Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Benedikt Bogason, Ingveldur Einarsdóttir og Ólafur Börkur Þorvaldsson og Árni Kolbeinsson og Þorgeir Örlygsson fyrrverandi hæstaréttardómarar.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 26. febrúar 2020. Hún krefst þess að ógiltar verði ákvarðanir stefnda frá 8. janúar og 8. apríl 2015 þar sem umsókn hennar um fjárhagsaðstoð var synjað. Jafnframt krefst hún þess að ógiltur verði úrskurður úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála 14. október 2015 sem staðfesti ákvarðanir stefnda. Þá krefst áfrýjandi þess að stefndi greiði sér 49.868 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 8. janúar 2015 til greiðsludags. Loks krefst hún málskostnaðar á öllum dómstigum.

Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Ágreiningur máls þessa lýtur að því hvort stefndi hafi með synjun sinni um fjárhagsaðstoð til áfrýjanda brotið gegn grundvallarréttindum hennar samkvæmt 65. gr. og 76. gr. stjórnarskrárinnar. Einnig er um það deilt hvort stefndi hafi með ákvörðunum sínum brotið gegn meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat. Ekki er deilt um það að ef eingöngu hefði verið tekið tillit til tekna áfrýjanda á því tímabili, sem um ræðir í málinu, og skilgreindrar grunnfjárhæðar til framfærslu einstaklings samkvæmt reglum stefnda, hefðu tekjur áfrýjanda verið undir viðmiðunarmörkum og hún notið fjárhagsaðstoðar. Í ákvörðunum stefnda var á hinn bóginn tekið tillit til tekna maka áfrýjanda og voru samanlagðar tekjur þeirra yfir viðmiðunarmörkum fyrir hjón og sambúðarfólk og var synjun stefnda um fjárhagsaðstoð til handa áfrýjanda á því reist.

II

Áfrýjandi hefur verið metin með hámarksörorku frá 1. mars 2011 og fengið á grundvelli laga nr. 100/2007 um almannatryggingar greiddan örorkulífeyri, aldurstengda örorkuuppbót og tekjutryggingu. Þá hefur hún fengið greidda sérstaka framfærsluuppbót á grundvelli laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð. Áfrýjandi sótti um fjárhagsaðstoð til framfærslu hjá stefnda fyrir tímabilið 1. janúar  til 28. febrúar 2015 en umsókninni var synjað 8. janúar 2015 á þeim grundvelli að hún samrýmdist ekki reglum um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg sem settar eru með stoð í lögum nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga, sbr. 1. mgr. 21. gr. laganna. Í synjun stefnda var sérstaklega vísað til 2. og 12 gr. reglnanna. Í þeirri síðarnefndu kemur fram að allar tekjur einstaklings og maka í þeim mánuði sem sótt er um og mánuðinn á undan, aðrar en greiðslur vegna barna og húsaleigu/vaxtabætur komi til frádráttar við ákvörðun um upphæð fjárhagsaðstoðar. Áfrýjandi kærði synjunina til velferðarráðs stefnda 3. febrúar 2015 sem staðfesti hana 8. apríl sama ár. Með kæru 24. júlí 2015 skaut áfrýjandi málinu til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála sem 14. október sama ár staðfesti ákvörðun velferðarráðsins. Héraðsdómur sýknaði stefnda af kröfum áfrýjanda og staðfesti Landsréttur þá niðurstöðu með hinum áfrýjaða dómi. Áfrýjunarleyfi var veitt á þeim grundvelli að dómur í málinu gæti haft fordæmisgildi um hvort og þá að hvaða marki sveitarfélögum væri heimilt að skerða fjárhagsaðstoð til einstaklinga vegna tekna maka.

III

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 40/1991 er markmið félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga að tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi og stuðla að velferð íbúa á grundvelli samhjálpar. Það skal gert meðal annars með því að bæta lífskjör þeirra sem standa höllum fæti og veita aðstoð til þess að íbúar geti búið sem lengst í heimahúsum og við sem mest lífsgæði. Í 2. gr. laganna er kveðið svo á um að með félagsþjónustu samkvæmt lögunum sé átt við þjónustu, aðstoð og ráðgjöf í tengslum við tilgreinda málaflokka, þar á meðal fjárhagsaðstoð. Í 12. gr. laganna segir að sveitarfélag skuli veita íbúum þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum og jafnframt tryggja að þeir geti séð fyrir sér og sínum. Þá segir í 1. mgr. 19. gr. laganna að skylt sé hverjum manni að framfæra sjálfan sig, maka sinn og börn yngri en 18 ára. Jafnframt er kveðið svo á um í 1. mgr. 21. gr. laganna að sveitarstjórn skuli setja reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar, sbr. 2. mgr., að fengnum tillögum félagsmálanefndar. Í 2. mgr. ákvæðisins segir að félagsmálanefnd meti þörf og ákveði fjárhagsaðstoð til einstaklinga í samræmi við reglur sveitarstjórnar, sbr. 1. mgr. 21. gr. Þá segir í 3. mgr. ákvæðisins að fjárhagsaðstoð sé aldrei skylt að veita lengra aftur í tímann en fjóra mánuði frá því að umsókn er lögð fram. Upphaflega hljóðaði ákvæði 1. mgr. 21. gr. svo að fjárhagsaðstoð á vegum sveitarfélags skyldi vera svo mikil sem nauðsyn krefði og 2. mgr. kvað á um að sveitarstjórn setti reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar að fengnum tillögum félagsmálanefndar. Með lögum nr. 34/1997 var 1. og 2. mgr. ákvæðisins breytt til núverandi horfs og í lögskýringargögnum kom fram að ekki væri um efnisbreytingu að ræða heldur einungis aðra framsetningu.

Í almennum athugasemdum í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 40/1991 kom fram að við setningu heildstæðrar löggjafar um félagsþjónustu sveitarfélaga hefðu tvær leiðir komið til álita. Önnur væri sú að leggja til að öll lög um félagsþjónustu sveitarfélaga yrðu felld saman í einn lagabálk. Hin væri sú að vinna að frumvarpi til rammalaga þar sem kveðið væri stuttlega á um meginreglur, en við hlið laganna giltu sérlög, auk þess sem sveitarfélögin settu sér sjálf reglur. Lagaþróunin hefði verið sú að sett hefðu verið sérlög innan félagsmálalöggjafarinnar, svo sem lög um málefni aldraðra og lög um málefni fatlaðra og þannig ekki stefnt að heildarlöggjöf heldur fremur hinu gagnstæða. Sveitarstjórnarlög nr. 8/1986 sem fólu í sér áherslur á sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga hefðu ekki síður haft áhrif á þá niðurstöðu að unnið yrði að frumvarpi til rammalaga um félagsþjónustu sveitarfélaga. Þá sagði í frumvarpinu að gengið yrði út frá því að það veitti svigrúm til mats miðað við aðstæður á hverjum stað og samrýmdist þannig sjónarmiðum um sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga. Ekki væri gert ráð fyrir neinum breytingum á fjármögnun þjónustunnar frá því sem lög um verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga og lög um tekjustofna sveitarfélaga kvæðu á um. Það sem mælti helst með rammalöggjöf væri að hún veitti sveitarfélögum ákveðið frelsi og sjálfræði um val á leiðum og til að ná settum markmiðum. Skapast gætu þá meiri möguleikar til að taka mið af staðbundnum sjónarmiðum og sveigjanleiki í félagsþjónustu ykist.

Um markmiðslýsingu var komist svo að orði í frumvarpinu að grundvallaratriði við framkvæmd félagsþjónustu væri að lög hefðu að geyma skýra markmiðslýsingu. Hún gæti hins vegar einungis verið almenns eðlis, en nauðsyn á markmiðslýsingu væri einkar brýn þegar um væri að ræða löggjöf sem veitti sveitarfélögum frelsi til að velja um úrræði. Ekki væri mögulegt að tilgreina með tæmandi hætti í lögum öll þau fjölbreytilegu tilvik sem til álita gætu komið, síst í rammalögum. Stór hluti þeirra félagslegu þarfa sem glímt væri við væru með þeim hætti að þeim yrði ekki fullnægt eftir nákvæmlega tilgreindum aðferðum.  Hér kæmi því til faglegt mat ef úrræðin ættu að henta hverjum einstaklingi fyrir sig. Skýrt markmið gæti verkað sem aðhald og leiðbeining við hið faglega mat. Enda þótt telja yrði að um það væri samstaða að varðveita sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga við framkvæmd félagsþjónustu væri jafnframt höfuðatriði að öllum íbúum landsins væri tryggð sambærileg félagsþjónusta. Vega og meta yrði þessi tvö markmið sem gætu rekist á. Með framangreindu væri leitast við að samræma þau. Markmiðsákvæði gætu einnig haft mikilvæga þýðingu við skýringu á lögunum, einkum þegar beitt væri ákvæðum sem byðu upp á matskenndar ákvarðanir.

Jafnframt sagði í frumvarpinu að enda þótt mælt væri fyrir um margvíslegar skyldur sveitarfélaga til að tryggja félagslega velferð einstaklinga yrði að leggja áherslu á það grundvallaratriði að einstaklingum væri engu að síður ætlað að bera ábyrgð á sjálfum sér og sínum. Kæmi þetta skýrt fram í markmiðslýsingu frumvarpsins og einstökum köflum þess þar sem kveðið væri á um tiltekna aðstoð, til dæmis fjárhagsaðstoð. Þrátt fyrir ábyrgð sveitarfélaga samkvæmt frumvarpinu væru skyldur þeirra ekki svo afdráttarlausar að einstaklingar ættu skilyrðislausan og tafarlausan rétt til tiltekinnar þjónustu eða aðstoðar.

Um rétt íbúa sveitarfélaga til félagsþjónustu sagði í frumvarpinu að hann væri ekki tryggður ef hann væri skilgreindur svo að við vissar aðstæður gæti fólk krafist ákveðinnar aðstoðar eða þjónustu sem ætti sér stað án tafar. Sá réttur sem íbúum sveitarfélaga væri tryggður samkvæmt frumvarpinu væri almenns eðlis í samræmi við þær skyldur sem lagt sé til í frumvarpinu að sveitarfélögin beri. Hvert sveitarfélag útfærði þennan rétt út frá aðstæðum hvers umsækjanda fyrir sig. Þannig væri til dæmis ekki lagt til að tilgreint væri hver sú fjárhæð eða lágmarksfjárhæð skyldi vera sem umsækjandi um fjárhagsaðstoð ætti rétt á. Ástæðan væri að slík afmörkuð skylda stríddi gegn þeim skilningi sem lagður væri í sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga og slíkum rétti yrði varla fullnægt án sérstaks ríkisframlags sem eingöngu væri ætlað þessum málaflokki. 

IV

Reglur um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg, sem settar voru með vísan til 1. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991, voru samþykktar í velferðarráði 17. nóvember 2010 og í borgarráði 25. sama mánaðar. Í 1. mgr. 1. gr. reglnanna kemur fram að skylt sé að veita fjárhagsaðstoð til framfærslu einstaklinga og fjölskyldna sem ekki geti séð sér og sínum farborða án aðstoðar, sbr. IV. og VI. kafla laga nr. 40/1991.

Í 4. mgr. 1. gr. reglnanna kemur fram að jafnan skuli kanna til þrautar rétt umsækjanda til annarra greiðslna, þar með talið frá almannatryggingum, atvinnuleysistryggingum, lífeyrissjóðum og sjúkrasjóðum stéttarfélaga, svo og skuli kanna rétt til aðstoðar samkvæmt lögum um námsstyrki. Í 1. málslið 2. gr. reglnanna segir að hverjum manni sé skylt að framfæra sjálfan sig, maka sinn og börn yngri en 18 ára. Þá segir í 5. gr. þeirra að fjárhagsaðstoð skuli að jafnaði veitt sem styrkur. Jafnframt segir í 6. gr. að hún skuli að öðru jöfnu vera greidd einn mánuð í senn og skuli ákvarðanir um aðstoð að jafnaði ekki ná yfir lengra tímabil en þrjá mánuði, en heimilt sé að samþykkja aðstoð í sex mánuði í senn ef umsækjandi fær jafnframt bætur frá Tryggingastofnun ríkisins og ljóst sé að aðstæður hans muni ekki breytast. Þá er í undantekningartilvikum kveðið svo á um að heimilt sé að veita fjárhagsaðstoð vikulega vegna sérstakra aðstæðna. Í 7. gr. reglnanna segir að fjárhagsaðstoð sé aldrei skylt að veita lengra aftur í tímann en fjóra mánuði frá því að umsókn er lögð fram, sbr. 3. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991.

Fjallað er um rétt til fjárhagsaðstoðar, mat á fjárþörf og útreikning fjárhagsaðstoðar í III. kafla reglnanna. Samkvæmt 10. gr. þeirra skal við ákvörðun fjárhagsaðstoðar leggja til grundvallar grunnþörf til framfærslu samkvæmt 11. gr. reglnanna og draga frá henni heildartekjur samkvæmt 12. gr.

Þegar áfrýjandi sótti um fjárhagsaðstoð var grunnfjárhæð aðstoðar 174.952 krónur á mánuði fyrir einstakling sem rak eigið heimili, en 262.482 krónur fyrir hjón, sbr. 1. og 3. mgr. 11. gr. reglnanna, eins og þær hljóðuðu þá með breytingum sem samþykktar voru í velferðarráði stefnda 18. desember 2014 og borgarráði sama dag. Tekjur áfrýjanda námu 150.018 krónum á mánuði en samanlagðar tekjur hennar og maka hennar 412.880 krónum á mánuði. Í rökstuðningi velferðarráðs 27. apríl 2015 fyrir synjuninni kom meðal annars fram að í ljósi samanlagðra mánaðartekna áfrýjanda og maka hennar, sem væru 150.398 krónum hærri en viðmiðunarfjárhæð fjárhagsaðstoðar fyrir hjón/sambúðarfólk, uppfyllti umsókn áfrýjanda ekki skilyrði 12. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg.

V

1

Samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar skal öllum sem þess þurfa tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Samkvæmt dómaframkvæmd Hæstaréttar verður stjórnarskrárákvæðið skýrt svo að skylt sé að lögum að tryggja rétt sérhvers einstaklings til að minnsta kosti einhverrar lágmark framfærslu eftir fyrir fram gefnu skipulagi sem ákveðið er á málefnalegan hátt. Hefur almenni löggjafinn vald um það hvernig því skipulagi er háttað en það verður eigi að síður að fullnægja þeim lágmarksréttindum sem í 1. mgr. 76. gr. felast, sbr. meðal annars dóma Hæstaréttar 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000, 16. október 2003 í máli nr. 549/2002 og 15. nóvember 2018 í máli nr. 795/2017.

Til samræmis við áskilnað 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar hefur með almennum lögum verið komið á fót velferðarkerfi sem ætlað er að styðja við þá sem standa höllum fæti fjárhagslega og félagslega. Í því sambandi er fyrst að geta laga nr. 100/2007 sem kveða meðal annars á um rétt öryrkja og ellilífeyrisþega til bótagreiðslna. Í öðru lagi eru lög nr. 99/2007 sem stefna einnig að því markmiði sem fram kemur í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. og lög nr. 112/2008 um sjúkratryggingar. Í þriðja lagi eru lög nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar, lög nr. 95/2000 um fæðingar- og foreldraorlof og lög nr. 40/1991 sem eins og áður greinir eru rammalöggjöf sem veitir sveitarfélögum ákveðið frelsi og sjálfræði um val á leiðum til að ná settum markmiðum. Jafnframt þessu gegna lífeyrissjóðir veigamiklu hlutverki í velferðarkerfinu, sbr. lög nr. 129/1997 um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða.

Þótt velferðarkerfinu í heild sé ætlað að ná til þeirra sem stuðning þurfa er sá munur á löggjöf sem fjallar um fjárgreiðslur þeim til handa að hluti löggjafarinnar mælir fyrir um skýlausan rétt manna til ótímabundinna greiðslna fullnægi þeir ákveðnum skilyrðum, eins og meðal annars á við um lög nr. 100/2007. Í öðrum lögum er á hinn bóginn um heimildarákvæði að ræða, eins og á við um lög nr. 99/2007, og hluti löggjafarinnar mælir fyrir um tímabundnar greiðslur sem komið geta til viðbótar greiðslum samkvæmt öðrum lögum líkt og lög nr. 40/1991 kveða á um.

Með því lögbundna fyrirkomulagi um velferðarkerfið, sem komið hefur verið á og hér var lýst, hefur almenni löggjafinn fullnægt þeirri skyldu sinni samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar að tryggja öllum þeim sem þess þurfa að lögum rétt til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Svo sem skipulagi þessu er háttað hvílir á ríkisvaldinu frumskyldan til að veita þeim einstaklingum stuðning er þess þurfa. Eins og getur í fyrrgreindum dómi réttarins 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000 hefur löggjafarvaldið með lögum um almannatryggingar komið til móts við skyldur sínar um réttindi samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar að því er varðar öryrkja sérstaklega. Önnur lagaákvæði af þessum meiði svo sem samkvæmt lögum nr. 40/1991 eru á hinn bóginn heimildarákvæði en mæla ekki fyrir um rétt til greiðslna. Af þessu lögbundna fyrirkomulagi velferðarkerfisins leiðir að þegar fjárhagslegum stuðningi ríkisins sleppir kemur það almennt í hlut sveitarfélaga að taka afstöðu til þess á grundvelli þeirra laga sem um það gilda sérstaklega hvernig fjárhagsaðstoð þeirra við íbúa sína verður hagað til að tryggja þeim nauðsynlega framfærslu.

2

Áfrýjandi reisir málatilbúnað sinn í fyrsta lagi á því að reglur stefnda um fjárhagsaðstoð eigi sér ekki stoð í lögum. Vísar hún hvað það varðar sérstaklega til þess að vegna skorts á lagastoð sé í slíkum reglum ekki heimilt að mæla fyrir um skerðingu fjárhagsaðstoðar vegna tekna maka þess er aðstoðar leitar.

Í þessu sambandi er fyrst að geta að samkvæmt 1. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991 er kveðið á um skyldu sveitarfélaga til að setja reglur um fjárhagsaðstoð, að fengnum tillögum félagsmálanefndar, sem meti þörf og ákveði fjárhagsaðstoð til einstaklinga í samræmi við reglurnar, sbr. 2. mgr. ákvæðisins.

Í annan stað ber að nefna 2. mgr. 1. gr. laga nr. 40/1991 en þar segir um markmið laganna, að við framkvæmd félagsþjónustu skuli þess gætt að hvetja einstaklinga til ábyrgðar á sjálfum sér og öðrum, virða sjálfsákvörðunarrétt þeirra og styrkja þá til sjálfshjálpar.

Í þriðja lagi kemur fram í 19. gr. laganna að hverjum manni sé skylt að framfæra sig, maka sinn og börn yngri en 18 ára. Er þetta til samræmis við þá reglu sem fram kemur í 1. mgr. 46. gr. hjúskaparlaga nr. 31/1993 og 1. og 2. mgr. 47. gr. sömu laga, að hjón beri sameiginlega ábyrgð á framfærslu fjölskyldunnar og gagnkvæma framfærsluskyldu hvort gagnvart öðru.

Loks er þess að geta sem fram kemur í lögskýringargögnum og áður er rakið að sá réttur sem íbúum sveitarfélaga er tryggður samkvæmt lögum nr. 40/1991 er almenns eðlis í samræmi við þær skyldur sem sveitarfélögin bera. Útfærsla réttarins hvílir því í einstökum tilvikum á herðum hvers sveitarfélags miðað við aðstæður hvers umsækjanda fyrir sig.

Að öllu þessu gættu verður að leggja til grundvallar að það fyrirkomulag í reglum stefnda að tekjur maka geti haft áhrif til skerðingar á rétti manna til fjárhagsaðstoðar eigi sér fullnægjandi stoð í lögum.

3

Málatilbúnaður áfrýjanda er í öðru lagi á því reistur að reglur stefnda um fjárhagsaðstoð eftir lögum nr. 40/1991 standi því í vegi að hún fái notið þeirra lágmarksréttinda sem í ákvæði 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar felist. Vegna þeirrar mismununar sem gerð sé í reglum stefnda á grundvelli hjúskaparstöðu fái hún ekki notið þeirra mannréttinda sem 65. gr. stjórnarskrárinnar mæli fyrir um.

 Við úrlausn um þessa málsástæðu skiptir í fyrsta lagi máli það sem áður segir að það er fyrst þegar fjárstuðningi ríkisins sleppir að í hlut sveitarfélaga kemur að taka afstöðu til þess hvernig fjárhagsaðstoð þeirra við íbúa sína verði hagað til að tryggja þeim nauðsynlega framfærslu. Þá skiptir og máli í þessu samhengi að fjárhagsaðstoð samkvæmt lögum nr. 40/1991 er tímabundið úrræði öndvert við það sem almennt gildir um rétt til greiðslna úr almannatryggingum samkvæmt lögum nr. 100/2007.

Í annan stað er að líta til þeirrar stöðu sem sveitarfélögum er markaður í 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar en þar kemur fram að þau skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Það mat sem sveitarstjórnum er falið í lögum nr. 40/1991 tekur mið af sjálfsákvörðunarrétti þeirra en í honum felst meðal annars heimild til þess að setja reglur um framkvæmd og útfærslu tiltekinna verkefna innan marka laga. Sveitarfélög fara samkvæmt þessu sjálf með forræði eigin tekjustofna og hafa á þeim grundvelli svigrúm til að ákveða forgangsröðun lögbundinna verkefni innan ákveðins ramma. Samkvæmt þessu hafa sveitarfélög verulegt svigrúm til að meta hvert tilvik fyrir sig út frá skyldum sínum til að veita fjárhagsaðstoð samkvæmt lögum nr. 40/1991. Af þessari stöðu sveitarfélaga, sem stjórnskipunarreglur mæla fyrir um, leiðir að reglur um fjárhagsaðstoð samkvæmt 1. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991 geta verið mismunandi eftir sveitarfélögum. Er það öndvert við ákvæði laga nr. 100/2007 sem mæla fyrir um skýlausan rétt öryrkja til fjárhagsaðstoðar óháð búsetu þeirra.

Í þriðja lagi er þess að geta að þótt telja megi það aðalreglu íslensks réttar að  einstaklingar eigi rétt til greiðslna úr opinberum sjóðum án tillits til tekna maka sinna er víða í lögum tekið tillit til hjúskaparstöðu fólks og má sem dæmi nefna í því sambandi skattalög og fyrrgreint ákvæði 1. mgr. 19. gr. laga nr. 40/1991. Eins og segir í áður tilvitnuðum dómi réttarins í máli nr. 125/2000 getur átt við málefnaleg rök að styðjast að gera nokkurn mun á greiðslum til einstaklinga úr opinberum sjóðum eftir sambúðarformi. Kemur sama afstaða einnig fram í dómi réttarins í máli nr. 549/2002 en þar segir að ekkert í forsendum dóms réttarins í máli nr. 125/2000 gefi tilefni til þeirrar ályktunar að löggjafanum sé óheimilt að láta tekjur maka hafa áhrif á tekjutryggingu öryrkja til skerðingar þótt því valdi séu settar skorður.

Sveitarfélög eru eins og ríkið bundin af ákvæðum stjórnarskrárinnar við setningu reglna um réttindi borgaranna og framkvæmd þeirra. Í ljósi þess sem áður er rakið verður eigi að síður að leggja til grundvallar að svigrúm sveitarfélaga til þess að láta tekjur maka hafa áhrif á rétt einstaklinga til fjárhagsaðstoðar samkvæmt lögum nr. 40/1991 sé rýmra en á við um þær ótímabundnu greiðslur sem almannatryggingalög mæla fyrir um. Af því leiðir að heimilt er í reglum sem settar eru á grundvelli laga nr. 40/1991 að mæla fyrir um skerðingu þeirrar fjárhagsaðstoðar sem kveðið er á um í sömu lögum vegna tekna maka og þá jafnvel með þeim afleiðingum að sú aðstoð geti eftir atvikum fallið niður eins og gerðist í tilviki áfrýjanda.

Að gættu öllu framangreindu verður að telja að það fyrirkomulag reglna stefnda að láta tekjur maka hafa áhrif á rétt til fjárstuðnings eigi við málefnaleg rök að styðjast. Jafnframt er fallist á það mat Landsréttar að ekki verði talið að sú skerðing sem áfrýjandi sætti og um er deilt í málinu hafi farið í bága við grundvallarreglur stjórnarskrárinnar.  

4

 Áfrýjandi byggir kröfur sínar einnig á því að stefndi hafi takmarkað rannsókn sína og skyldubundið mat með setningu reglna um fjárhagsaðstoð. Eins og rakið hefur verið fjallar 11. gr. reglnanna um grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar, en þó er veitt svigrúm til handa stefnda til þess að meta ólíkar aðstæður og þörf einstaklinga fyrir frekari aðstoð, eins og fram kemur í 2. málslið 10. gr. reglnanna. Samkvæmt 2. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991 er kveðið svo á um að félagsmálanefnd meti þörf og ákveði fjárhagsaðstoð í samræmi við framangreindar reglur. Þannig er mælt fyrir um skyldu stefnda til að meta þörf fyrir fjárhagsaðstoð í hverju tilviki fyrir sig og í 16. til 27. gr. reglnanna er kveðið á um heimild til fjárhagsaðstoðar vegna sérstakra aðstæðna. Af hálfu áfrýjanda hefur engin grein verið gerð fyrir því að einhverjar þær aðstæður hafi verið fyrir hendi sem réttlættu þörf á frekara mati á fjárhagsaðstoð en veitt var á grundvelli hinna hlutlægu viðmiða sem fram koma í 11. gr. reglnanna.

Samkvæmt öllu framangreindu verður niðurstaða hins áfrýjaða dóms staðfest en rétt er að hvor aðili beri sinn kostnað af meðferð málsins fyrir Hæstarétti.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.

Dómur Landsréttar.

Mál þetta dæma landsréttardómararnir Oddný Mjöll Arnardóttir og Sigurður Tómas Magnússon og Eggert Óskarsson, settur landsréttardómari.

Málsmeðferð og dómkröfur aðila
1 Áfrýjandi skaut málinu til Landsréttar 12. apríl 2019 að fengnu áfrýjunarleyfi. Áfrýjað er dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 21. desember 2018 í málinu nr. E-3811/2017.

2  Áfrýjandi krefst þess að hinum áfrýjaða dómi verði hrundið og breytt á þá leið að ógiltar verði ákvarðanir stefnda 8. janúar og 8. apríl 2015, þar sem umsókn áfrýjanda um fjárhagsaðstoð frá stefnda fyrir tímabilið 1. janúar 2015 til 28. febrúar sama ár var synjað. Jafnframt krefst áfrýjandi þess að ógiltur verði úrskurður úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála 14. október 2015 þar sem framangreindar ákvarðanir voru staðfestar. Þá krefst áfrýjandi þess að stefndi greiði sér 49.868 krónur, auk dráttarvaxta samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 8. janúar 2015 til greiðsludags. Að lokum krefst hún málskostnaðar í héraði og fyrir Landsrétti.

3  Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Landsrétti.

Niðurstaða
4  Atvikum og málsástæðum aðila er lýst í hinum áfrýjaða dómi en líkt og þar greinir er í máli þessu deilt um hvort stefndi hafi með ólögmætum hætti synjað áfrýjanda um fjárhagsaðstoð í janúar og febrúar 2015.

5  Samkvæmt 10. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg, sem settar eru með heimild í 1. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga, skal grunnfjárþörf til framfærslu samkvæmt 11. gr. reglnanna lögð til grundvallar veittri fjárhagsaðstoð. Grunnfjárþörfin er skilgreind með ólíkum hætti fyrir einstakling sem rekur eigið heimili og hjón eða sambúðarfólk í sömu stöðu en í síðarnefnda tilvikinu er fjárhæðin lægri en ef um tvo einstaklinga er að ræða. Frá skilgreindri grunnfjárþörf eru síðan samkvæmt 12. gr. reglnanna dregnar allar tekjur umsækjanda og maka, í þeim mánuði sem sótt er um og mánuðinn á undan, aðrar en greiðslur vegna barna og húsaleigubætur eða vaxtabætur. Koma þær tekjur til frádráttar veittri fjárhagsaðstoð. Atvik máls þessa eru með þeim hætti að hefði eingöngu verið litið til tekna áfrýjanda á framangreindum tíma, og skilgreindrar grunnfjárþarfar til framfærslu einstaklings samkvæmt 11. gr. reglnanna, hefðu tekjur hennar verið undir viðmiðunarmörkum og hún fengið fjárhagsaðstoð, en þegar tillit var tekið til tekna maka hennar voru samanlagðar tekjur þeirra yfir viðmiðunarmörkum fyrir hjón eða sambúðarfólk. Var synjun stefnda um fjárhagsaðstoð til áfrýjanda á því byggð.

6  Áfrýjandi krefst þess í málinu að ógiltar verði ákvarðanir stefnda 8. janúar og 8. apríl 2015, og úrskurður úrskurðarnefndar félagsþjónustu og velferðarmála 14. október sama ár, þar sem umsókn áfrýjanda um fjárhagsaðstoð á framangreindu tímabili var synjað. Jafnframt krefst hún þess að stefnda verði gert að greiða henni 49.868 krónur, sem samsvari þeirri fjárhagsaðstoð sem hún hefði fengið á grundvelli reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg ef eingöngu hefði verið litið til tekna hennar á framangreindum tíma og skilgreindrar grunnfjárþarfar til framfærslu einstaklings samkvæmt 11. gr. reglnanna.

7  Áfrýjandi byggir kröfur sínar í fyrsta lagi á því að stefndi hafi ekki frjálsar hendur um útfærslu fjárhagsaðstoðar og skerðing á fjárhagsaðstoð til hennar vegna tekna maka hafi farið í bága við ákvæði laga nr. 40/1991 og lögmætisreglu stjórnsýsluréttar.

8  Með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms verður staðfest sú niðurstaða hans að ákvörðun stefnda um að synja áfrýjanda um fjárhagsaðstoð vegna tekna maka hafi haft fullnægjandi lagastoð.

9  Í öðru lagi byggir áfrýjandi á því að sú skerðing vegna tekna maka sem um er deilt í máli þessu hafi farið í bága við 1. mgr. 76. gr. og 65. gr. stjórnarskrárinnar, sem og stjórnskipulega meðalhófsreglu. Í þessu sambandi bendir hún sérstaklega á að engan sjálfstæðan rétt einstaklings til lágmarksframfærslu, án tillits til tekna maka, sé að finna í reglum stefnda um fjárhagsaðstoð.

10  Samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar skal öllum sem þess þurfa tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Í 65. gr. stjórnarskrárinnar greinir að allir skuli vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti. Þá skuli konur og karlar njóta jafns réttar í hvívetna. Í óskráðri meðalhófsreglu stjórnskipunarréttar felst að þegar stjórnarskrárvarin réttindi sæta takmörkunum skuli ekki gengið lengra en þörf krefur í því skyni að ná þeim lögmætu markmiðum sem að er stefnt með takmörkuninni.

11 Með dómum Hæstaréttar 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000 og 15. nóvember 2018 í máli nr. 795/2017 var því slegið föstu að 76. gr. stjórnarskrárinnar verði skýrð á þann veg að skylt sé að tryggja að lögum rétt sérhvers einstaklings til að minnsta kosti einhverrar lágmarksframfærslu eftir fyrir fram gefnu skipulagi sem sé ákveðið á málefnalegan hátt. Almenni löggjafinn hafi þó vald um það hvernig þessu skipulagi skuli háttað, sbr. 2. gr. og 41. gr. stjórnarskrárinnar. Þegar metið sé hvort útfærsla framangreindra réttinda í lögum samrýmist grundvallarreglum stjórnarskrárinnar beri að líta til þess hvort skerðing réttinda gangi of nærri þeim lágmarksréttindum sem felist í ákvæðum 76. gr. stjórnarskrárinnar og hvort byggt hafi verið á lögmætum sjónarmiðum á borð við jafnræði, sbr. 65. gr. stjórnarskrárinnar, og meðalhóf.

12  Í 78. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um að sveitarfélög skuli ráða málefnum sínum sjálf eftir því sem lög ákveði. Skuli tekjustofnar þeirra ákveðnir með lögum svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir. Almenni löggjafinn hefur kveðið á um félagsþjónustu sveitarfélaga í lögum nr. 40/1991 en samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laganna er markmið þeirra að tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi og stuðla að velferð íbúa á grundvelli samhjálpar. Eins og skýrt kemur fram í almennum athugasemdum með frumvarpi til framangreindra laga var við setningu þeirra, í ljósi sjálfsákvörðunarréttar sveitarfélaga, valin sú leið að setja rammalöggjöf sem veitti sveitarfélögum ákveðið frelsi og sjálfræði við val á leiðum til að ná framangreindum markmiðum. Var jafnframt tekið fram að frumvarpið kvæði ekki á um réttindi í þeim skilningi að fólk gæti krafist tiltekinnar aðstoðar heldur væri sveitarfélögum falið að útfæra réttindin. Þannig væri til dæmis ekki kveðið á um tiltekna lágmarksupphæð fyrir fjárhagsaðstoð sveitarfélaga enda myndi slíkt stríða gegn sjálfsákvörðunarrétti þeirra. Jafnframt greinir í athugasemdunum að í frumvarpinu sé lögð áhersla á það grundvallaratriði að einstaklingum sé þrátt fyrir skyldur sveitarfélaga samkvæmt lögunum ætlað að „bera ábyrgð á sjálfum sér og sínum“. Í samræmi við þetta er í 19. gr. laganna, sem er upphafsákvæði VI. kafla þeirra um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, kveðið á um að sérhverjum manni sé skylt að framfæra sjálfan sig, maka sinn og börn undir 18 ára aldri. Gera lög nr. 40/1991 þannig með skýrum hætti ráð fyrir því að sveitarfélög geti ákveðið að ekki komi til fjárhagsaðstoðar nema þörf krefji eftir að tekið hefur verið tillit til gagnkvæmrar framfærsluskyldu hjóna, sbr. einnig 46. og 47. gr. hjúskaparlaga nr. 31/1993. 

13  Þegar metið er hvort framangreind útfærsla fjárhagsaðstoðar sveitarfélaga í lögum nr. 40/1991 standist þær grundvallarreglur stjórnarskrárinnar sem áfrýjandi vísar til er til þess að líta að þrátt fyrir að 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár feli eins og að framan greinir í sér einstaklingsbundinn rétt til lágmarksframfærslu er víða í lögum, með svipuðum hætti og í lögum nr. 40/1991, tekið tillit til hjúskaparstöðu fólks. Hefur ekki verið talið óheimilt að láta tekjur maka, upp að vissu marki, hafa áhrif á rétt til greiðslna úr opinberum sjóðum, sbr. til hliðsjónar dóma Hæstaréttar 15. nóvember 2018 í máli nr. 795/2017 og 16. október 2003 í máli nr. 549/2002. Í því sambandi hefur meðal annars verið vísað til þess að þeir sem eru í hjúskap eða sambúð þurfi minna sér til framfærslu en sá sem býr einn, sbr. einnig til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000.

14  Þegar staða áfrýjanda er metin er einnig til þess að líta að hún er örorkulífeyrisþegi og hefur frá árinu 2011 fengið greiddar bætur á grundvelli laga nr. 100/2007 um almannatryggingar auk þess sem hún hefur fengið greiðslur á grundvelli laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð. Þegar metið er hvort gengið hafi verið of nærri stjórnarskrárvörðum lágmarksréttindum hennar vegna þess að tekjur maka hafi haft áhrif á fjárhagsaðstoð frá sveitarfélagi samkvæmt lögum nr. 40/1991 verður að hafa í huga að það er fyrst og fremst með lögum nr. 100/2007 sem kveðið er á um hinn stjórnarskrárvarða grundvallarrétt sérhvers einstaklings til að minnsta kosti einhverrar lágmarksframfærslu eftir fyrir fram gefnu skipulagi, sbr. ummæli í dómi Hæstaréttar frá 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000. Verður því ekki talið að nákvæmlega sömu sjónarmið eigi við um félagslega aðstoð sveitarfélaga samkvæmt lögum nr. 40/1991, eða um heimildir laga nr. 99/2007 til að greiða félagslegar bætur vegna tiltekinna aðstæðna, og greiðslur úr almannatryggingum. Þá er til þess að líta að eftir lagabreytingar í kjölfar dóma Hæstaréttar 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000 og 16. október 2003 í máli nr. 549/2002 er það almenna reglan samkvæmt lögum nr. 100/2007 að tekjur maka örorkulífeyrisþega hafi ekki lengur áhrif við útreikning bóta að öðru leyti en hvað varðar fjármagnstekjur, sbr. a- og c-liði 2. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007. Því verður við mat á aðstæðum áfrýjanda að líta fyrst til þess að hún naut greiðslna samkvæmt lögum nr. 100/2007 áður en metið er hvort skerðing vegna tekna maka á grundvelli reglna um framkvæmd fjárhagsaðstoðar, sbr. 21. gr. laga nr. 40/1991, gangi of nærri stjórnarskrárvörðum lágmarksréttindum hennar.

15  Þegar framangreint er virt, ásamt því að fyrir liggur að áfrýjandi hafði sjálf tekjur að fjárhæð 150.018 krónur á mánuði á því tímabili sem um ræðir í kröfugerð hennar, verður ekki talið að að sú skerðing vegna tekna maka sem um er deilt í máli þessu hafi farið í bága við grundvallarreglur stjórnarskrárinnar.

16  Loks byggir áfrýjandi á því að brotið hafi verið gegn meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat. Mat það sem félagsmálanefnd bar samkvæmt 2. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991 að leggja á mál áfrýjanda hafi verið afnumið eða takmarkað óhóflega með þeim reglum um fjárhagsaðstoð sem á var byggt í máli hennar. 

17  Samkvæmt 1. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991 skal sveitarstjórn setja reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar en samkvæmt 2. mgr. sömu greinar skal félagsmálanefnd meta þörf og ákveða fjárhagsaðstoð í samræmi við þær reglur. Með síðarnefnda ákvæðinu er þannig mælt fyrir um skyldu félagsmálanefndar til að meta þörf fyrir fjárhagsaðstoð í hverju tilviki. Þau hlutlægu viðmið um grunnfjárþörf til framfærslu sem fram koma í 11. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg, og regla 12. gr. um frádrátt vegna tekna, sem byggt var á í tilviki áfrýjanda, gera ráð fyrir því að tekjur áfrýjanda og maka hennar séu kannaðar með einstaklingsbundnum hætti og útiloka ekki frekara mat á þörfum hennar séu sérstakar aðstæður fyrir hendi, sbr. 16. gr. til 27. gr. sömu reglna.

18  Að þessu athuguðu og að öðru leyti með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms verður ekki talið að lögbundið mat félagsmálanefndar stefnda hafi verið óhóflega takmarkað í málinu.

19  Samkvæmt öllu framangreindu verður hinn áfrýjaði dómur staðfestur um sýknu stefnda af kröfum áfrýjanda.

20  Með hliðsjón af atvikum máls verður niðurstaða hins áfrýjaða dóms um málskostnað jafnframt staðfest.

21  Eftir atvikum þykir rétt að hvor aðili beri sinn kostnað af meðferð málsins fyrir Landsrétti.

22  Það athugast að ekki voru efni til þess hjá áfrýjanda að krefjast ógildingar ákvörðunar þjónustumiðstöðvar hjá stefnda 8. janúar 2015, sem staðfest var af velferðarráði stefnda 8. apríl sama ár, til viðbótar við kröfu hennar þess efnis að úrskurður úrskurðarnefndar félagsþjónustu og velferðarmála 14. október sama ár, sem staðfesti framangreinda ákvörðun, yrði ógiltur.  

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Landsrétti fellur niður.

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur föstudaginn 2. desember 2018

Mál þetta, sem var höfðað með stefnu birtri 29. nóvember 2017, var dómtekið 26. nóvember sl. Stefnandi er A, [...] í Reykjavík. Stefndi er Reykjavíkurborg.

Stefnandi krefst þess aðallega að ógiltar verði ákvarðanir stefnda frá 8. janúar 2015 og 8. apríl 2015, þar sem umsókn hennar um fjárhagsaðstoð frá stefnda fyrir tímabilið 1. janúar 2015 til 28. febrúar 2015 var synjað. Þá krefst stefnandi þess einnig að ógiltur verði úrskurður úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála þann 14. október 2015, þar sem framangreindar ákvarðanir voru staðfestar. Enn fremur krefst stefnandi þess að stefndi greiði sér 49.868 krónur, auk dráttarvaxta samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, frá 8. janúar 2015 til greiðsludags. Til vara krefst stefnandi þess að viðurkennt verði að stefnda hafi verið óheimilt að synja umsókn stefnanda um fjárhagsaðstoð fyrir tímabilið 1. janúar 2015 til 28. febrúar 2015 á grundvelli tekna maka stefnanda samkvæmt 2. og 12. gr. reglna stefnda um fjárhagsaðstoð. Loks krefst stefnandi, bæði í aðal- og varakröfu, greiðslu málskostnaðar úr hendi stefnda.

Stefndi krefst aðallega frávísunar á kröfum stefnanda en til vara sýknu af öllum kröfum stefnanda. Í báðum tilvikum krefst stefndi greiðslu málskostnaðar úr hendi stefnanda.

Með úrskurði dómsins, kveðnum upp 8. maí sl., var varakröfu stefnanda vísað frá dómi.

Atvik máls

Stefnandi er örorkulífeyrisþegi og hefur verið metin með hámarksörorku (75%) frá 1. mars 2011. Frá þeim tíma hefur stefnandi fengið greiddan örorkulífeyri, aldurstengda örorkuuppbót og tekjutryggingu á grundvelli laga um almannatryggingar. Þá hefur stefnandi einnig fengið sérstaka framfærsluuppbót á grundvelli laga um félagslega aðstoð.

Þann 6. janúar 2015 sótti stefnandi um fjárhagsaðstoð til framfærslu hjá Reykjavíkurborg fyrir tímabilið 1. janúar 2015 til 28. febrúar 2015. Umsókninni var synjað af Þjónustumiðstöð [..] þann 8. janúar 2015. Synjunin var rökstudd með vísan til þess að umsókn stefnanda samrýmdist ekki reglum Velferðarsviðs Reykjavíkurborgar um fjárhagsaðstoð.

Samkvæmt reglunum um fjárhagsaðstoð stefnda var, á þeim tíma sem stefnandi sótti um fjárhagsaðstoð, grunnfjárhæð aðstoðar 174.952 krónur á mánuði fyrir einstakling sem rekur eigið heimili en 262.482 krónur fyrir hjón, sbr. 1. og 3. mgr. 11. gr. reglnanna. Tekjur stefnanda á umræddu tímabili námu 150.018 krónum á mánuði en samanlagðar tekjur hennar og maka hennar voru 412.880 krónur á mánuði. Synjun þjónustumiðstöðvarinnar byggðist á því að þótt tekjur stefnanda hefðu verið undir framangreindum viðmiðunarmörkum fyrir einstakling hefðu samanlagðar tekjur stefnanda og maka hennar verið umfram þau tekjumörk sem veiti rétt til fjárhagsaðstoðar. Í framangreindri synjun var sérstaklega vísað til 2. gr. reglna stefnda, þar sem segir að m.a. að hjón beri framfærsluskyldu gagnavart maka sínum og til 12. gr. reglnanna þar sem mælt er fyrir um að allar tekjur, bæði umsækjanda og maka hans, komi til frádráttar við ákvörðun um upphæð fjárhagsaðstoðar.

Stefnandi kærði framangreinda synjun til velferðarráðs Reykjavíkurborgar með kæru dagsettri 3. febrúar 2015. Kæra stefnanda var tekin fyrir á fundi velferðarráðs þann 8. apríl 2015 þar sem ákvörðun þjónustumiðstöðvarinnar var staðfest. Stefnandi óskaði eftir frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun velferðarráðs og barst umbeðinn rökstuðningur þann 27. apríl 2015.

Stefnandi skaut þá málinu til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála og krafðist þess að synjun stefnda yrði felld úr gildi og að ákvörðuninni yrði breytt þannig að stefnanda yrði veitt fjárhagsaðstoð frá og með 1. janúar 2015. Þann 14. október 2015 kvað úrskurðarnefndin upp úrskurð í máli stefnanda, nr. 44/2015, þar sem hin kærða ákvörðun var staðfest.

Málsástæður og lagarök stefnanda

Stefnandi reisir kröfur sínar í fyrsta lagi á því að ákvæði í reglum stefnda um fjárhagsaðstoð, sem mæli fyrir um að tekjur maka skerði rétt stefnanda til fjárhagsaðstoðar, eigi sér ekki stoð í lögum. Reglurnar séu settar á grundvelli laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, en í þeim lögum sé ekki tekið fram að fjárhagsaðstoð sveitarfélaga skuli sæta skerðingu vegna tekna maka. Þá megi leiða af markmiðsákvæðum og öðrum ákvæðum laganna að sveitarfélög skuli hafa að leiðarljósi, þegar þau veiti fjárhagsaðstoð, rétt einstaklings til að framfæra sig sjálfur og hafa til hliðsjónar skyldu hans til að framfæra sjálfan sig, maka sinn og börn. Þá skuli einstaklingar hvattir til að taka ábyrgð á sjálfum sér og öðrum, þeir hvattir til sjálfshjálpar og sjálfsákvörðunarréttur þeirra virtur. Vísar stefnandi til 2. mgr. 1. gr., 1. mgr. 12. gr. og 19. gr. laganna þessu til stuðnings. Framangreindar skerðingarreglur stefnda gangi gegn þessum markmiðum laganna.

Í öðru lagi byggir stefnandi á því að reglur stefnda brjóti gegn jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 76. gr. hennar þar sem mælt er fyrir um að öllum sem þess þurfa skuli tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Með því að fella með öllu niður rétt stefnanda til fjárhagsaðstoðar, sem hún annars nyti, á grundvelli tekna maka hennar, hafi stefndi svipt stefnanda rétti sem henni sé tryggður í framangreindum ákvæðum stjórnarskrár, sbr. einnig 5. gr. 7. samningsviðauka við Mannréttindasáttmála Evrópu.

Rétt stefnanda samkvæmt 76. gr. stjórnarskrárinnar verði að skýra á þann veg að skylt sé með lögum að tryggja rétt sérhvers einstaklings til að minnsta kosti einhverrar lágmarksframfærslu eftir fyrirfram gefnu skipulagi sem ákveðið sé á málefnalegan hátt. Skipulagið verði að tryggja þau lágmarksréttindi sem felast í 76. gr. og uppfylla skilyrði 65. gr. stjórnarskrárinnar um að hver einstaklingur njóti jafnréttis á við aðra sem réttar njóta, auk almennra mannréttinda. Það sé aðalregla í íslenskum rétti að réttur einstaklinga til greiðslna úr opinberum sjóðum skuli vera án tillits til tekna maka. Undantekningar á þeirri reglu verði að skýra þröngt. Jafnframt verði að hafa í huga að framfærsluskylda hjóna sé gagnkvæmur réttur og skylda beggja.

Með því að fella með öllu niður rétt stefnanda til fjárhagsaðstoðar vegna tekna maka hennar hafi stefndi brotið framangreindan rétt stefnanda sem henni sé tryggður í 65. og 76. gr. stjórnarskárinnar.

Loks, í þriðja lagi, reisir stefnandi kröfu sína á því að stefndi hafi brotið gegn meginreglunni um skyldubundið mat við ákvarðanir um að synja stefnanda um fjárhagsaðstoð. Umsókn stefnanda hafi verið synjað með vísan til þess eins að samanlagðar tekjur stefnanda og maka hennar hafi verið umfram þau viðmið sem sett eru í reglum stefnda án þess að heildarmat á aðstæðum hennar hafi farið fram. Jafnvel þótt stefndi geti sett tiltekin hlutlæg viðmið við mat á umsóknum um fjárhagsaðstoð verði að gæta þess að slík viðmið útiloki ekki að öllu leyti frekara mat á þörfum stefnanda á aðstoð.

Með vísan til framangreindra málsástæðna krefst stefnandi þess að ákvarðanir stefnda verði ógiltar. Ákvarðanirnar hafi verið haldnar verulegum efnisannmarka og slíkur annmarki leiði til ógildingar ákvörðunar enda engir aðrir hagsmunir sem komi í veg fyrir það. Auk þess gerir stefnandi fjárkröfu sem byggir á því að virða beri að vettugi hinar ólögmætu ákvarðanir stefnda og veita stefnanda fjárhagsaðstoð á því tímabili sem hún sótti um, með hliðsjón af tekjum hennar á sama tímabili. Fjárhæð fjárkröfunnar sé því miðuð við viðmiðunarfjárhæð um fjárhagsaðstoð til einstaklinga að frádregnum tekjum stefnanda, sbr. 11. og 12. gr. reglna stefnda á því tímabili sem um er deilt.

Málsástæður og lagarök stefnda

Stefndi reisir sýknukröfu sína á því að hann hafi að öllu leyti farið að lögum og reglum við meðferð mála stefnanda sem og við framkvæmd umdeildra ákvarðana.

Stefndi byggir á því að ákvarðanir hans séu í fullu samræmi við skyldur sem á honum hvíla samkvæmt lögum nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga. Lögin séu almenn rammalöggjöf sem mæli fyrir um skyldu sveitarfélaga til að sinna tilteknum verkefnum en veiti þeim jafnframt svigrúm til að setja reglur þar að lútandi. Sveitarfélög geti metið, með hliðsjón af aðstæðum á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau vilji veita, þar á meðal umfang og útfærslu fjárhagsaðstoðar sem mælt sé fyrir um í VI. kafla laganna. Samkvæmt framangreindu sé lögunum um félagsþjónustu sveitarfélaga einungis ætlað að tryggja rétt fólks en ekki að skilgreina hann efnislega. Hafi það verið vilji löggjafans að setja útfærslu fjárhagsaðstoðar sveitarfélaga einhver tiltekin mörk hvað varðar útreikning á fjárhagsaðstoð til einstaklings þá hafi sá vilji þurft að koma skýrt fram í lögunum.

Í samræmi við framangreint og 78. gr. stjórnarskrárinnar, um sjálfstjórn sveitarfélaga, sé mat á nauðsyn á aðstoð að meginstefnu til lagt í hendur þeirrar sveitarstjórnar sem veiti þjónustuna. Löggjöf um sveitarfélög sé breytileg frá einum tíma til annars og málefni sem sjálfstjórn sveitarfélaga taki til breytileg frá einum tíma til annars. Ráðist það af löggjöf hverju sinni hvaða málefni það eru sem sveitarfélögin hafa sjálfstjórnarvald um. Því sé sjaldgæft að löggjöf takmarki sjálfstjórnarvald sveitarfélags við framkvæmd þeirrar þjónustu sem löggjafinn hafi falið sveitarfélögum að inna af hendi. Sé það hins vegar gert þá er ljóst að slík ákvæði verði að vera skýr. Í lögum nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, sé ekki að finna slík ákvæði. Í samræmi við sjálfstjórnarrétt sveitarfélaga, sem tryggður sé í 78. gr. stjórnarskrárinnar, ráði stefndi því sjálfur hvernig hann forgangsraði útgjöldum sínum í samræmi við lagaskyldur og áherslur hverju sinni. Það hafi hann gert með því að setja reglur um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg. Þá vísar stefndi einnig til 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011, en þar segi að sveitarfélög séu sjálfstæð stjórnvöld sem ráði málefnum sínum sjálf og á eigin ábyrgð. Eitt meginsjónarmið við gerð lagafrumvarpsins hafi verið að tryggja ríka sjálfstjórn sveitarfélaga. Sjálfstjórnarréttur sveitarfélaga sé ríkari en ella í þeim tilvikum þegar um er að ræða rammalöggjöf eins og á við um lög nr. 40/1991. Löggjafinn hafi með þeim látið sveitarfélögum eftir að ákveða nánari útfærslu á framkvæmd aðstoðar innan ramma laga um viðkomandi málaflokk og í hvaða mæli unnt sé að veita hana. Það hafi stefndi gert með því að setja reglur um fjárhagsaðstoð frá stefnda.

Þá byggir stefndi á því að fjárhagsaðstoð frá sveitarfélagi sé neyðaraðstoð sem ekki beri að veita nema engar bjargir séu fyrir hendi. Í 1. gr. reglna um fjárhagsaðstoð stefnda komi fram að skylt sé að veita fjárhagsaðstoð til framfærslu einstaklinga og fjölskyldna sem ekki geta séð sér og sínum farborða án aðstoðar, sbr. IV. og VI. kafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991, með síðari breytingum, sbr. III. kafla reglna um fjárhagsaðstoð frá stefnda. Meginreglan sé sú að umsækjandi fái einungis greidda fjárhagsaðstoð ef hann eða maki hans getur ekki framfleytt umsækjanda. Sú regla eigi sér stoð í 2. gr. reglnanna og 1. mgr. 19. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga sem kveði á um skyldu hvers og eins til að framfæra sjálfan sig, maka sinn og börn yngri en 18 ára. Þá sé jafnfram mælt fyrir um framfærsluskyldu hjóna í 1. mgr. 46. gr. hjúskaparlaga nr. 31/1993.

Við mat á því hvort umsækjandi geti átt rétt til fjárhagsaðstoðar til framfærslu á grundvelli 11. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá stefnda skal meðal annars horfa til 12. gr. reglnanna sem kveði á um áhrif tekna umsækjanda og maka hans og eigna umsækjanda á rétt til aðstoðar. Það sé mat stefnda að hjón og sambúðarfólk njóti hagræðis af því að halda saman heimili auk þess sem þeim sé skylt að framfæra maka sinn og börn. Samanlagðar mánaðartekjur stefnanda og maka hennar hafi numið 412.880 krónum og því verið 150.398 krónum hærri en viðmiðunarfjárhæð fjárhagsaðstoðar fyrir hjón og sambúðarfólk á þeim tíma sem stefnandi sótti um fjárhagsaðstoð. Reglur stefnda eigi sér ótvírætt stoð í lögum og sjónarmið að baki reglunum í 12. gr. séu málefnaleg.

Í athugasemdum við 21. gr. þess frumvarps sem varð að lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga komi fram að í því skyni að tryggja ákveðna festu við framkvæmd fjárhagsaðstoðar í sveitarfélaginu sé lagt til það nýmæli að öllum sveitarfélögum verði gert skylt að setja ákveðnar reglur um fjárhagsaðstoð til einstaklinga. Með því móti verði tryggt að íbúar sveitarfélagsins eigi í raun rétt á ákveðinni lágmarksaðstoð enda þótt viðmiðunin um lágmark verði ekki tilgreind í lögum. Ljóst sé af þessu að ætlun löggjafans hafi verið að sveitarfélög sjálf skyldu ákveða slík viðmið. Fjárhæð þeirrar aðstoðar sem veitt er á grundvelli reglna stefnda sé endurskoðuð árlega í tengslum við gerð fjárhagsáætlunar. Meginviðmið við ákvörðun fjárhæðarinnar sé hækkun á vísitölu neysluverðs. Ákvörðun sé háð samþykki velferðarráðs hverju sinni. Stefndi telur að sýnt hafi verið fram á að lögmætisreglunni hafi í hvívetna verið fylgt við umdeildar ákvarðanir og úrskurð um rétt stefnanda.

Stefndi hafnar því alfarið að reglur stefnda um fjárhagsaðstoð til einstaklinga í hjúskap og sambúð brjóti gegn 65. gr. og 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Þá andmælir hann þeirri málsástæðu stefnanda að það sé aðalregla íslensks réttar að réttur einstaklinga til greiðslna úr opinberum sjóðum skuli vera án tillits til tekna maka. Sú málsástæða sé ekki studd neinum lagarökum. Stefndi vísar til 19. gr. laga um félagsaðstoð sveitarfélaga til stuðnings hinu gagnstæða, sem og til ákvæða hjúskaparlaga, einkum 1. mgr. 46. gr. og 1. mgr. 47. gr. þeirra laga og enn fremur til 2. gr. eigin reglna um fjárhagsaðstoð. Loks áréttar hann þá málsástæðu að fjárhagsaðstoð sveitarfélaga sé í eðli sínu tímabundin neyðaraðstoð

Samkvæmt reglum stefnda um fjárhagsaðstoð geti grunnfjárhæð aðstoðar til hjóna og sambúðarfólks numið allt að 262.482 krónum. Svo sem fram komi í stefnu séu samanlagðar mánaðartekjur stefnanda og maka hennar 412.880 krónur eða 150.398 krónum hærri en viðmiðunarfjárhæð fjárhagsaðstoðar fyrir hjón og sambúðarfólk. Samkvæmt því hafi stefnandi og maki hennar töluvert hærri tekjur en hjón og sambúðarfólk sem njóti fjárhagsaðstoðar frá stefnda.

Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga komi fram að áhersla sé lögð á aðstoð til sjálfshjálpar þannig að veitt aðstoð og þjónusta hafi það að markmiði að einstaklingurinn verði sjálfbjarga og fær um að lifa sem eðlilegustu lífi. Í því felist að markmið aðstoðar er að einstaklingur verði fær um að stjórna málum sínum sjálfur en verði ekki háður aðstoðinni. Ljóst sé af framangreindu að fjárhagsaðstoð sveitarfélags sé ekki ætluð til lengri tíma og ef einstaklingi tekst ekki að sjá sér sjálfur farborða taki annað framfærslukerfi við, það er örorkubætur frá Tryggingastofnun.

Loks mótmælir stefndi þeirri staðhæfingu sem rangri og ósannaðri að stefndi hafi með ákvörðun sinni brotið gegn meginreglunni um skyldubundið mat stjórnvalda. Stjórnvöldum sé skylt, þrátt fyrir framangreinda meginreglu, að leysa úr sambærilegum málum þannig að jafnræðis sé gætt, sbr. jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í reglum um fjárhagsaðstoð frá stefnda séu sett ákveðin viðmið í því skyni að gæta jafnræðis og séu þau bæði forsvaranleg og málefnaleg og takmarki ekki matið með óhóflegum hætti. Viðurkennt sé að stjórnvöld geti sett reglur til tímasparnaðar og samræmingar og það auðveldi umsækjendum að kynna sér efni reglnanna þegar þær eru settar fram með skýrum hætti. Slíkt fyrirkomulag leiði jafnframt af sér meiri skilvirkni innan stjórnsýslunnar sem sé afar mikilvæg fyrir umsækjendur sem eru í þeirri stöðu að geta ekki framfleytt sér án aðstoðar. Þá sé í reglum stefnda svigrúm til að taka tillit til sérstakra aðstæðna en í tilviki stefnanda hafi slíkar aðstæður ekki verið fyrir hendi.

Að endingu mótmælir stefndi dráttarvaxtakröfu stefnanda og þá sérstaklega upphafsdegi þeim sem tilgreindur er í stefnu, sem og kröfu stefnanda um greiðslu málskostnaðar úr hendi stefnda.

Forsenda og niðurstaða

Ágreiningur máls þessa lýtur að því hvort stefndi hafi með ólögmætum hætti synjað stefnanda um fjárhagsaðstoð í janúar og febrúar 2015. Í reglum stefnda um fjárhagsaðstoð er ákveðin tiltekin grunnfjárhæð aðstoðar, sem er mismunandi fyrir einstaklinga sem reka eigið heimili og hjón eða sambúðarfólk í sömu stöðu, en frá þeirri fjárhæð eru dregnar allar tekjur umsækjanda og maka hans. Umsókn stefnanda var hafnað þar sem samanlagðar tekjur hennar og maka hennar voru hærri en grunnfjárhæð fyrir hjón og sambúðarfólk. Tekjur stefnanda sjálfrar voru hins vegar lægri en grunnfjárhæð fyrir einstakling sem rekur eigið heimili.

Í 1. og 2. gr. laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, er markmiðum laganna lýst og hvernig þeim skuli ná. Þar segir m.a. að markmið þjónustu stefnda sé að tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi og stuðla að velferð íbúa á grundvelli samhjálpar. Fjárhagsaðstoð er eitt þeirra úrræða sem lögin gera ráð fyrir að notuð séu til að ná því markmiði, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 2. gr. laganna. Í 12. gr. laganna er mælt fyrir um skyldu sveitarfélaga til að veita íbúum þjónustu og aðstoð í samræmi við ákvæði laganna og jafnframt að tryggja að þeir geti séð fyrir sér og sínum. Í VI. kafla laganna er mælt nánar fyrir um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga og vísað til almennra ákvæða í IV. kafla laganna, þ.á m. 12. gr. sem að framan er rakin. Þá er í 21. gr. lögð sú skylda á sveitarstjórn að setja reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar að fengnum tillögum félagsmálanefndar, sem metur þörf og ákveður fjárhagsaðstoð til einstaklinga á grundvelli þeirra reglna sem sveitarstjórn setur.

Stefndi hefur uppfyllt skyldu sína samkvæmt 21. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga með því setja reglur um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg. Reglurnar voru samþykktar í velferðarráði 17. nóvember 2010 og í borgarráði 25. nóvember s.á. og hafa tekið breytingum árlega upp frá því og fram til þess tíma sem mál þetta varðar. Ekki er um það deilt að við setningu þeirra var gætt þeirra aðferða sem mælt er fyrir um í framangreindu ákvæði.

Í lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991 eru ekki nánari fyrirmæli um það hvernig fjárstuðningi stefnanda skuli háttað, hver fjárhæð stuðningsins eigi að vera eða önnur fyrirmæli sem lúta að inntaki þess réttar sem reglurnar veita. Lögin lýsa almennt því markmiði sem stuðningi sveitarfélaga við íbúa sína er ætlað að ná. Stefnda er því, eins og öðrum sveitarfélögum, veitt svigrúm til að meta hve mikla aðstoð hann veitir og hvernig aðstoð hann býður upp á. Þetta svigrúm stefnda er í samræmi við ákvæði 78. gr. stjórnarskrárinnar, sem mælir fyrir um sjálfstjórn sveitarfélaga, og m.a. felst í rétti þeirra til ákveða sjálf hvort og hvernig tekjustofnar þeirra eru nýttir, og endurspeglast jafnframt í sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011. Af framangreindu leiðir að ekki er fallist á þá málsástæðu stefnanda að reglur stefnda um tengsl réttar stefnanda til fjárhagsaðstoðar við tekjur maka hennar þarfnist sérstakrar heimildar í lögum. Þá er heldur ekki fallist á að umdeildar reglur stefnda gangi gegn markmiðsákvæðum laganna eða öðrum fyrirmælum þeirra. Þvert á móti verður af 19. gr. laganna ráðið að löggjafinn hafi gert ráð fyrir því að framfærsluskylda maka væri eitt þeirra sjónarmiða sem líta mætti til við ákvörðun um fjárhagsaðstoð. Því er hafnað sjónarmiðum um að ógilda beri ákvörðun stefnda á þeirri forsendu að reglur stefnda hafi ekki fullnægjandi lagastoð.

Þrátt fyrir það sem að framan er rakið, um svigrúm stefnda til að meta þörf fyrir fjárhagsaðstoð og setja reglur þar að lútandi, verður mat stefnda að taka mið af og virða þau réttindi sem borgurunum eru tryggð í stjórnarskrá og mannréttindasáttmálum sem Ísland er aðili að. Kjarni ágreinings aðila í þessu máli lítur að því hvort réttindi stefnanda, sem henni eru tryggð í 65. gr. og 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar hafi verið virt.

Stefnandi byggir á því að stefnda hafi verið óheimilt að líta til tekna maka hennar við mat á umsókn hennar um fjárhagslegan stuðning. Líta verður svo á að í málatilbúnaði stefnanda felist jafnframt að stefnda sé óheimilt að leggja til grundvallar við mat á fjárþörf að hjón og sambúðarfólk þurfi hlutfallslega minni stuðning en einstaklingar sem reki einir heimili.

Í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar segir að öllum, sem þess þurfi, skuli tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Fjallað hefur verið um réttindi samkvæmt þessu ákvæði stjórnarskrárinnar í dómum Hæstaréttar, m.a. í málum nr. 125/2000, 549/2002, 61/2013 og 795/2017.

Stefnandi byggir á því að stefnda sé óheimilt að taka tillit til tekna maka við ákvörðun um rétt hennar til fjárhagsaðstoðar. Jafnvel þótt fallast megi á það með stefnanda að það sé aðalregla í íslenskum rétti, að réttur einstaklinga til greiðslu úr opinberum sjóði skuli vera án tillits til tekna maka, þá er í lögum víða tekið tillit til hjúskaparstöðu fólks án þess að það teljist ganga í berhögg við ákvæði stjórnarskrár. Í þessu efni verður að líta til þess að hjón bera sameiginlega ábyrgð á framfærslu fjölskyldunnar og gagnkvæma framfærsluskyldu hvort gagnvart öðru, sbr. 1. mgr. 46. gr. hjúskaparlaga nr. 31/1993 og 1. og 2. mgr. 47. gr. sömu laga. Í síðasttöldu málsgreininni er mælt fyrir um skyldu hjóna til að láta maka sínum, sem ekki getur framfært sig sjálfur, í té peningafjárhæð sem með þarf. Enn fremur er kveðið á um framfærsluskyldu maka í 19. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga. Með hliðsjón af þessari lagaskyldu verður ekki fallist á að það sé ólögmætt út af fyrir sig að taka, að minnsta kosti að einhverju leyti, tillit til tekna maka þegar félagsþjónusta á vegum sveitarfélaga er skipulögð. Til stuðnings þessari niðurstöðu er jafnframt vísað til dóms Hæstaréttar 16. október 2003 í máli nr. 549/2002.

Á hinn bóginn eru takmörk fyrir því hve langt má ganga í því að skerða bætur vegna tekna maka og hefur Hæstiréttur slegið því föstu í dómi sínum 19. desember 2000, í máli nr. 125/2001, að það fari í bága við 1. mgr. 76. gr. og 65. gr. stjórnarskrárinnar að skerða rétt einstaklinga til örorkulífeyris svo mikið á grundvelli tengingar við tekjur maka að með réttu megi segja að þeir fái ekki notið þeirra grundvallarmannréttinda og reisnar sem þeim eru tryggð með framangreindum ákvæðum stjórnarskrár. Sömu sjónarmið eiga við um félagslega aðstoð sveitarfélaga og greiðslur almannatrygginga, sem fjallað er um í framangreindum dómi Hæstaréttar. Umdeildar reglur stefnda, sem kveða á um að tekjur maka séu að fullu lagðar að jöfnu við tekjur umsækjanda um fjárhagsaðstoð, leiða í reynd til þess að einstaklingur í hjúskap á engan rétt til fjárhagsaðstoðar ef tekjur maka hans eru umfram grunnfjárhæð hjóna og sambúðarfólks, jafnvel þótt umsækjandi sjálfur sé tekjulaus. Slíkt fyrirkomulag er andstætt 1. mgr. 76 gr. stjórnarskrár þar sem það „tryggir ekki rétt sérhvers einstaklings til að minnsta kosti einhverrar lágmarks framfærslu eftir fyrirfram gefnu skipulagi sem ákveðið er á málefnanlegan hátt“, svo sem slegið var föstu í framangreindum dómi Hæstaréttar, þar sem jafnframt var vísað til 65. gr. stjórnarskrárinnar til stuðnings niðurstöðu dómsins.

Við úrlausn um kröfu stefnanda í þessu máli verður hins vegar að líta til þess að tekjur hennar voru 150.018 krónur á því tímabili sem um er deilt en grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar stefnda var 174.952 krónur á mánuði fyrir einstakling sem rekur eigið heimili. Með hliðsjón af þessum atvikum er ekki á það fallist að synjun stefnda um að veita stefnanda fjárstyrk hafi falið í sér brot á rétti sem hún nýtur samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar svo sem hún hefur verið skýrð af Hæstarétti í áður nefndum dómi frá 19. desember 2001. Má í þessu efni jafnframt vísa til dóms Hæstaréttar frá 15. nóvember 2018 í máli nr. 795/2017.

Stefnandi byggir einnig á því að sú regla stefnda sem fram kemur í 3. mgr. 11. gr. reglna um fjárhagsaðstoð, að miða grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar hjóna og sambúðarfólks við lægri fjárhæð en samanlagða grunnfjárhæð tveggja einstaklinga, feli í sér brot á 65. gr. stjórnarskrárinnar. Af framangreindu ákvæði í reglum stefnda má ráða að grunnfjárhæð aðstoðar til hjóna og sambúðarfólks nemi 1,5 faldri grunnfjárhæð aðstoðar til einstaklinga. Taka verður undir það sjónarmið stefnda að málefnalegar ástæður liggi að baki reglu af þessu tagi. Í því efni er annars vegar að líta til þess að það leiðir af gagnkvæmri framfærsluskyldu hjóna skv. 46 og 47. gr. hjúskaparlaga, sem áður er getið, að unnt er að gera þá kröfu til tekjuhærri maka að hann leggi meira fé til reksturs heimilis en sá sem lægri tekjur hafi. Þá gera ákvæði um félagsþjónustu sveitarfélaga ráð fyrir því á ýmsum stöðum að við mat á þörf fyrir aðstoð sveitarfélaga sé horft til stöðu fjölskyldna í heild fremur en hvers einstaklings innan hennar, sbr. m.a. 19. gr. laganna. Samræmist það og markmiðsákvæði laganna, sbr. 1. gr. þeirra, og endurspeglast einnig í öðrum reglum stefnda sem á ýmsan hátt taka tillit til fjölskyldunnar í heild, sbr. rétt til fjárstuðnings vegna sérstakra aðstæðna í IV. kafla reglnanna. Loks verður fallist á að málefnaleg rök standi til þess að draga þá ályktun að hjón og sambúðarfólk hafi tiltekið hagræði af sameiginlegum rekstri heimilis. Með framangreindum rökum er ekki fallist á það að reglur stefnda hafi falið í sér brot á jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar með því að miða grunnfjárhæð framfærsluaðstoðar til stefnanda við aðra og lægri fjárhæð en ef hún ræki ein heimili.

Loks byggir stefnandi á því að ógilda beri ákvörðun stefnda þar sem brotin hafi verið meginregla um skyldubundið mat með setningu umdeildra reglna stefnda um fjárhagsaðstoð. Jafnvel þótt stjórnvöldum kunni að vera skylt að meta sérstaklega aðstæður hvers og eins samkvæmt framangreindri meginreglu er þeim jafnframt játaður réttur til að setja tileknar almennar reglur. Slíkar almennar reglur eru nauðsynlegar til að tryggja að borgarar geti kynnt sér réttindi sín, þær stuðla að skilvirkni í framkvæmd og þjóna því mikilvæga markmiði að tryggja jafnræði við úthlutun takmarkaðra verðmæta. Þá verður jafnframt að líta til þess að þær reglur sem hér er deilt um fjalla um grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar, en reglur stefnda um fjárhagsaðstoð veita að öðru leyti talvert svigrúm til mats á ólíkum aðstæðum og þörf borgara fyrir frekari aðstoð. Loks hefur stefnandi hvorki rökstutt né lagt fram gögn sem varpa ljósi á það hvaða einstaklingsbundnu aðstæður hafi verið fyrir hendi sem kröfðust þess að stefndi mæti aðstæður hennar sérstaklega eða leitt líkur að því að slíkt mat hefði leitt til annarrar niðurstöðu. Er því ekki fallist á ógildingu ákvörðunar stefnda á þessari forsendu.

Að virtu öllu því sem að framan er rakið verður stefndi sýknaður af kröfum stefnanda. Með hliðsjón af atvikum máls og stöðu aðila er rétt að hvor aðili beri sinn kostnað af rekstri málsins.

Mál þetta flutt Flóki Ásgeirsson lögmaður fyrir stefnanda og Anna Guðrún Árnadóttir lögmaður fyrir stefnda. Ingibjörg Þorsteinsdóttir héraðsdómari kvað upp dóminn.

Dómsorð:

Stefndi, Reykjavíkurborg, er sýkn af kröfum stefnanda, A. Málskostnaður fellur niður.