Fimmtudaginn 20. nóvember 2003.
Nr. 238/2003.	Jón Baldvin Hannibalsson og Bryndís Schram (Hörður Einarsson hrl.) gegn Ríkisendurskoðun (Jónatan Sveinsson hrl.)

 

Skjöl. Stjórnsýsla. Friðhelgi einkalífs.

Þegar J gegndi stöðu utanríkisráðherra á árinu 1989 óskaði hann eftir því við R að kannað yrði hvort greiðsla fyrir veisluföng í afmælisveislu B, eiginkonu hans, hefði verið með eðlilegum hætti. Á árinu 1988 þegar veislan var haldin gegndi J stöðu fjármálaráðherra. Með beiðninni sendi J einkaskjöl frá þeim hjónum varðandi greiðslu veislufanga svo bera mætti saman við gögn fjármálaráðuneytisins um áfengisúttektir samkvæmt risnuheimildum. Í málinu kröfðust J og B ógildingar á þeirri ákvörðun R, 25. júní 2002, að afhenda fjármálaráðuneytinu umrædd skjöl. Talið var að í beiðni J hafi falist ósk um að könnuð yrði meðferð risnuheimilda hans sem fjármálaráðherra og hafi athugunin lotið að meðferð opinberra fjármuna hjá því ráðuneyti. J hafi í þágu þeirrar athugunar lagt fram einkaskjöl og hafi þau þar með orðið hluti hennar. Hins vegar var talið ljóst að þessi skjöl hefðu ekki stafað frá fjármála- eða utanríkisráðuneyti og tilheyrðu því ekki skjalasöfnum þeirra. Engin lagaheimild þótti standa til þess að R afhenti fjármálaráðuneyti umrædd skjöl og var því fallist á kröfu J og B um ógildingu ákvörðunarinnar.

 

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Markús Sigurbjörnsson, Garðar Gíslason, Hrafn Bragason, Ólafur Börkur Þorvaldsson og Pétur Kr. Hafstein.

Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 19. júní 2003 að fengnu áfrýjunarleyfi og krefjast þess að felld verði úr gildi ákvörðun stefnda 25. júní 2002 um að afhenda fjármálaráðuneytinu gögn sem varða greiðslu áfrýjenda á kostnaði veislufanga vegna afmælisveislu áfrýjandans Bryndísar Schram 9. júlí 1988 og meðferð veislufanganna. Þau krefjast og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Málavöxtum og málsástæðum aðila er lýst í héraðsdómi. Um atvik er ekki ágreiningur og ekki heldur, að í forsendum dómsins sé þess ranglega getið að áfrýjandinn Jón Baldvin Hannibalsson hafi í krafti embættis síns sem fjármálaráðherra beðið ríkisendurskoðanda að athuga hvernig kostnaður við afmælisveislu eiginkonu hans, áfrýjandans Bryndísar, hafi verið greiddur. Greind afmælisveisla var haldin 9. júlí 1988 þegar áfrýjandinn Jón Baldvin gegndi stöðu fjármálaráðherra. Hann tók við stöðu utanríkisráðherra 28. september sama árs og var beiðni hans til stefnda um rannsókn umræddra gagna sett fram í bréfi 10. október 1989, þegar hann gegndi þeirri stöðu.

Í þessu bréfi áfrýjandans Jóns Baldvins óskaði hann eftir því að stefndi kannaði hvort ástæða væri til að rengja það, að greiðsla veislufanga vegna afmælisveislunnar 8. júlí 1988 hafi verið með eðlilegum hætti og „með vísan til þess að Ríkisendurskoðun vinnur nú að sérstakri „skoðun á áfengisúttekt ráðuneytanna árið 1988“ skv. beiðni yfirskoðunarmanna, fer ég þess hér með á leit, að Ríkisendurskoðun kanni framlögð gögn varðandi fjármögnun umræddrar veislu.“ Með bréfi þessu sendi ráðherrann einkaskjöl til samanburðar við úttektarnótur fjármálaráðuneytisins 19. júlí og 5. ágúst 1988 vegna áfengisúttektar samkvæmt risnuheimildum. Í bréfi stefnda 12. október 1989 segir að hann hafi að beiðni ráðherrans athugað þessi gögn og borið þau saman við greindar úttektarnótur og að athugunin hafi ekki leitt neitt í ljós sem gefi ástæðu til að tengja þetta tvennt saman eða rengja sannleiksgildi fyrirliggjandi gagna um að greiðsla veislufanganna hafi verið með eðlilegum hætti.

Þegar þetta er virt er fallist á með stefnda að beiðni þáverandi utanríkisráðherra hafi verið um athugun á meðferð risnuheimilda hans sem fjármálaráðherra. Athugun stefnda laut að meðferð opinberra fjármuna hjá fjármálaráðuneytinu. Ráðherrann sendi á hinn bóginn einkaskjöl með beiðninni til þess að þau yrðu sérstaklega könnuð sem gögn í þessari athugun. Því verður og að fallast á, að þessi skjöl ráðherrans hafi beinlínis tengst umræddri athugun og orðið hluti af henni. Hins vegar er ljóst að skjölin stöfuðu hvorki frá utanríkisráðuneyti né fjármálaráðuneyti og tilheyrðu því hvorugu þeirra, svo sem fram kom í bréfum ráðuneytanna 5. desember 2001 og 6. febrúar 2002. Áttu skjölin því ekki heima í skjalasöfnum annars hvors þeirra. Engin lagaheimild er fyrir því að stefndi afhendi fjármálaráðuneytinu skjöl þessi. Þegar af þessum sökum er fallist á kröfu áfrýjenda um að ákvörðun stefnda 25. júní 2002 verði felld úr gildi.

Stefndi skal greiða áfrýjendum málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Felld er úr gildi ákvörðun stefnda, Ríkisendurskoðunar, 25. júní 2002 um að afhenda fjármálaráðuneytinu gögn sem varða greiðslu áfrýjenda, Jóns Baldvins Hannibalssonar og Bryndísar Schram, á kostnaði veislufanga vegna afmælisveislu áfrýjandans Bryndísar 9. júlí 1988 og meðferð veislufanganna.

Stefndi greiði áfrýjendum 750.000 krónur samtals í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.

 

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 6. mars 2003.

         Mál þetta, sem dómtekið var 12. febrúar síðastliðinn, er höfðað  15. ágúst 2002 af Jóni Baldvin Hannibalssyni,  Krosshóli, Mosfellsbæ, og Bryndísi Schram, sama stað, gegn Ríkisendur­skoðun, Skúlagötu 57, Reykjavík.

         Stefnendur krefjast þess, að felld verði úr gildi ákvörðun stefnda í bréfi til lögmanns stefnenda, dagsettu 25. júní 2002, um afhendingu til fjármálaráðuneytisins á gögnum ,,en gögn þessi varða greiðslu stefnenda á kostnaði við veisluföng vegna afmælisveislu Bryndísar hinn 9. júlí 1988 og meðferð veislufanga”. Þá er þess krafist, að stefndi verði dæmdur til greiðslu málskostnaðar.

         Stefndi krefst þess, að dómkröfu stefnenda verði hafnað. Þá krefst stefndi sýknu af málskostnaðarkröfum stefnenda og að stefnendur verði in solidum dæmd til að greiða stefnda málskostnað.

I.

         Hinn 9. júlí árið 1988 hélt stefnandi, Bryndís Schram, upp á fimmtugsafmæli sitt á Hótel Íslandi hér í borg, þar sem boðið var upp á mat og drykk. Á sama tíma gegndi eiginmaður hennar, stefnandi, Jón Baldvin Hannibalsson, embætti fjármálaráðherra. Rúmlega einu ári eftir afmælisveisluna komu fram getgátur á opinberum vettvangi um, að áfengisúttekt fjármálaráðu­neytisins samkvæmt tilteknum úttektarbeiðnum ráðuneytisins til Borgartúns 6, sem á þeim tíma sá meðal annars um veisluhald á vegum ríkisins, kynni að hafa verið nýtt til þess að endurgreiða þau vínföng, sem neytt var í umræddri veislu. Vegna þessa óskaði Jón Baldvin eftir því við stefnda, að hann kannaði, hvort ástæða væri til að rengja það, að greiðsla veislufanga hafi verið með eðlilegum hætti. Með beiðninni sendi Jón Baldvin afrit af framangreindum úttektarbeiðnum, sem vitnað hafði verið til, og að auki gögn, þar sem gerð var grein fyrir meðferð veislufanga og því, hvernig kostnaður vegna nefndrar afmælisveislu var greiddur. Síðargreindu gögnin voru einkagögn að mati stefnenda, og eru það þau gögn, sem um er deilt í málinu, hvort afhenda skuli fjármálaráðuneytinu. Eftir að stefndi hafði borið saman gögnin gerði hann grein fyrir niðurstöðu sinni í bréfi til Jóns Baldvins, dagsettu 12. október 1989, sem þá var orðinn utanríkisráðherra. Kemur fram í bréfinu, að athugunin hafi ekki leitt neitt í ljós, sem gefi ástæðu til að tengja saman þau gögn, sem að áliti stefnenda eru einkagögn, og úttektarbeiðnir fjármálaráðuneytisins eða rengja sannleiksgildi fyrirliggjandi gagna um, að greiðsla veislufanga hafi verið með eðlilegum hætti.

         Að fenginni þessari niðurstöðu virtist málið hafa fallið niður, en með bréfi, dagsettu 4. ágúst 2001, óskaði Jón Steinar Gunnlaugsson hrl. eftir því, að stefndi léti honum í té ljósrit þeirra gagna, sem stofnunin athugaði, áður en ofangreint bréf frá 12. október 1989 var ritað Jóni Baldvin. Til stuðnings beiðninni vísað lögmaðurinn til upplýsingalaga. Með bréfi til Jóns Steinars 21. september 2001 greindi stefndi frá því, að hann hefði jafnan talið sér óheimilt að afhenda þriðja manni gögn, sem afhent séu til athugunar í tengslum við lögbundin verkefni stefnda. Vísaði stefndi lögmanninum á utanríkisráðuneytið og vakti jafnframt athygli á því, að upplýsingalög tækju ekki til stofnana á vegum Alþingis, svo sem stefnda. Með bréfi til utanríkisráðuneytisins, dagsettu 24. september 2001, óskaði Jón Steinar eftir því, að ráðuneytið afhenti honum ljósrit ofangreindra gagna. Eftir að ráðuneytið og Jón Steinar höfðu skipst á bréfum í byrjun október 2001 tilkynnti ráðuneytið honum með bréfi, dagsettu 12. október 2001, að umbeðin gögn væri ekki að finna í skjalasafni þess og eigi yrði heldur ráðið af öðrum gögnum þess, að málið hefði verið til meðferðar hjá því. Með bréfi til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dagsettu 19. nóvember 2001, krafðist Jón Steinar þess, að sér yrði veittur aðgangur að hinum umdeildu gögnum með þeim hætti, að sér yrðu afhent ljósrit af þeim.

         Úrskurðarnefnd um upplýsingamál komst að þeirri niðurstöðu í úrskurði 21. desember 2001, að Jón Steinar hefði átt að beina beiðni sinni um aðgang að gögnunum til fjármálaráðuneytisins í stað utanríkisráðuneytisins. Samkvæmt því var hin kærða ákvörðun staðfest. Með bréfi 10. janúar 2002 óskaði Jón Steinar eftir því við fjármálaráðherra að fá afhent ljósrit framangreindra gagna, svo og upplýsinga um, hvort finna mætti sölustrimil frá einhverri verslana ÁTVR mánudaginn 12. júlí 1988 um skil á 48 flöskum af áfengi. Af þessu tilefni átti fjármálaráðuneytið bréfaskipti við bæði ÁTVR og stefnda. ÁTVR upplýsti með bréfi frá 28. janúar 2002, að sölustrimlar verslana ÁTVR frá 12. júlí 1988 hefðu ekki verið varðveittir. Með bréfi til stefnda, dagsettu 23. janúar 2002, óskaði fjármálaráðuneytið eftir upplýsingum um, hvort gögnin, sem vísað var til í bréfi stefnda frá 12. október 1989, hefðu borist frá ráðuneytinu eða bæru með sér að hafa stafað frá því. Í svarbréfi stefnda frá 30. janúar 2002 kemur meðal annars fram, að stefndi hafi ekki sent fjármálaráðuneytinu ljósrit af þeim einkagögnum, sem Jón Baldvin hafði sent stefnda á sínum tíma. Í bréfi fjármálaráðuneytisins til Jóns Steinars, dagsettu 6. febrúar 2002,  segir meðal annars, að ofangreindur atburður í lífi stefnenda hafi ekki varðað embætti Jóns Baldvins sem fjármálaráðherra eða starfshætti fjármálaráðuneytisins, en hins vegar hafi Jón Baldvin einnig lagt fram úttektarbeiðni, útgefna af fjármálaráðuneytinu, og var ljósrit hennar sent lögmanninum. Á hinn bóginn liti ráðuneytið svo svo á, að umrædd einkagögn, sem send höfðu verið stefnda, tilheyrðu ekki skjalasafni þess.

         Með bréfi til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dagsettu 11. febrúar 2002, kærði Jón Steinar þá synjun fjármálaráðherra, sem hann taldi felast í bréfi ráðuneytisins frá 6. febrúar 2002. Sama dag ritaði nefndin fjármálaráðuneytinu bréf, þar sem segir meðal annars, að nefndin líti svo á, að hin umdeildu gögn tilheyri skjalasafni fjármálaráðuneytisins, þrátt fyrir að þau væru enn varðveitt hjá stefnda. Beindi úrskurðarnefndin þeim tilmælum til ráðuneytisins, að það leitaði eftir því við stefnda, að hann léti ráðuneytinu hin umbeðnu gögn í té og að ráðuneytið tæki á grundvelli upplýsingalaga efnislega afstöðu til þess, hvort kæranda yrði veittur aðgangur að þeim.

         Að fengnu bréfi nefndarinnar fór fjármálaráðuneytið þess á leit við stefnda í bréfi, dagsettu 14. febrúar 2002, að hann léti ráðuneytinu í té hin umbeðnu gögn. Með bréfi, dagsettu 18. febrúar 2002, sendi stefndi Jóni Baldvin ljósrit af bréfi fjármálaráðuneytisins, þar sem Jóni Baldvin var gefinn kostur á að láta í ljós afstöðu sína til beiðni fjármálaráðuneytisins um afhendingu gagnanna, áður en ákvörðun um afgreiðslu yrði tekin. Með bréfi lögmanns stefnenda til stefnda, dagsettu 26. mars 2002, var því lýst yfir, að Jón Baldvin féllist ekki á, að þau gögn, sem um ræddi í bréfi stefnda, yrðu afhent fjármálaráðuneyti eða nokkrum öðrum óviðkomandi aðila og á það bent, að um einkagögn væri að ræða. Þá var meðal annars vísað í niðurstöðu stefnda í bréfinu frá 12. október 1989 þess efnis, að athugun stofnunarinnar hefði ekki leitt neitt í ljós, sem gæfi ástæðu til að rengja sannleiksgildi fyrirliggjandi gagna um, að greiðsla veislufanga hefði verið með eðlilegum hætti.

         Með bréfi til lögmanns stefnenda, dagsettu 5. apríl 2002, hafnaði stefndi þeim sjónarmiðum, sem sett voru fram í bréfinu frá 26. mars 2002, og tilkynnti, með vísan til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál frá 21. desember 2001, að stofnunin mundi afhenda fjármálaráðuneytinu áðurnefnd gögn eftir 17. apríl 2002, enda lægi þá ekki neitt nýtt fyrir í málinu. Jafnframt lýsti stefndi því yfir í bréfi þessu, að hann myndi afhenda utanríkisráðuneytinu umrædd gögn, yrði eftir því leitað.             

         Samkomulag varð milli stefnda og lögmanns stefnenda um, að andmælafrestur yrði framlengdur til 1. maí 2002 og með bréfi til stefnda, dagsettu 30. apríl 2002, tilkynnti lögmaður stefnenda um aðild Bryndísar að máli þessu, enda varðaði málið hana ekki síður en Jón Baldvin. Þau gögn, sem um ræðir í málinu, stafi frá þeim báðum og hún hafi að öllu leyti haft forgöngu um þau kaup á veitingum, sem gögnin varða, og umrædd afmælisveisla hafi verið hennar veisla, eins og segir í bréfinu. 

         Stefndi hafnaði framangreindum sjónarmiðum stefnenda með bréfi til lögmanns stefnenda, dagsettu 25. júní 2002. Kærði lögmaður stefnenda ákvörðun stefnda um afhendingu gagnanna til forseta Alþingis með bréfi, dagsettu 30. júní 2002, með vísun til grundvallarreglna stjórnsýslu um kæru á ákvörðun lægra setts stjórnsýsluaðila til æðri stjórnsýsluaðila. Vegna kærunnar frestaði stefndi um sinn afhendingu gagnanna, en með bréfi til lögmanns stefnenda, dagsettu 9. júlí 2002, tilkynnti forseti Alþingis það álit sitt, að málið sætti ekki kæru til Alþingis.

II.

          Stefnendur byggja í fyrsta lagi á því, að ekki verði séð, að mælt sé fyrir um þá skyldu stefnda að afhenda umþrætt gögn í lögum, en það sé grundvallarregla í allri stjórnsýslu, að ákvarðanir verði að eiga skýlausa stoð í lögum og alveg sérstaklega, þegar ákvörðun sé íþyngjandi fyrir einkalíf einstaklinga, eins og um sé að ræða í þessu máli. Ekki sé það heldur svo, að umrædd skjöl séu háð eignarrétti fjármálaráðuneytisins og stefnendur hafi tekið þau ófrjálsri hendi. Skjölin hafi aldrei verið í skjalasafni fjármálaráðuneytis, enda séu þau einkaskjöl stefnenda, sem látin hafi verið stefnda í té til afnota í tilteknu máli. Skjölin séu því ekki opinber skjöl, sem stafi frá og tilheyri annaðhvort fjármálaráðuneytinu eða utanríkisráðuneytinu, eins og stefndi haldi fram.

         Í annan stað er á því byggt af hálfu stefnenda, að kostnaðurinn vegna veislufanga í umræddri afmælisveislu hafi verið greiddur af stefnendum, en ekki af íslenska ríkinu, enda hafi afmælisbarnið sjálft haldið veisluna. Gögnin varði því einkahagi stefnenda, og skiptir ekki máli í því sambandi, að stefnandi Jón Baldvin gegndi ráðherraembætti, er veislan var haldin og síðar.  Sé því um einkamálefni þeirra að ræða, sem þau eigi kröfu á að njóta friðhelgi um, sbr. 71. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 9. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, eins og hún sé skýrð með hliðsjón af 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 17. gr. alþjóðasamningsins um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Í ákvörðuninni um afhendingu hinna umdeildu gagna felist skerðing á friðhelgi stefnenda um einkalíf sitt, sem óheimil sé, nema samkvæmt sérstakri lagaheimild og til hennar beri brýna nauðsyn vegna réttinda annarra, sbr. 3. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 8. gr. mannréttindasáttmálans. Skilyrðum til slíkrar skerðingar sé ekki fullnægt í því tilviki, sem hér um ræðir.

         Í þriðja lagi fullnægi ákvörðun stefnda ekki kröfum stjórnsýsluréttar um rökstuðning ákvörðunar. Stjórnsýslulög nr. 37/1993 taki ekki beinlínis til stjórnsýslu Alþingis, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna, en þau gildi aðeins um þá starfsemi, sem heyrir undir framkvæmdavaldið. Í máli þessu eigi því við óskráðar grundvallarreglur stjórnsýsluréttar, en vissulega megi hafa til hliðsjónar ákvæði stjórnsýslulaga, eftir því sem við eigi, þ. á m. 22. gr. um efni rökstuðnings, enda séu með þeim lögum lögfestar meginreglur stjórnsýsluréttar. Telji stefnendur, að rökstuðningi ákvörðunar stefndu sé áfátt í eftirgreindum atriðum:

         a) Í ákvörðun sinni vísi stefndi ekki til þeirrar réttarreglu, sem skyldi hann til afhendingar hinna umdeildu gagna til fjármálaráðuneytisins, heldur láti nægja að   vísa til þess, að honum sé ,,að lögum” skylt að afhenda viðkomandi ráðuneyti umrædd gögn, sé eftir því leitað, enda verði talið óyggjandi að gögnin stafi frá því. Hafi stefnda verið skylt að tilgreina skýrt og nákvæmlega þá réttarreglu, sem hann studdist við, til dæmis með því að vitna til tiltekinnar lagagreinar, sem lagði á hann þá skyldu, er ákvörðun hans laut að. Þetta hafi stefndi látið undir höfuð leggjast.

         b) Í rökstuðningi sínum fyrir hinni umþrættu ákvörðun hafi stefndi ekkert fjallað um ítarleg rök stefnenda gegn afhendingu gagnanna með vísan til friðhelgishagsmuna um einkalíf, heldur einungis getið um, að athugasemdir í þessa átt hefðu komið fram. Sé það þó ein af meginreglum um efni rökstuðnings stjórnvalds­ákvarðana að taka ber afstöðu til þeirra málsástæðna, sem máli geta skipt um niðurstöðu.

       c) Loks telji stefnendur það alvarlegan annmarka á ákvörðun stefndu, að hann hafi að verulegu leyti stutt hana við úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál og bréf nefndarinnar. Stefnendur hafi ekki verið aðilar að því máli, sem fyrir nefndinni var rekið og ekki átt þess kost að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við hana. Eins telji stefnendur, að stefndi oftúlki álit úrskurðarnefndarinnar, en þar sé augljóslega á því byggt, að umrædd gögn ,,stafi frá” fjármálaráðuneytinu. Hafi úrskurðarnefndinni  aldrei verið skýrt frá því, að gögnin stafi frá stefnendum. Þá standist ekki sú forsenda, sem stefndi byggi á það vægi, sem hann gefi úrskurði úrskurðarnefndarinnar í úrlausn um álitaefni þessa máls, að úrskurðarnefnd um upplýsingamál sé sérfróð um málið. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál sé sérfróð um upplýsingarétt samkvæmt upplýsingalögum, en mál þetta snúist ekki um það efni, heldur stjórnsýslu Alþingis, en um það efni sé úrskurðarnefndin ekki sérfróð. Hafi afstaða stefnda til álits úrskurðarnefndarinnar og leitt til þess, að stefndi hafi ekki tekið svo sjálfstæða afstöðu til málsins, sem stjórnvaldi beri að gera, að minnsta kosti í þeim tilvikum, þegar ekki sé við dómafordæmi eða úrlausnir æðra stjórnvalds að styðjast.

         Stefndi byggir á því, að tvær fyrstu málsástæður stefnenda fái með engu móti staðist. Stefndi hafi tekið við og skilið umrædda beiðni stefnda, Jóns Baldvins, um skoðun og rannsókn umræddum gögnum á þann veg, að beiðst væri, að fram færi rannsókn á réttmæti þeirra grunsemda, sem fram höfðu verið settar í fjölmiðlum um, að ráðherrann hefði misnotað risnuheimildir ráðuneytis síns til útvegunar á veisluföngum í afmælis­veislu eiginkonu sinnar. Hafi rannsókn stefnda verið framkvæmd sem slík og niðurstöðum skilað til ráðherrans að rannsókn lokinni þann 12. október 1989. Aldrei hafi af hálfu stefnandans, hvorki við framsetningu beiðninnar um rannsókn né við afhendingu á niðurstöðum hennar, verið vikið að því einu orði, að rannsóknin varðaði einkahagsmuni annars eða beggja stefnenda og væri því utan lögmælts verksviðs stefnda. Hefði verið látið að slíku liggja, hefði beiðni ráðherrans um rannsókn ekki verið sinnt með þeim rökum, að hún félli utan verksviðs stefnda. Þegar af þessari ástæðu beri að líta á margnefnd gögn sem opinber skjöl, sem beri að varðveitast sem slík, en ekki einkaskjöl, svo sem byggt sé á í málatilbúnaði stefnenda.

         Það sé rangur skilningur hjá stefnendum, að gögn þau, sem Jón Baldvin afhenti stefnda á sínum tíma og nú standi til að afhenda fjármálaráðuneytinu, beri nú að skoða sem einkagögn þeirra. Gögnin hafi vissulega haft að geyma upplýsingar um fjármögnun veislufanga í margnefndri afmælisveislu annars stefnenda og því getað ein og sér skoðast sem einkagögn stefnenda og notið verndar sem slík, hefði ekki annað komið til. Haustið 1989 hafi Jón Baldvin, sem þá hafi gegnt stöðu utanríkisráðherra í ríkisstjórn Íslands, afhent stefnda umrædd gögn, ásamt fleiri gögnum án nokkurs fyrirvara um að skoða bæri þau sem einkagögn stefnenda. Ættu gögnin að sæta skoðun stefnda í því augnamiði að ganga úr skugga um það, hvort þau gæfu tilefni til að ætla, að Jón Baldvin hafi misnotað risnuheimildir fjármálaráðuneytisins til að afla og/eða gera upp veisluföng, sem á borð voru borin og neytt í fimmtugsafmæli eiginkonu hans þann 9. júlí 1988. Orðið hafi verið við beiðni ráðherrans um slíka skoðun og honum verið tilkynnt um niðurstöðu hennar. Með afhendingu skjalanna í framangreindu skyni til stefnda hafi umrædd gögn orðið opinber skjöl og því afhendingarskyld til Þjóðskjalasafns Íslands, sbr. 5. gr. laga nr. 66/1985.

         Þá sé á því byggt, að báðum stefnendum hafi átt eða mátt vera það ljóst á þessum tíma, að afhending gagnanna til stefnda með beiðni um skoðun á réttmæti framangreindra grunsemda, hafi falið í sér beiðni um rannsókn á meðferð opinberra fjármuna af hálfu fjármálaráðherrans, sem stefnda hafi borið skylda til að framkvæma skv. 1. gr. laga nr. 86/1997 um Ríkisendurskoðun, sbr. ákvæði sama efnis í l. gr. eldri laga um Ríkisenduskoðun nr. 12/1986, en ekki neins konar einkarannsókn í þágu stefnenda. Enn fremur hafi  stefnendum átt eða mátt vera ljóst, að með afhendingu gagnanna í þessu skyni, hafi gögnin sem einkagögn þeirra misst þá einkaréttarlegu vernd, sem þau áður kunni að hafa notið. Af þessu leiði, að stefnendur hafi, eftir að þau létu gögnin á sínum tíma af hendi til stefnda, hvorki átt rétt til að fá þau afhent sér að nýju né rétt til að hlutast til um það, hvar og hvernig gögnin yrðu vistuð, eftir að þau höfðu þjónað sínu hlutverki við umbeðna rannsókn.

         Þá sé greind ákvörðun, um að verða við tilmælum fjármálaráðuneytisins um afhendingu þessara tilgreindu gagna, rökstudd með fullnægjandi hætti í skilningi 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Vísist í þeim samböndum til bréfa stefnda til lögmanns stefnenda, dags. 5. apríl og 25. júní 2002.          Hér sé vert að vekja athygli á því, að stefndi hafi hér verið að verða við tilmælum jafnsettra stjórnvalda, þ.e. forsætisráðuneytisins og fjármálaráðuneytisins, um afhendingu þessara tilgreindu gagna til fjármálaráðuneytisins. Tilmæli eða fyrirmæli þessi hafi verið tilkomin vegna úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál, sem komist hafi að þeirri niðurstöðu, að umrædd skjöl tilheyrðu skjalasafni fjármála­ráðu­neytisins og ættu að varðveitast þar. Viðhorf þessi hafi svo verið áréttuð í bréfi nefndarinnar til fjármálaráðuneytisins, dags. 11. febrúar 2002, þar sem beint hafi verið þeim tilmælum til ráðuneytisins, að það leitaði eftir því við stefnda, að ráðuneytinu yrðu afhent gögnin. Með vísan til þessa hafi ekki verið þörf frekari rökstuðnings fyrir ákvörðun stefnda, en fram komi í ofangreindum bréfum stefnda.

         Varðandi þá málsástæðu stefnenda, að afhending gagnanna brjóti gegn 71. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi einkalífs, sé mótmælt, að fyrirhuguð afhending gagnanna ein sér sé líkleg eða til þess fallin að hafa í för með sér slíkra réttar­skerðingu. Þá sé mótmælt þeim viðhorfum stefnenda, að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi ekki úrskurðarvald um ágreining af þessu tagi, þ.e. hvaða skjalasafni stjórnvalds tiltekin gögn kunni að tilheyra. Að mati stefnda sé það í samræmi við tilgang upplýsingalaga, að úrskurðarnefndin hafi úrskurðarvald um það mikilsverða atriði, hvar opinber skjöl skuli vistuð. Leiði þetta  beinlínis af 3. mgr. 10. gr. upplýsingalaga, þar sem segi, að upplýsingaskyldan hvíli á því stjórnvaldi, sem hafi gögnin í fórum sínum.

III.

         Samkvæmt 1. gr. laga nr. 86/1997 um Ríkisendurskoðun starfar stofnunin á vegum Alþingis og er hlutverk hennar að endurskoða ríkisreikning og reikninga þeirra aðila, sem hafa með höndum rekstur og fjárvörslu á vegum ríkisins, sbr. 43. stjórnskipunarlaga nr. 33/1944. Þá getur stofnunin framkvæmt stjórnsýsluendur-skoðun samkvæmt 9. gr. laganna. Enn fremur skal stofnunin annast eftirlit með framkvæmd fjárlaga og vera þingnefndum til aðstoðar við störf, er varða fjárhagsmálefni ríkisins. Samsvarandi ákvæði um hlutverk Ríkisendurskoðunar var að finna í 1. gr. laga nr. 12/1986 um stofnunina. Ríkisendurskoðandi er starfsmaður Alþingis og er sjálfstæður í störfum sínum samkvæmt 2. gr. núgildandi laga um Ríkisendurskoðun og þá er mælt fyrir um það í 3. gr. laganna, að stofnunin sé engum háð í störfum sínum. Getur forsætisnefnd þó, ýmist að eigin frumkvæði eða samkvæmt óskum þingmanna, krafist skýrslna um einstök mál, er falla undir starfsemi Ríkisendurskoðunar.

         Í 9. gr. laga nr. 86/1997 er kveðið á um, að Ríkisendurskoðun geti framkvæmt stjórnsýsluendurskoðun hjá þeim stofnunum, sjóðum, félögum og fyrirtækjum, sem um ræðir í 6. gr. laganna, en þar er það skilyrði sett, að um sé að ræða aðila, þar sem kostnaður eða reikningslegt tap er greitt af ríkissjóði samkvæmt fjárlögum eða af öðrum tekjum samkvæmt sérstökum lögum. Skal Ríkisendurskoðun gera hlutaðeigandi stjórnvöldum grein fyrir niðurstöðum sínum í könnunum, sem gerðar hafa verið samkvæmt greininni, vekja athygli þeirra á því, sem hún telur, að úrskeiðis hafi farið í rekstri og benda þeim á þau atriði, sem hún telur að athuga þurfi með tilliti til úrbóta. Eru heimildir Ríkisendurskoðunar að þessu leyti óbreyttar frá því sem var í gildistíð laga nr. 12/1986.

         Í beiðni stefnanda, Jóns Baldvins, til stefnda í bréfinu frá 10. október 1989, þar sem óskað var, að stefndi kannaði, hvort ástæða væri til að rengja það, að greiðsla veislufanga greint sinn hefði verið með eðlilegum hætti, vísar hann til þess, að það sé hlutverk stefnda að skapa traust löggjafarvaldsins á því, að handhafar framkvæmdavaldsins fari eftir settum reglum og ,,með vísan til þess að Ríkisendurskoðun vinnur nú að sérstakri “skoðun á áfengisúttekt ráðuneytanna árið 1988” skv. beiðni yfirskoðunarmanna, fer ég þess hér með á leit, að Ríkisendurskoðun kanni framlögð gögn varðandi fjármögnun umræddrar veislu”. Kemur fram í bréfi stefnda til lögmanns stefnanda, dagsettu 23. apríl 2002, að stefndi hafi jafnan litið svo á, að umrætt verkefni hafi fallið undir eftirlit með fjárreiðum þeirra, sem hafa með höndum rekstur og fjárvörslu á vegum ríkisins, en það sé eitt af meginhlutverkum stefnda.

         Það var mat stefnda, að það rúmaðist innan heimilda laga nr. 12/1986 að gera slíka ,,athugun” sem stefnandi, Jón Baldvin, óskaði eftir með bréfinu frá 10. október 1989. Komst stefndi að þeirri niðurstöðu, að sú ,,athugun” hefði ekki leitt neitt í ljós, sem gæfi ástæðu til tengja saman gögn, er umræddur stefnandi hafi látið stefnda í té, og tvær úttektarnótur, dagsettar 19. júlí og 5. ágúst 1998, er vörðuðu reikningsgerð Borgartúns 6 á hendur fjármálaráðuneyti vegna áfengisúttektar fjármálaráðuneytisins samkvæmt risnuheimildum. Þá væri engin ástæða til að rengja sannleiksgildi fyrirliggjandi gagna um, að greiðsla veislufanga hefði verið með eðlilegum hætti.

         Ekki er að finna í lögum skilgreiningu á hugtakinu ,,opinbert skjal”. Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 66/1985 um Þjóðskjalasafn Íslands er lagt fyrir embætti forseta Íslands, Alþingi, Hæstarétt, Stjórnarráðið og aðrar þær stofnanir, sem undir það heyra, svo og og aðrar stofnanir ríkisins og fleiri aðila, að afhenda Þjóðskjalasafni skjöl sín til varðveislu. Af því verður ályktað, að öll skjöl, sem tilheyra ofangreindum ríkisstofnunum, séu opinber skjöl, sem beri að varðveitast hjá þeim, allt þar til þeim ber að skila til Þjóðskjalasafns.

         Í upplýsingalögum nr. 59/1996, sem öðluðust gildi 1. janúar 1997, er mælt svo fyrir í 1. mgr. 22. gr., að stjórnvöldum sé skylt að varðveita málsgögn þannig, að þau séu aðgengileg. Stefnandi, Jón Baldvin, fékk umrædda ,,athugun” gerða í krafti embættis síns sem fjármálaráðherra, enda tengdist hún úttektarnótum vegna áfengisúttektar fjármálaráðuneytis samkvæmt risnuheimildum í fjármálaráðherratíð stefnanda. Með því að afhenda gögn af sinni hálfu í þágu ,,athugunar” stefnda urðu þau gögn hluti þeirra gagna, sem málið varða. Voru gögnin geymd í skjalasafni stefnda, eftir að málinu var lokið, en ekki verður séð, að þau eða myndrit þeirra hafi verið send fjármálaráðuneytinu, þó að slíkt hefði verið eðlilegt, þar sem umrædd beiðni stafaði frá ráðuneytinu.

         Um efni rökstuðnings fyrir stjórnvaldsákvörðun fer eftir ákvæðum 22. gr. stjórnsýslulaga. Í 1. mgr. segir, að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á og að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skuli í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Þá segir í 2. mgr., að þar sem ástæða er til, skuli í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik, sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.

         Ekki er því kveðið á um það í greininni, hversu ítarlegur rökstuðningur skuli vera, en fram kemur í athugasemdum með frumvarpi því, sem varð að stjórnsýslulögum, að rökstuðningur eigi að meginstefnu til að vera stuttur, en þó það greinargóður, að búast megi við því, að aðili geti skilið af lestri hans, hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú, sem raun varð á. Það fari því ávallt eftir atvikum hverju sinni, hversu ítarlegur rökstuðningur þurfi að vera, svo að hann uppfylli framangreint skilyrði. Í flestum tilvikum ætti að nægja tiltölulega stuttur rökstuðningur í málum á fyrsta stjórnsýslustigi, en meiri kröfur verði hins vegar að gera til rökstuðnings fyrir úrskurðum í kærumálum.

         Í umræddri ákvörðun stefnda frá 25. júní 2002 kemur fram, að stefndi líti svo á, að þau gögn, sem hér um ræðir, séu að hans mati opinber skjöl í þeim skilningi, að þau tengist athugun stefnda á nánar tilgreindum úttektarnótum vegna áfengiskaupa fjármálaráðuneytisins í júlí og ágúst 1988 og meðferð stefnanda, Jóns Baldvins, þáverandi fjármálaráðherra, á risnuheimildum. Líti stefndi svo á, að þau skjöl, sem tengist athuguninni og séu enn í fórum hans, séu opinber skjöl, en ekki einkaskjöl, sem eftir atvikum stafi frá og tilheyri annaðhvort fjármálaráðuneytinu eða utanríkisráðuneytinu. Með vísan til þessa líti stefndi svo á, að honum sé að lögum skylt að afhenda viðkomandi ráðuneyti gögnin, sé eftir því leitað, enda verði að telja óyggjandi, að gögnin stafi frá því. Rétt sé að taka fram, að þó svo að stefndi líti svo á, að honum beri að afhenda viðkomandi ráðuneyti umbeðin gögn, sé alls ekki verið að taka afstöðu til þess, hvort almenningur kunni að eiga aðgang að þeim eða ekki. Það álitamál eigi undir ráðuneytið, sem gögnin tilheyra, og eftir atvikum úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Vísaði stefndi síðan til rökstuðnings úrskurðarnefndar um upplýsingamál varðandi niðurstöðu nefndarinnar um, að gögnin tilheyrðu skjalasafni fjármálaráðuneytisins. Samkvæmt þeirri niðurstöðu og þar sem telja yrði nefndina sérfróða um álitamál það, sem til úrlausnar væri, féllist stefndi á umrædda beiðni fjármálaráðuneytisins um afhendingu gagnanna.

         Það er álit dómsins, að stefnendur hafi mátt skilja af lestri ofangreinds rökstuðnings stefnda, hvers vegna niðurstaða stefnda varð sú, sem raun ber vitni. Þá er rökstuðningurinn fullnægjandi að mati dómsins. 

         Mál þetta snýst einungis um, hvort umrædd gögn beri að afhenda viðkomandi ráðuneyti. Er því fallist á með stefnda, að ákvörðun um að afhenda fjármálaráðuneytinu, sem er ríkisstofnun eins og stefndi, gögnin, sé ekki til þess fallin að hafa í för með sér skerðingu á friðhelgi einkalífs samkvæmt 71. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 9. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, eins og hún er skýrð með hliðsjón af 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 17. gr. alþjóðasamningsins um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. 

         Gögn þau, er hér um ræðir, varða, sem fyrr segir, embættisfærslu stefnda, Jóns Baldvins, sem fjármálaráðherra. Samkvæmt því og að öðru leyti með vísan til þess, sem að framan greinir, er fallist á með stefnda, að hafna beri kröfu stefnenda um, að felld verði úr gildi ákvörðun stefnda í bréfi hans til lögmanns stefnenda frá 25. júní 2002 um að afhenda fjármálaráðuneytinu gögn varðandi greiðslu stefnenda á kostnaði við veisluföng í áðurnefndri afmælisveislu.

         Eftir atvikum þykir rétt, að málskostnaður falli niður.

         Dóminn kvað upp Helgi I. Jónsson héraðsdómari.

Dómsorð:

         Kröfu stefnenda, Jóns Baldvins Hannibalssonar og Bryndísar Schram, um að felld verði úr gildi sú ákvörðun stefnda, Ríkisendurskoðunar, í bréfi stefnda til lögmanns stefnenda, dagsettu 25. júní 2002, að afhenda fjármálaráðuneytinu gögn varðandi greiðslu stefnenda á kostnaði við veisluföng í afmælisveislu stefnanda, Bryndísar Schram, 9. júlí 1988, og meðferð veislufanga, er hafnað.

         Málskostnaður fellur niður.