Dómur Hæstaréttar

1. Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Benedikt Bogason, Ása Ólafsdóttir, Björg Thorarensen, Ólafur Börkur Þorvaldsson og Sigurður Tómas Magnússon.

2. Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 26. nóvember 2021. Hann krefst sýknu af öllum kröfum stefnda og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

3. Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti eins og málið væri ekki gjafsóknarmál.

4. A lést […]. desember 2021. Í samræmi við 2. mgr. 22. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála hefur dánarbú hennar tekið við aðild að málinu fyrir Hæstarétti.

Ágreiningsefni

5. Ágreiningur málsins lýtur að því hvort áfrýjanda hafi verið heimilt á árunum 2011 til 2015 að reikna greiðslur til A á sérstakri uppbót á lífeyri vegna framfærslu, samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð, í samræmi við búsetu hennar hér á landi. Ákvörðunin var reist á fyrirmælum 3. mgr. 15. gr. þágildandi reglugerðar nr. 1052/2009 um heimilisuppbót og uppbætur á lífeyri um að fjárhæð sérstakrar uppbótar skyldi greiðast í samræmi við búsetu hér á landi.

6. Héraðsdómur komst að þeirri niðurstöðu að ákvörðun um að reikna lífeyrisuppbót til A í samræmi við búsetu hennar hér á landi ætti sér ekki lagastoð og tók til greina fjárkröfu hennar um leiðréttingu. Með dómi Landsréttar var sú niðurstaða staðfest.

7. Með ákvörðun Hæstaréttar 25. nóvember 2021 var veitt leyfi til áfrýjunar á þeim grundvelli að dómur í málinu gæti haft fordæmisgildi meðal annars um rétt til lífeyrisuppbótar samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 og um lagastoð þágildandi reglugerðar nr. 1052/2009.

Málsatvik og málsmeðferð

8. A var búsett á Íslandi til ársins […] þegar hún flutti til Danmerkur en þá var hún […] ára. Þar mun hún hafa búið til ársins […], þegar hún flutti aftur til Íslands, að undanskildum tveimur tímabilum sem hún var búsett hér á landi. Hún var metin til 75% örorku frá 1. mars 2011 og fékk greiddan frá áfrýjanda örorkulífeyri, aldurstengda örorkuuppbót og tekjutryggingu samkvæmt lögum nr. 100/2007 um almannatryggingar og sérstaka uppbót á lífeyri vegna framfærslu samkvæmt lögum nr. 99/2007.

9. Við upphaflegan útreikning bóta lagði áfrýjandi til grundvallar að A hefði ávallt búið hér á landi. Hinn 10. maí 2011 mun henni hafa verið tilkynnt um leiðréttingu á bótunum í samræmi við búsetu hennar hér á landi. Með þeim útreikningi var búsetuhlutfall hennar lækkað úr 100% í 57,81% og bætur ákveðnar miðað við það frá 1. júlí 2011. Þetta breytta búsetuhlutfall tók mið af búsetu hennar hér á landi frá […] ára aldri til þess tíma er örorka hennar var metin auk þess sem miðað var við sama hlutfall frá þeim tíma til 67 ára aldurs. Hún var ekki endurkrafin um ofgreiddar bætur vegna tímabilsins frá 1. mars til loka júní 2011.

10. Með bréfi Öryrkjabandalags Íslands 21. júní 2013 fyrir hönd A var þess krafist að henni yrði ekki gert að sæta skerðingu á lífeyrisuppbót samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 vegna búsetu hennar erlendis. Sá áskilnaður ætti sér enga stoð í lögunum og gengi gegn markmiði þeirra um að tryggja lífeyrisþegum lágmarksframfærslu. Þessari kröfu synjaði áfrýjandi með bréfi 9. ágúst sama ár. A skaut þeirri ákvörðun til úrskurðarnefndar almannatrygginga með kæru 17. september það ár. Með úrskurði 9. apríl 2014 í máli nr. 300/2013 staðfesti nefndin synjun áfrýjanda.

11. A höfðaði málið í héraði 29. ágúst 2016 til að fá hnekkt þeirri ákvörðun áfrýjanda að reikna bætur að teknu tilliti til búsetu hennar hér á landi, bæði eftir lögum nr. 100/2007 og lögum nr. 99/2007. Eftir að umboðsmaður Alþingis skilaði áliti sínu […] 2018 í máli nr. […] um útreikning á réttindahlutfalli miðað við búsetu samkvæmt lögum nr. 100/2007 gerðu aðilar með sér réttarsátt 27. apríl 2020 um greiðslur samkvæmt þeim lögum auk þess sem áfrýjandi féllst á að inna af hendi frekari greiðslur lífeyrisuppbótar samkvæmt lögum nr. 99/2007. Við það hækkaði búsetuhlutfall A úr 57.81% í 78,5% og bætur í samræmi við það. Eftir stóð þá aðeins ágreiningur um hvort hún ætti rétt á greiðslu lífeyrisuppbótar árin 2011 til 2015 án skerðingar vegna búsetuhlutfalls. Ágreiningslaust er að fjárhæð þeirrar kröfu nemur 676.110 krónum. A hafði þá kröfu uppi í héraði og Landsrétti og var hún tekin til greina á báðum dómstigum eins og áður greinir.

Lagaumhverfi

Stjórnarskrá og almenn lög

12. Samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 skal öllum sem þess þurfa tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Í dómaframkvæmd Hæstaréttar hefur ákvæði þetta verið skýrt þannig að skylt sé að lögum að tryggja rétt sérhvers einstaklings til að minnsta kosti einhverrar lágmarksframfærslu eftir fyrir fram gefnu skipulagi sem ákveðið er á málefnalegan hátt og að gættu jafnræði svo sem einnig verður leitt af 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar. Jafnframt er þess að gæta að Ísland á aðild að ýmsum alþjóðasamningum um félagsleg réttindi sem stefna að því sama og er vísað til þeirra í greinargerð með frumvarpi sem varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 um skýringar á fyrrgreindu ákvæði stjórnarskrárinnar, sbr. einnig til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000.

13. Til samræmis við þennan áskilnað í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar hefur með almennum lögum verið komið á fót velferðarkerfi til að styðja við þá sem standa höllum fæti fjárhagslega og félagslega. Er þá helst til að taka lög nr. 100/2007 sem kveða meðal annars á um rétt öryrkja og ellilífeyrisþega til bótagreiðslna úr almannatryggingum. Ýmis önnur löggjöf stefnir einnig að þeim markmiðum sem lýst er í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, þar á meðal lög nr. 99/2007, sem mæla fyrir um félagslega aðstoð af ýmsum toga, svo sem sérstaka uppbót á lífeyri vegna framfærslu, sbr. 2. mgr. 9. gr. laganna.

14. Eins og nánar er rakið í dómi Hæstaréttar 8. október 2020 í máli nr. 13/2020 er ýmist að löggjöf mæli fyrir um skýlausan rétt manna til ótímabundinna greiðslna fullnægi þeir ákveðnum skilyrðum, svo sem á við um lög nr. 100/2007, eða að um heimildarákvæði sé að ræða, eins og gildir um lög nr. 99/2007. Þá mæla enn önnur lög fyrir um tímabundnar greiðslur sem geta komið til viðbótar öðrum greiðslum og má hér benda á fjárhagsaðstoð sveitarfélaga eftir lögum nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Öll löggjöf af þessum toga hefur áðurgreindan tilgang þótt réttur til aðstoðar sé með ýmsu móti eins og rakið hefur verið. Frumskylda í þeim efnum hvílir á ríkinu en aðrir koma einnig þar við sögu og má þar nefna sveitarfélög og lífeyrissjóði.

Um félagslega aðstoð og sérstaka uppbót á lífeyri vegna framfærslu

15. Vegna aðildar Íslands að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993, var nauðsynlegt að gera greinarmun í lögum á bótum almannatrygginga og félagslegri aðstoð. Helgaðist þetta af því að aðildarríkjum samningsins bar skylda til að greiða lífeyri almannatrygginga til elli- og örorkulífeyrisþega óháð búsetu. Það sama átti ekki við um bætur vegna félagslegrar aðstoðar. Ákvæði um þær voru því með lögum nr. 118/1993 um félagslega aðstoð færð úr heildarlögum um almannatryggingar nr. 67/1971 í sérstaka löggjöf. Í 10. gr. þeirra laga var mælt fyrir um eina tegund bóta en þar sagði að heimilt væri að greiða frekari uppbætur til elli- og örorkulífeyrisþega ef sýnt þætti að lífeyrisþegi gæti ekki framfleytt sér án þess. Þessi lög voru síðan endurútgefin sem lög nr. 99/2007, sbr. 3. mgr. 19. gr. laga nr. 166/2006. Í 9. gr. þeirra laga var að finna samhljóða ákvæði um heimild til að greiða frekari uppbætur til elli- og örorkulífeyrisþega. Í málinu liggja ekki fyrir upplýsingar um greiðslu uppbótar á þessum lagagrunni áður en reglum var breytt í þá veru sem síðar varð og reynir á í málinu.

16. Með reglugerð nr. 878/2008 um sérstaka uppbót til framfærslu lífeyrisþega var fyrst útfærð nánar heimild til að veita þessa aðstoð. Reglugerðin var sett með stoð í 2. mgr. 14. gr. laga nr. 99/2007 en það ákvæði veitti ráðherra almenna heimild til að setja „frekari ákvæði um greiðslu félagslegrar aðstoðar samkvæmt lögunum“. Í reglugerðinni var meðal annars mælt fyrir um tekjumörk við mat á því hvort lífeyrisþegi gæti framfleytt sér og voru þau mörk breytileg eftir því hvort hann fékk greidda heimilisuppbót samkvæmt 8. gr. laganna. Þá var tilgreint til hvaða tekna ætti að líta við ákvörðun uppbótar en hún átti að nema mismuni þessara tekna lífeyrisþega og fyrrgreindra tekjumarka sem leggja átti til grundvallar við mat á því hvort hann gæti framfleytt sér. Þá sagði í 3. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar að fjárhæð uppbótar skyldi greiðast í samræmi við búsetu hér á landi, sbr. 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007. Reglugerðin var sett 16. september 2008 en kom til framkvæmda 1. sama mánaðar. Hún mun hafa verið liður í aðgerðum stjórnvalda vegna efnahagshrunsins þá um haustið.

17. Með lögum nr. 120/2009 voru felld inn í lög nr. 99/2007 helstu ákvæði reglugerðar nr. 878/2008. Eftir þá lagabreytingu hljóðaði 9. gr. laganna svo með fyrirsögn: 

Uppbætur á lífeyri

Heimilt er að greiða lífeyrisþega uppbót á lífeyri vegna kostnaðar sem ekki fæst greiddur eða bættur með öðrum hætti ef sýnt þykir að hann geti ekki framfleytt sér án þess. Við mat á því hvort lífeyrisþegi geti framfleytt sér án uppbótar skal taka tillit til eigna og tekna.

Heimilt er að greiða lífeyrisþega sérstaka uppbót á lífeyri vegna framfærslu ef sýnt þykir að hann geti ekki framfleytt sér án þess. Við mat á því hvort lífeyrisþegi sem fær greidda heimilisuppbót geti framfleytt sér án sérstakrar uppbótar skal miða við að heildartekjur séu undir 180.000 kr. á mánuði. Við mat á því hvort lífeyrisþegi sem ekki fær greidda heimilisuppbót geti framfleytt sér án sérstakrar uppbótar skal miða við að heildartekjur séu undir 153.500 kr. á mánuði.

Til tekna samkvæmt ákvæði þessu teljast allar skattskyldar tekjur, þar á meðal bætur almannatrygginga og bætur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð, sem og erlendar tekjur sem ekki eru taldar fram hér á landi.

Tryggingastofnun ríkisins metur þörf samkvæmt ákvæði þessu.

Ráðherra er heimilt að setja reglugerð um nánari framkvæmd ákvæðis þessa, m.a. um tekju- og eignamörk.

18. Eftir að lög nr. 120/2009 voru sett hafa fjárhæðir í 2. mgr. 9. gr. þeirra verið uppfærðar auk annarra breytinga á greininni sem ekki hafa þýðingu fyrir úrlausn málsins. Jafnframt var reglugerð nr. 878/2008 leyst af hólmi með reglugerð nr. 1052/2009. Í 16. gr. hennar sagði að hún væri sett með stoð í 5. mgr. 9. gr., sbr. 14. gr. laga nr. 99/2007 og 70. gr. laga nr. 100/2007.

19. Svo sem áður greinir var í 3. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 878/2008 ákvæði um að sérstök uppbót á lífeyri skyldi greiðast í samræmi við búsetu hér á landi og var samhljóða ákvæði í 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1052/2009 sem eins og fyrr segir kom í stað hennar. Aftur á móti var ekki mælt fyrir um þetta atriði í lögum, eins og gert var um ýmis önnur atriði um sérstaka uppbót á lífeyri sem áður voru í reglugerðinni. Hér má til samanburðar benda á að með fyrrgreindum lögum nr. 120/2009 var lögfest í 3. mgr. 7. gr. laga nr. 99/2007 að endurhæfingarlífeyri ætti að greiða miðað við búsetu hér á landi í samræmi við 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007.

20. Reglugerð nr. 1052/2009 hefur verið leyst af hólmi með gildandi reglugerð nr. 1200/2018 með sama heiti. Þau ákvæði eldri reglugerðar sem hér hefur verið vísað til standa óbreytt í gildandi reglugerð, sbr. 3. mgr. 14. gr. og 15. gr. hennar.

Niðurstaða

21. Eins og hér hefur verið rakið var í 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1052/2009 mælt fyrir um að sérstök uppbót á lífeyri greiddist í samræmi við búsetu hér á landi. Fjárkrafa stefnda á hendur áfrýjanda svarar til skerðingar á uppbótinni til A árin 2011 til 2015 vegna búsetu hennar erlendis. Eins og áður greinir er útreikningur kröfunnar ágreiningslaus með aðilum.

22. Að stjórnlögum gildir sú regla að athafnir stjórnvalda þurfa að eiga sér viðhlítandi stoð í settum lögum ef þær íþyngja borgurunum eða takmarka réttindi þeirra og birtist hún meðal annars í ákvæðum stjórnarskrárinnar sem mæla fyrir um heimildir til að takmarka mannréttindi. Á þessum grunni hvílir svonefnd lögmætisregla stjórnsýslunnar en af henni leiðir meðal annars að almenn fyrirmæli stjórnvalda með reglugerðum verða annars vegar að eiga sér stoð í lögum og mega hins vegar ekki vera í andstöðu við þau. Þann áskilnað verður jafnframt að gera að heimildir stjórnvalda til að setja slík fyrirmæli séu skýrar og afdráttarlausar, ef þær takmarka réttindi borgaranna eða íþyngja þeim, svo að fyrir fram megi vera ljóst að til slíkra ráðstafana geti komið og þeir geti tekið ákvarðanir sínar með hliðsjón af því. Af þessu leiðir jafnframt að því meira íþyngjandi sem ákvæði reglugerðar eru þeim mun strangari kröfur verði að gera til skýrleika þeirrar lagaheimildar sem þau eru byggð á. Til viðbótar er þess að gæta að þegar gerður er greinarmunur á rétti manna til að njóta félagslegra réttinda sem fram koma í lögum, svo sem vegna búsetu eða stöðu að öðru leyti, leiðir af 65. gr. stjórnarskrárinnar að ekki aðeins verður slík mismunun að hvíla á málefnalegum sjónarmiðum heldur einnig að byggjast á skýrri lagaheimild.

23. Í lögum nr. 99/2007, svo sem þeim var breytt með lögum nr. 120/2009, var að finna reglugerðarheimild fyrir ráðherra í 5. mgr. 9. gr. til að mæla nánar fyrir um uppbætur á lífeyri, meðal annars um tekju- og eignamörk. Þessi heimild er nú í 6. mgr. þeirrar greinar. Þá er að finna almenna heimild í 2. mgr. 14. gr. laganna til að setja ákvæði um greiðslu félagslegrar aðstoðar samkvæmt lögunum sem fyrr var lýst.

24. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laga nr. 99/2007 greiðast bætur félagslegrar aðstoðar eingöngu þeim sem lögheimili eiga hér á landi og að uppfylltum öðrum skilyrðum laganna og reglugerða sem settar eru með stoð í þeim. Þar segir einnig að heimilt sé að tengja greiðslu bótanna við aðrar tekjur en húsaleigubætur, eftir því sem við á, en þessi heimild um tekjumörk að því er varðar uppbætur á lífeyri er áréttuð í 5. mgr. 9. gr. laganna, eins og áður greinir. Um sérstaka uppbót á lífeyri segir í 2. mgr. sömu greinar að hana megi greiða lífeyrisþega ef sýnt þykir að hann geti ekki framfleytt sér án þess. Í ákvæðinu er jafnframt mælt fyrir um mörk tekna sem ekki eru taldar nægja til að lífeyrisþegi geti framfleytt sér án uppbótar á lífeyri. Þær tekjur sem miða á við eru svo tilgreindar í 3. mgr. 9. gr. laganna.

25. Með því að binda fjárhæð sérstakrar uppbótar á lífeyri við búsetu hér á landi, eins og gert var með 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1052/2009, getur komið til þess að fjárhæðin skerðist þannig að hún nái ekki þeirri fjárhæð sem miðað er við í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 að lífeyrisþegi þurfi til að geta framfleytt sér án þessarar uppbótar. Þannig samrýmist áskilnaður um búsetutíma hér á landi sem skilyrði fyrir uppbótinni ekki þeim tilgangi nefndra laga að lífeyrisþegar búi við tiltekna lágmarksframfærslu. Auk þess er sem fyrr greinir slíkur áskilnaður ekki tilgreindur í lögum heldur í reglugerð sem sett var með vísan til almennrar heimildar ráðherra í 5. mgr. 9. gr. og 2. mgr. 14. gr. laganna. Er því ekki fullnægt kröfu lögmætisreglunnar um að almenn fyrirmæli stjórnvalda eigi sér stoð í lögum og fari ekki í bága við þau.

26. Eins og áður er rakið voru helstu ákvæði eldri reglugerðar nr. 878/2008 um sérstaka uppbót á lífeyri lögfest með lögum nr. 120/2009 að frátalinni heimild til að binda fjárhæð uppbótarinnar við búsetu hér á landi. Ólíkt þessu var með sömu lögum mælt fyrir um slíka heimild að því er varðaði endurhæfingarlífeyri, sbr. 3. mgr. 7. gr. laga nr. 99/2007. Hlýtur skýring eftir innra samræmi umræddra breytingalaga jafnframt að leiða til þess að ekki sé fyrir hendi lagaheimild til að mæla fyrir um í reglugerð að uppbót á lífeyri skuli skert vegna búsetu erlendis. Þegar af þeirri ástæðu að ákvæði reglugerðar nr. 878/2008 um heimild til að binda fjárhæð uppbótar við búsetu hér á landi voru ekki tekin upp í lög nr. 120/2009 geta ummæli í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögunum, um að ekki væri gert ráð fyrir efnislegum breytingum á gildandi reglugerð eða framkvæmd áfrýjanda, enga sérstaka þýðingu haft fyrir úrlausn málsins.

27. Að öllu framangreindu virtu ber að staðfesta þá niðurstöðu hins áfrýjaða dóms að lagastoð hafi brostið til að ákveða með reglugerð að greiðsla sérstakrar uppbótar á lífeyri til A yrði skert miðað við búsetu hér á landi. Fyrir niðurstöðu málsins skiptir heldur engu þótt ákvæði 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 sé orðað sem heimild til að veita aðstoð en ekki réttur til hennar, enda er ekki unnt að gættum tilgangi laganna um lágmarksframfærslu lífeyrisþega að tengja þá aðstoð við búsetutíma hér á landi ef á annað borð var ákveðið að nýta heimildina með þeim almenna hætti sem gert hefur verið allar götur frá 1. september 2008, fyrst með reglugerð nr. 878/2008 og síðan á grundvelli laga nr. 99/2007 eins og þeim var breytt með lögum nr. 120/2009.

28. Áfrýjandi hefur borið því við að lífeyrisþegar sem sætt hafi skerðingu á sérstakri uppbót á lífeyri vegna búsetu erlendis kunni að hafa þegið fjárhagsaðstoð af þeim sökum frá sveitarfélagi á grundvelli laga nr. 40/1991. Þeim verði ekki gert að endurgreiða það framlag og því muni þeir auðgast sem þessu nemur fái þeir uppbótina greidda án tillits til búsetu erlendis. Að réttu lagi ber að taka tillit til slíkrar aðstoðar við uppgjör til lífeyrisþega sem sætt hafa slíkri ólögmætri skerðingu. Þetta getur hins vegar engu breytt fyrir niðurstöðu málsins þegar af þeirri ástæðu að áfrýjandi hefur hvorki upplýst um þessar greiðslur til A né skorað á gagnaðila að gera það.

29. Samkvæmt öllu framansögðu verður hinn áfrýjaði dómur staðfestur. Um málskostnað og gjafsókn fyrir Hæstarétti fer eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Áfrýjandi, Tryggingastofnun ríkisins, greiði 900.000 krónur í málskostnað fyrir Hæstarétti sem rennur í ríkissjóð.

Allur gjafsóknarkostnaður stefnda, dánarbús A, greiðist úr ríkissjóði, þar með talin þóknun lögmanns þess, 900.000 krónur.