stefnanda frá og með 1. desember 2010.

Auk þess starfi kjararáð skv. lögum nr. 47/2006, þar á meðal um þau viðmið sem ráðinu beri að líta til við ákvörðun launa þeirra sem undir það heyra. Ráðið hafi við undirbúning og gerð úrskurðanna ekki gætt ákvæða laga nr. 47/2006 um launaviðmið og hafi litið fram hjá því að ekki var lagastoð lengur fyrir tímabundinni lækkun launa sem mælt hafi verið fyrir um með lögum nr. 148/2008 og 127/2009. Kjararáði hafi frá 1. desember 2010 borið að framkvæma hlutverk sitt í samræmi við 10 gr. laga nr. 47/2006 og hafi borið að miða launaleiðréttingu við 1. desember 2010 í stað 1. október 2011. Með því hafi kjararáð brotið gegn ákvæðum laga nr. 47/2006 með síðari breytingum og lögmætisreglunni þar sem úrskurðir ráðsins hafi verið í ósamræmi við launaþróun viðmiðunarhópa. Vísar stefnandi til samanburðar á launaþróun stefnanda sjálfs og launaþróunar sérfræðinga á almennum vinnumarkaði, opinberra starfsmanna og stjórnenda á almennum vinnumarkaði frá janúar 2006 til loka árs 2013. Stefnandi vísar einnig til úrskurðar Gerðardóms skv. lögum nr. 31/2015 þar sem fjallað er um launaþróun og megi greina mikið launaskrið milli áranna 2010 og 2011. Það samræmist einnig niðurstöðu í sérálitum eins nefndarmanna í kjararáði. 

Um lagarök vísar stefnandi til laga nr. 47/2006 um kjararáð, eins og þeim var breytt með lögum nr. 168/2007, nr. 148/2008, nr. 127/2009 og nr. 126/2011. Jafnframt vísar stefnandi til 22. gr. og 40. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, 72. gr. og 2. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 og til laga um meðferð einkamála nr. 91/1991. Enn fremur kveðst stefnandi byggja á samþykktum Alþjóðavinnumálastofnunarinnar nr. 87 og 98.

IV

Sýknukröfu sína reisir stefndi á því að úrskurðir kjararáðs nr. 2011.001 og 2011.002 séu lögmætir, og í samræmi við lög um kjararáð nr. 47/2006, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskráðar reglur stjórnsýsluréttar. Úrskurðirnir séu ekki í ósamræmi við launaþróun viðmiðunarhópa. Til úrlausnar sé að taka afstöðu til þess hvort kjararáð hafi fylgt lögum um kjararáð og metið með lögbundnum hætti hvort tilefni væri til launaleiðréttingar eftir að bráðabirgðaákvæði féllu úr gildi. Það hafi kjararáð gert. Ekki reyni á stjórnsýsluréttinn þ.e. málsmeðferðina, eins og krafan sem er til úrlausnar er fram sett.

Ekki verði annað séð af gögnum málsins en að ráðið hafi í einu og öllu farið eftir þeim lögum sem það starfar eftir í ákvörðunum nr. 2011.001 frá 28. júní 2011 og nr. 2011.002 frá 21. desember sama ár. Í fyrra tilvikinu hafi niðurstaða kjararáðs verið að fresta því að taka ákvörðun um afturköllun lækkunar launa þar sem ráðið hafi viljað afla sér frekari upplýsinga um launaþróun viðmiðunarhópa. Í því síðara hafi verið tekin ákvörðun um hækkun með afturvirkum hætti en afturvirknin ekki náð eins langt og stefnandi geri kröfu um í málinu. Í ákvörðun kjararáðs þann 28. júní 2011 komi fram mat kjararáðs til grundvallar niðurstöðu þess um að launalækkun skuli að svo stöddu ekki ganga til baka, þar sem gögn úr launakerfi ríkisins gefi til kynna að launalækkun starfsmanna stofnana ríkisins hafi ekki gengið til baka og þar sem kjararáði sé ekki ætlað að vera stefnumarkandi um kjaraþróun skv. 8. gr. laga um kjararáð. Niðurstaða ráðsins hafi þá verið að hækka laun engu að síður með almennri prósentuhækkun í samræmi við þá hækkun sem háskólamenntaðir starfsmenn ríkisins höfðu þá nýverið fengið með kjarasamningum. Kjararáð hafi í úrskurði sínum frá 28. júní 2011 byggt ákvörðun sína um að lækkun launa skyldi að svo stöddu ekki ganga til baka m.a. á bréfi fjármálaráðuneytisins og gögnum er fylgdu bréfinu svo og öðrum gögnum og upplýsingum sem ráðið aflaði sér, m.a. frá fjármálaráðuneytinu og Hagstofunni. Um málefnalegar ástæður hafi verið að ræða og ákvörðunin byggð á gögnum og upplýsingum sem kjararáð hafði undir höndum og aflaði sér og ekki hafi verið sýnt fram á að þessi gögn eða upplýsingar hafi verið rangar.

Túlkun stefnanda á því að brottfall bráðabirgðaákvæðis 30. nóvember 2010, sem kom inn í lög um kjararáð með lögum nr. 148/2008 og 127/2009, hafi sjálfkrafa átt að hafa það í för með sér að launlækkunin frá árinu 2009 gengi til baka fái ekki staðist. Hvorki lög um kjararáð né lögskýringargögn styðji þá túlkun að brottfall bráðabirgðaákvæðis hafi sjálfkrafa átt að leiða til þess að kjararáði hafi borið að taka ákvörðun um afturköllun launalækkunarinnar frá þeim sama tíma þannig að laun yrðu þau sömu og þau voru fyrir lækkunina. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 127/2009 um breytingu á lögum um kjararáð með síðari breytingum kom fram að kjarasamningar yrðu almennt lausir í lok nóvember 2010. Ráðstöfuninni væri ætlað að gilda tímabundið en að þeim tíma liðnum gæti kjararáð að nýju fellt úrskuð um þá sem heyri undir úrskurðarvald þess að teknu tilliti til kjara hjá viðmiðunarhópum eins og þau væru orðin á þeim tíma. Kjararáði hafi eftir 30. nóvember 2010 borið að taka afstöðu til þess með vísan til 8. og 10. gr. laga um kjararáð, hvort brottfall ákvæðisins gæfi tilefni til breytinga á launum með hliðsjón af því samræmi sem bar að gæta við ákvörðun launa samkvæmt lögum um kjararáð. Það hafi ráðið gert og komist að þeirri niðurstöðu að fengnum þeim upplýsingum sem ráðið aflaði sér á grundvelli 6. gr. laga nr. 47/2006, að ekki væri að svo stöddu ástæða til breytinga á launum þeirra er heyrðu undir ráðið.

Þá sé ekki í áliti umboðsmanns Alþingis lagt efnislegt mat á það hvenær hafi borið að hækka laun stefnanda. Stefnandi blandi og saman viðmiðum sem leggja beri til grundvallar skv. lögum um kjararáð um almennar ákvarðanir kjararáðs um hækkun launa við viðmið sem leggja beri mat á við ákvörðun um einstaklingsbundnar launahækkanir, en slíkt fái ekki staðist. Í séráliti minnihluta kjararáðs er komist að þeirri niðurstöðu á grundvelli fyrirliggjandi gagna að launalækkun beri að taka til baka að meira eða minna leyti, en ekki að launalækkunin hafi sjálfkrafa átt að ganga til baka í heild sinni.

Kjararáð hafi á ný tekið afstöðu til þess hvort tilefni væri til breytinga á launum með ákvörðun 21. desember 2011 og þá talið rétt að laun allra þeirra sem sættu launalækkun á sínum tíma skyldu hækka frá og með 1. október 2011. Sú ákvörðun hafi með sama hætti byggt á upplýsingum og gögnum sem kjararáð hafði aflað sér samkvæmt 6. gr. laga um kjararáð. Í þeirri ákvörðun komi fram að að kjararáð hafi borið breytingar á launum kjararáðshópsins saman við viðmið skv. 8. gr. laga um kjararáð. Í ákvörðun kjararáðs þann 21. desember 2011 komi jafnframt fram röksemdafærsla ráðsins fyrir dagsetningum afturköllunar lækkunar. Þar komi fram með skýrum hætti að ekki verði ráðið af lögum eða lögskýringargögnum að ákvörðun um afturköllun launalækkunar hafi átt að taka sjálfkrafa. Stefnandi hafi sönnunarbyrðina fyrir því að forsendur kjararáðs standist ekki, honum beri að sýna fram á að staðhæfingar um að forsendur hafi verið ólögmætar með því að miðað hafi verið rangt tímamark og rangan samanburð við viðmiðunarhópa. Gögn þau sem stefnandi hafi lagt fram séu ekki skýr um viðmið, ekki sé skýrt hvað þau sýni né hvaðan þau stafi. Stefnandi hafi ekki sýnt fram á að miða hafi átt við annað tímamark en gert var og hvort lækkun hafi átt að ganga til baka að hluta eða í heild á því tímamarki. Kjararáði sé ekki ætlað að vera stefnumarkandi, það taki ákvarðanir sínar eftir á á grundvelli gagna og upplýsinga um þróun. Ekki hafi verið sýnt fram á að ákvarðanir hafi verið rangar eða byggt á röngum eða ófullnægjandi gögnum,

Þessar ákvarðanir kjararáðs hafi því að öllu leyti verið í samræmi við ákvæði 8. og 10. gr. laga um kjararáð. Hvorki megi af þeim lögum né lögskýringargögnum með þeim leiða að kjararáði hafi verið skylt að miða við 1. desember 2010.

Lög nr. 148/2008 og nr. 127/2009 hafi falið í sér bann við endurskoðun á ákvörðunum kjararáðs til hækkunar á launum þeirra sem heyrðu undir ráðið. Meginregla stjórnsýsluréttar sé sú að þegar ákvörðun um bann sé felld úr gildi verði það sem bannað var heimilt og þannig hvíli ekki lengur skylda á málsaðila að hlíta banninu. Kjararáð hafði þá á ný heimildir til að ákvarða laun samkvæmt fyrirmælum í lögum um kjararáð.

Ákvarðanir kjararáðs frá 28. júní 2011 og 21. desember 2011 hafi verið almennar ákvarðanir sem vörðuðu fleiri en félagsmenn í Félagi forstöðumanna ríkisstofnana. Við almennar ákvarðanir horfi kjararáð til þeirra viðmiða sem sett eru í 8. gr. laga um kjararáð. Þau viðmið fari ekki alltaf saman og því geti verið nauðsynlegt í hverjum einstökum almennum úrskurðum kjararáðs, að fara bil beggja eða líta til fleiri viðmiða.

Kjararáð hafi við slíkar ákvarðanir m.a. horft til þróunar launa samkvæmt opinberum upplýsingum frá Hagstofu Íslands, opinberra upplýsinga um meðallaun helstu hópa ríkisstarfsmanna, sértækra upplýsinga frá Hagstofu Íslands og fjármálaráðuneyti svo og til upplýsinga frá aðilum vinnumarkaðarins. Kjararáð leggi heildstætt og sjálfstætt mat á þær upplýsingar sem það afli og sé ekki ætlað að líta til eins viðmiðunarhóps öðrum fremur. Því beri ekki að bera breytingar á launum stefnanda saman við breytingar á ákveðnum vísitölum eins og stefnandi miði við. Kjararáð hafi aflað sér upplýsinga um laun viðmiðunarhópa og fylgt lögum nr. 47/2006, m.a. varðandi samræmi í starfskjörum þeirra hópa sem falla undir lögin og þeirra hópa sem geta talist sambærilegir með tilliti til starfa og ábyrgðar. Við ákvörðun kjararáðs þann 28. júní 2011 hafi gögn og upplýsingar sem kjararáð aflaði gefið til kynna að lækkun launa viðmiðunarhópa hefði ekki gengið til baka og ekki væri ástæða til frekari breytinga á launum þeirra sem heyrðu undir kjararáð en kveðið var á um í úrskurðinum.

Kjararáð hafi ekki brotið gegn grundvallarreglum stjórnsýsluréttar, þ.e. rannsóknarreglunni, andmælareglunni og málshraðareglunni. Kjararáð hafi í störfum sínum gengið út frá því að því beri að fylgja skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins við meðferð mála fyrir ráðinu og stefndi gerir ekki athugasemdir við þá afstöðu kjararáðs. Ákvarðanir kjararáðs hafi verið málefnalegar og ekki verið sýnt fram á að þær hafi verið efnislega rangar eða ómálefnalegar.

Um lagarök vísar stefndi til ákvæða laga nr. 46/2007 um kjararáð með síðari breytingums, s.s. með lögum nr. 168/2007, 148/2008, 87/2009, 127/2009 og nr. 126/2011. Þá vísar stefndi til ákvæða stjórnsýslulaga 37/1993, einkum til 9., 10. og 13. gr. laganna og almennra reglna stjórnsýsluréttarins. Þá vísar stefndi til ákvæða laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, m.a. 24., 25. og 80. gr. laganna. Málskostnaðarkrafa stefnda er byggð á ákvæðum 129. gr. og 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991.

V

Kjararáð ákvarðar laun og starfskjör stefnanda vegna starfs hans sem forstöðumanns ríkisstofnunar skv. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 47/2006 um kjararáð og er í lögunum kveðið á um viðmiðanir sem um ákvörðunina gilda svo og um málsmeðferð.

Kjararáði var með lögum nr. 148/2008 gert að lækka laun þeirra embættismanna er undir ráðið heyra og var óheimilt að endurskoða þær ákvarðanir til hækkunar út árið 2009, en það tímamark var lengt til nóvemberloka 2010 með lögum nr. 127/2009. Stefnandi var einn þeirra embættismanna sem sætti lækkun launa.

Kjararáð skal skv. 1. mgr. 10. gr. laga um kjararáð taka mál til meðferðar þegar því þykir þurfa og ætíð ef orðið hafa verulegar breytingar á þeim launum í þjóðfélaginu sem höfð skulu til viðmiðunar samkvæmt lögunum. Samkvæmt 2. mgr. 10. gr. laga um kjararáð skal ráðið ávallt meta eigi sjaldnar en árlega hvort tilefni sé til breytinga á starfskjörum sem það ákveður. Kjararáð tók ákvörðun um lækkun launa stefnanda og annarra embættismanna en dómara og skrifstofustjóra í Stjórnarráði Íslands skv. lögum nr. 148/2008 þann 23. febrúar 2009 og tók ákvörðunin gildi 1. mars 2009. Kjararáði var skv. lögum ekki heimilt að endurskoða þá ákvörðun fyrr en eftir 30. nóvember 2010 en þá voru liðnir 20 mánuðir frá síðustu endurskoðun launa stefnanda. Samkvæmt gögnum málsins liggur fyrir að kjararáð hafi þá átt fund með Félagi forstöðumanna ríkisstofnana um kröfu þess að felld yrði úr gildi launalækkun sem félagsmenn höfðu sætt frá 1. mars 2009. Þá liggur fyrir að haldnir hafi verið fundir með fulltrúum fjármálaráðuneytis og fulltrúum stefnanda frá þeim tíma og aflað gagna af hálfu kjararáðs, sem byggt hafi verið á við ákvörðun kjararáðs þann 28. júní 2011. Þá voru liðnir tæpir 27 mánuðir frá því að síðasta ákvörðun ráðsins um kjör stefnanda var tekin. Fallast verður á það með stefnanda að kjararáði hafi borið að taka ákvörðun þegar þann 1. desember 2010 í samræmi við ákvæði 2. mgr. 10. gr. laga um kjararáð um hvort tilefni væri til breytinga á starfskjörum stefnanda, þegar því var á ný heimilt skv. lögum að endurskoða fyrri ákvörðun um lækkun launa.

Ekki verði þó fallist á að lög um kjararáð eða lögskýringargögn að brottfall bráðabirgðaákvæðis í lögum nr. 127/2009 leiði til þess að kjararáði hafi borið án undangengins lögbundins mats að taka ákvörðun um afturköllun launalækunnar stefnanda þann 1. desember 2010. Þannig segir í athugasemdum við lagafrumvarp er varð að lögum nr. 148/2009 að ráðstöfuninni sé ætlað að gilda tímabundið og að því búnu geti kjararáð að nýju fellt úrskurð um hópinn sem frumvarpið tekur til að teknu tilliti til kjara viðmiðunarhópa eins og þau verða á þeim tíma.

Samkvæmt 8. gr. laga um kjararáð skal ráðið í úrlausnum sínum gæta innbyrðis samræmis í starfskjörum þeim sem það ákveður og að starfskjör séu á hverjum tíma í samræmi við laun í þjóðfélaginu hjá þeim sem sambærilegir geta talist með tilliti til starfa og ábyrgðar. Kjararáð skal gæta þess að föst laun fyrir dagvinnu, annarra en forseta Íslands, verði ekki hærri en föst laun forsætisráðherra og gæta skal samræmis við kjör hjá ríkinu sem greidd eru á grundvelli kjarasamninga annars vegar og ákvarðana kjararáðs hins vegar. Þá skal kjararáð ætíð taka tillit til almennrar þróunar kjaramála á vinnumarkaði.

Kjararáð tók afstöðu til þess í ákvörðun sinni þann 28. júní 2011 hvort þá væru fyrir hendi skilyrði til að fella úr gildi launalækkun þá sem stefnandi hafði sætt. Kjararáð byggði ákvörðun sína á því að gögn úr launakerfi ríkisins gæfu til kynna að launalækkun starfsmanna stofnana ríkisins hefði þá ekki gengið til baka. Með vísan til þess að kjararáði væri ekki ætlað að vera stefnumótandi um kjaraþróun skv. 8. gr. laga um kjararáðs taldi kjararáð að lækkun launa sem framkvæmd var 2009 skyldi að svo stöddu ekki ganga til baka.

Stefnandi hefur lagt fram gögn um þróun launa ýmissa viðmiðunarhópa. Þá liggja fyrir upplýsingar um þróun launavísitölu á umræddu tímabili hjá ólíkum starfshópum. Ákvarðanir kjararáðs á grundvelli skilgreindra viðmiða í 8. gr. laga um kjararáð eru matskenndar. Af þeim gögnum sem stefnandi hefur lagt fram fyrir dómi verður ekki talið sýnt að kjararáð hafi skv. viðmiðum þeim er kjararáði ber að miða við skv. 8. gr. laga um kjararáð borið að fella úr gildi í heild þá launalækkun er stefnandi hafði sætt frá 1. desember 2010 þegar kjararáði bar að meta hvort tilefni væri til breytinga á starfskjörum stefnanda.

Eins og málatilbúnaði stefnanda er háttað reynir ekki á gildi ákvarðana kjararáðs og hvort gætt hafi verið að formreglum stjórnsýslulaga við undirbúning þeirra og ákvarðanatöku.

Með hliðsjón af framangreindri niðurstöðu og með vísan til 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála verður stefnanda gert að greiða stefnda málskostnað og telst hann hæfilega ákveðinn 350.000 krónur.

Inga Björg Hjaltadóttir setudómari kveður upp dóm þennan.

Dómsorð:

Stefndi, íslenska ríkið, er sýknað af kröfum stefnanda, Valbjörns Steingrímssonar í máli þessu.

Stefnandi greiði stefnda 350.000 krónur í málskostnað.