Print

Mál nr. 1/2020

Náttúruvernd 2 málsóknarfélag (Jón Steinar Gunnlaugsson lögmaður)
gegn
Matvælastofnun (María Thejll lögmaður) og Löxum fiskeldi ehf. (Óttar Pálsson lögmaður)
Lykilorð
  • Kærumál
  • Málsóknarfélag
  • Veiðifélag
  • Stjórnvaldsákvörðun
  • Lögvarðir hagsmunir
  • Frávísunarúrskurður staðfestur
  • Sératkvæði
Reifun

Kærður var úrskurður Landsréttar þar sem máli N á hendur M og L ehf. var vísað frá héraðsdómi. Í málinu krafðist N ógildingar á rekstrarleyfi sem Fiskistofa hafði veitt L ehf. til reksturs sjókvíaeldis á laxi í Reyðarfirði. Í dómi Hæstaréttar kom fram að N væri málsóknarfélag samkvæmt 19. gr. a. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála og að því stæðu tilgreind veiðifélög. Hagsmunir tengdir nýtingu laxveiðihlunninda tilheyrðu ekki veiðifélögum heldur félagsmönnum þeirra samkvæmt 5. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði. Í ljósi markmiða síðastnefndra laga og að því gættu að veiðiréttarhöfum væri skylt að hafa með sér félagsskap í því skyni að markmiðunum yrði náð, yrði að leggja til grundvallar að veiðifélög gætu í skjóli umboðs sótt fyrir dómstólum kröfur sem lytu að veiðirétti félagsmanna sinna og þeir hefðu lögvarða hagsmuni af að fá úrlausn dómstóla um, sbr. 3. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991. Væri slíkt hvorki andstætt lögbundnu hlutverki veiðifélaga né, í því tilviki sem væri til úrlausnar, öndvert samþykktum þeirra veiðifélaga sem stæðu að N. Í dóminum var vísað til þess að hvorki félagsmenn í veiðifélögunum né félögin sem slík hefðu átt aðild að stjórnsýslumáli um útgáfu umrædds rekstrarleyfis. Réttur N til að bera undir dómstóla hvort farið hefði verið að lögum við útgáfu rekstrarleyfisins yrði því ekki reistur á aðild þeirra að stjórnsýslumálinu. Þegar metið væri hvort sá sem hefði óbeinna hagsmuna að gæta af úrlausn stjórnsýslumáls gæti borið lögmæti stjórnvaldsákvörðunarinnar undir dómstóla yrði að taka mið af því hvort hagsmunir hans af ákvörðuninni væru verulegir og meiri en hvers annars í samfélaginu, til dæmis vegna nálægðar við leyfisskylda starfsemi sem ákvörðun stjórnvaldsins heimilar. Benti rétturinn á að þegar ekki færu saman hagsmunir þeirra sem stunda fiskeldi og þeirra sem veiðiréttar njóta samkvæmt lögum um lax- og silungsveiði hefði löggjafinn metið það svo að hagsmunir fiskeldisins skyldu víkja með þeim hætti sem nánar væri mælt fyrir um í lögum. Þegar litið til þess hversu langt laxveiðiár þær sem um ræddi í málinu væru frá sjókvíaeldinu í Reyðarfirði, miðað við ákvæði reglugerðar nr. 105/2000, fengi fyrrnefnt hagsmunamat því ekki breytt að N gæti ekki reist heimild sína til höfðunar máls til ógildingar á umræddu starfsleyfi á reglum grenndarréttar, sbr. til hliðsjónar dóma Hæstaréttar 9. júní 2005 í máli nr. 20/2005 og 3. júní 2004 í máli nr. 171/2004. Loks kom fram að til þess að fullnægt væri skilyrðum um lögvarða hagsmuni samkvæmt 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 yrði N að sýna fram á eða gera líklegt að félagsmenn hans hefðu orðið fyrir tjóni vegna umræddrar starfsemi en það hefði hann ekki gert. Var niðurstaða hins kærða úrskurðar því staðfest og málinu vísað frá héraðsdómi.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Þorgeir Örlygsson, Greta Baldursdóttir, Helgi I. Jónsson, Ingveldur Einarsdóttir og Ólafur Börkur Þorvaldsson.

Sóknaraðili skaut málinu til Hæstaréttar 30. desember 2019 en kærumálsgögn höfðu áður borist réttinum 29. október sama ár. Kærður er úrskurður Landsréttar 20. desember 2019 þar sem máli sóknaraðila á hendur varnaraðilum var vísað frá héraðsdómi. Kæruheimild er í a. lið 1. mgr. 167. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Sóknaraðili krefst þess að hinn kærði úrskurður verði felldur úr gildi og lagt fyrir Landsrétt að taka málið til efnismeðferðar. Þá krefst hann kærumálskostnaðar.

Varnaraðilar krefjast staðfestingar hins kærða úrskurðar og kærumálskostnaðar.

Samkvæmt ákvörðun Hæstaréttar var málið munnlega flutt 16. mars 2020.

I

Í efnisþætti málsins greinir aðila á um hvort leyfi varnaraðilans Laxa fiskeldis ehf. 15. mars 2012 til reksturs stöðvar til sjókvíaeldis á laxi í Reyðarfirði sé haldið annmörkum sem leiða eigi til ógildingar þess en að því lýtur dómkrafa sóknaraðila. Undir rekstri málsins í héraði kröfðust varnaraðilar þess að því yrði vísað frá dómi, þar sem sóknaraðila skorti lögvarða hagsmuni af úrslausn dómstóla um dómkröfu sína, auk þess sem málið væri vanreifað. Héraðsdómur hafnaði kröfu varnaraðila um frávísun málsins, lagði á það efnisdóm og sýknaði varnaraðila af ógildingarkröfu sóknaraðila. Við áfrýjun héraðsdóms til Landsréttar kröfðust varnaraðilar þess að málinu yrði vísað frá héraðsdómi með sömu rökum og áður. Með hinum kærða úrskurði féllst Landsréttur á þá kröfu og er sú úrlausn til endurskoðunar hér fyrir dómi.

II

Sóknaraðili höfðaði mál þetta á hendur varnaraðilum 4. apríl 2017 til ógildingar á rekstrarleyfi nr. IS-36096 sem Fiskistofa veitti varnaraðilanum Löxum fiskeldi ehf. 15. mars 2012 til reksturs stöðvar til sjókvíaeldis á laxi í Reyðarfirði. Með héraðsdómi 12. desember 2018 voru varnaraðilar sýknaðir af kröfu sóknaraðila en málskostnaður felldur niður. Sóknaraðili áfrýjaði málinu til Landsréttar 7. janúar 2019. Því var gagnáfrýjað 19. mars sama ár af hálfu varnaraðilans Laxa fiskeldis ehf. sem krafðist þess aðallega að málinu yrði vísað frá héraðsdómi en til vara að héraðsdómur yrði staðfestur. Í báðum tilvikum var þess krafist að varnaraðilanum yrði dæmdur kostnaður vegna meðferðar málsins í héraði og fyrir Landsrétti. Málinu var ekki gagnáfrýjað af hálfu varnaraðilans Matvælastofnunar sem fyrir Landsrétti krafðist þess aðallega að því yrði vísað frá héraðsdómi en til vara staðfestingar hins áfrýjaða dóms. Í báðum tilvikum krafðist varnaraðilinn málskostnaðar fyrir Landsrétti úr hendi sóknaraðila. Með úrskurði Landsréttar 11. október 2019 var málinu vísað frá héraðsdómi og sóknaraðila gert að greiða varnaraðilum hvorum um sig 2.000.000 króna í málskostnað í héraði og fyrir Landsrétti.

Sóknaraðili kærði úrskurð Landsréttar til Hæstaréttar sem með dómi 18. nóvember 2019 í máli nr. 47/2019 ómerkti úrskurðinn þar sem Landsréttur hefði farið út fyrir kröfur varnaraðilans Matvælastofnunar um málskostnað. Auk þess hefði ekki getað komið til álita að dæma þeim varnaraðila málskostnað í héraði þar sem málinu hefði ekki verið gagnáfrýjað af hans hálfu. Var málinu því vísaði á ný til Landsréttar til löglegrar meðferðar. Með úrskurði 20. desember 2019 vísaði Landsréttur málinu frá héraðsdómi og var sóknaraðila gert að greiða varnaraðilanum Löxum fiskeldi ehf. samtals 2.000.000 króna í málskostnað í héraði og fyrir Landsrétti og varnaraðilanum Matvælastofnun 400.000 krónur í málskostnað fyrir Landsrétti.

III

Atvikum málsins er lýst í héraðsdómi. Samkvæmt því sem þar kemur fram var varnaraðilinn Laxar fiskeldi ehf. stofnaður í desember 2005 í þeim tilgangi að hefja undirbúning að rekstri laxeldis í sjókvíum hér við land. Skipulagsstofnun barst 12. apríl 2011 tilkynning félagsins um fyrirhugað eldi á 6.000 tonnum af laxi í sjókvíum í Reyðarfirði. Fram kom það mat félagsins að fyrirhuguð framkvæmd myndi ekki hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, notaður yrði Sagalax sem ræktaður hefði verið hér á landi frá árinu 1984 og ráðgert væri að eldisstöðin yrði komin í fulla nýtingu árið 2018. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar 8. júní 2011 var talið að umrædd framleiðsla í sjókvíum varnaraðilans væri ekki líkleg til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér og væri hún ekki háð mati á umhverfisáhrifum.   

Í kjölfar ákvörðunar Skipulagsstofnunar sótti varnaraðilinn Laxar fiskeldi ehf. um rekstrarleyfi til Fiskistofu sem 15. mars 2012 gaf út leyfi það sem deilt er um í málinu. Varnaraðilinn Matvælastofnun tók við hlutverki Fiskistofu 1. janúar 2015 og sendi 11. maí 2016 varnaraðilanum Löxum fiskeldi ehf. bréf þar sem athygli var vakin á því að samkvæmt V. kafla laga nr. 71/2008 um fiskeldi skyldi stofnunin fella rekstrarleyfi úr gildi yrði starfsemi ekki hafin innan þriggja ára frá útgáfu leyfis. Hygðist stofnunin samkvæmt því fella rekstrarleyfi félagsins úr gildi yrði starfsemi þess ekki hafin 29. maí 2017.

Varnaraðilinn Matvælastofnun gaf 7. apríl 2016 út vottorð þar sem fram kom að varnaraðilinn Laxar fiskeldi ehf. hefði fengið laxaseiði frá Stofnfiski ehf. og að flutningur í sjókvíar væri ráðgerður degi síðar. Varnaraðilinn Matvælastofnun gerði 23. júní 2017 úttekt hjá varnaraðilanum Löxum fiskeldi ehf. í starfsstöð félagsins við Gripalda en starfsstöðvar höfðu þá ekki verið settar upp á öðrum eldissvæðum sem voru tilgreind í rekstrarleyfinu. Degi síðar staðfesti varnaraðilinn Matvælastofnun gildistöku rekstrarleyfis varnaraðilans Laxa fiskeldis ehf. í samræmi við 15. gr. reglugerðar nr. 1170/2015 um fiskeldi og 25. júní 2017 voru seiði sett í sjóeldiskví félagsins við Gripalda.

Þegar mál þetta var höfðað 4. apríl 2017 hafði varnaraðilinn Laxar fiskeldi ehf. ekki hafið starfsemi í sjókvíum í Reyðarfirði. Undir rekstri málsins fyrir Hæstarétti upplýsti varnaraðilinn að starfsemi hans væri í fullum gangi. Seiðaframleiðsla færi fram í þremur stöðvum í Ölfusi, áframeldi væri í Reyðarfirði og slátrað væri hjá Búlandstindi í Djúpavogi. Félagið hefði slátrað 4500 tonnum af laxi á árinu 2019 og ráðgert væri að fullnýta 6000 tonna starfs- og rekstrarleyfi á árinu 2020. Heildarfjárfesting félagsins í fasteignum, tækjum og búnaði hefði í lok árs 2019 numið 32.000.000 evra, tryggingarverðmæti lífmassa 38.000.000 evra og tekjur félagsins 27.000.000 evra á árinu. Þá var upplýst að starfsmenn félagsins væru 42 og að það ætti hlut í Búlandstindi sem ynni úr og pakkaði afurðum félagsins en þar væru 62 starfsmenn.

Undir rekstri málsins í héraði kröfðust varnaraðilar frávísunar þess, meðal annars á þeim grunni að þeir sem stæðu að sóknaðila hefðu ekki lögvarða hagsmuni af því að fá dóm um kröfur sínar. Í úrskurði héraðsdóms 8. mars 2018 sagði að málið væri af sóknaraðila hálfu höfðað til að fá fellt úr gildi rekstrarleyfi varnaraðilans Laxa fiskeldis ehf. til sjókvíaeldis í Reyðarfirði. Sóknaraðili héldi því fram að hlunnindi þeirra veiðifélaga sem ættu aðild að honum myndu skerðast ef laxeldi samkvæmt starfsleyfinu næði fram að ganga. Í forsendum úrskurðar héraðsdóms sagði að ekki væri hægt að útiloka að svo stöddu að veiðifélögin gætu átt lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn málsins. Málsástæður þeirra væru samhljóða og kröfur þeirra ættu rót að rekja til sama atviks, aðstöðu eða löggernings. Félögin gætu haft lögvarða hagsmuni af málinu þótt þau hefðu enn ekki orðið fyrir tjóni af völdum laxeldis varnaraðilans Laxa fiskeldis ehf. Ágreiningur um tjón sem kynni að verða vegna laxeldisins og hvaða þýðingu fjarlægðir milli ánna og laxeldisstöðvarinnar hefðu í því sambandi vörðuðu efni máls og sönnunarfærslu væri ekki lokið. Væri kröfu varnaraðila um frávísun málsins því hafnað.

IV

1

Eins og áður er fram komið krefst sóknaraðili þess í efnisþætti málsins að ógilt verði rekstrarleyfi það sem Fiskistofa veitti varnaraðilanum Löxum fiskeldi ehf. 15. mars 2012 til reksturs stöðvar til sjókvíaeldis á laxi í Reyðarfirði. Teflir sóknaraðili fram málsástæðum í sjö liðum til stuðnings dómkröfu sinni. Í fyrsta lagi sé rekstrarleyfið gefið út án tilgreiningar um leyfilegan eldisstofn eins og fyrir sé mælt í 10. gr. laga nr. 71/2008. Í öðru lagi hafi leyfið runnið út og því eigi að fella það úr gildi. Í þriðja lagi hafi málsmeðferð við útgáfu og framlengingu rekstrarleyfisins verið háð annmörkum og eigi það eitt og sér að valda ógildingu leyfisins. Í fjórða lagi hafi lagaheimild skort til að afhenda varnaraðilanum Löxum fiskeldi ehf. afnot af því hafsvæði þar sem starfsemi félagsins fari fram. Í fimmta lagi fari starfsemi rekstrarleyfishafans gegn ákvæðum laga og valdi það eitt og sér ógildingu leyfisins. Í sjötta lagi fari rekstur sjókvíaeldisstöðvarinnar í bága við einkaréttarlega hagsmuni þeirra sem aðild eigi að sóknaraðila og standi að málsókninni. Í sjöunda lagi hafi tiltekinn starfsmaður varnaraðilans Matvælastofnunar verið vanhæfur til meðferðar á rekstrarleyfisumsókninni og valdi það ógildingu leyfisins.

Um lögvarða hagsmuni sína af því að fá úrlausn um ógildingarkröfuna segir sóknaraðili í stefnu til héraðsdóms að kröfur hans séu reistar á því að fyrirhugaður rekstur umræddrar sjókvíaeldisstöðvar fari í bága við einkaréttarlega hagsmuni þeirra sem aðild eigi að sóknaraðila og standi að málsókninni. Nái fram að ganga sú starfsemi sem rekstrarleyfið taki til sé innan fárra ára svo gott sem vissa fyrir eyðileggingu villtra laxastofna í ám á Íslandi og þar með töldum þeim laxveiðiám sem séu í eigu þeirra sem standi að sóknaraðila. Sóknaraðili telji afar sterkar líkur standa til þess að starfsemin í Reyðarfirði muni skaða varanlega hagsmuni þeirra sem standi að sóknaraðila af nýtingu laxveiðihlunninda sinna. Starfsemin muni skaða hagsmuni aðila málsóknarfélagsins á grundvelli grenndarréttar og upplýsingar frá Noregi bendi til að þetta megi telja nánast öruggt. Málsóknin sé meðal annars á því reist að varnaraðilanum Löxum fiskeldi ehf. sé óheimilt að stunda starfsemi sem líklegt sé að valdi slíku tjóni. Að mati sóknaraðila standi málið þegar til frambúðar sé litið um val á milli þess að stunda annað hvort þá starfsemi, sem varnaraðilinn Laxar fiskeldi ehf. fyrirhugi og verði stunduð víðar um landið, eða að viðhalda nýtingu laxveiðihlunninda í íslenskum veiðiám með náttúrulegum stofnum. Sóknaraðili telji aðallega að með öllu sé óheimilt að fremja þetta strandhögg í hagnýtingu þeirra hlunninda sem hér um ræði. Verði varnaraðilanum á annað borð talin starfsemin heimil, með þeim afleiðingum sem af muni hljótast, sé til vara bent á að því hljóti að fylgja full bótaskylda gagnvart öllum þeim aðilum sem verði að láta af eða draga verulega úr hagnýtingu fasteignaréttinda sinna. Ekkert hafi verið hugað að þessu við útgáfu og framlengingu hins umstefnda leyfis og ætti það eitt og sér að valda ógildingu þess.

Í kæru til Hæstaréttar áréttar sóknaraðili enn frekar framangreindan grundvöll málsóknar sinnar. Þar segir meðal annars að málsaðilar deili aðallega um hvort starfsemi varnaraðilans Laxa fiskeldis ehf. valdi hættu á að veiðiréttindi í ám þeirra sem standi að málsóknarfélaginu spillist vegna starfseminnar. Sóknaraðilar telji þessa hættu aðallega felast í því að eldislaxar, sem vissa sé fyrir að muni sleppa úr sjókvíum varnaraðilans, spilli viðgangi og tilvist hinna villtu laxastofna ánna. Alveg sé ljóst af málatilbúnaði sóknaraðila að málsókn hans byggist á því að hann eigi stjórnarskrárvarin eignarréttindi í laxveiðirétti sínum í viðkomandi veiðiám og að hann sé að bera undir dómstóla spurninguna um hvort hann þurfi að una þeirri skerðingu eignarréttinda sinna sem af muni hljótast. Í þessu sambandi tekur sóknaraðili fram að félagar í málsóknarfélaginu séu veiðifélög um laxveiðiár á Austurlandi. Með stofnun félagsins og þeim málsóknarháttum sem uppi séu hafi þeir ákveðið að byggja að öllu leyti á sömu málsástæðum og fram komi í stefnu. Í því felist meðal annars að þeir byggi ekki á því að til greina komi að gera mun á réttarstöðu þeirra vegna mismunandi fjarlægðar frá fiskeldisstöðinni í Reyðarfirði. Ef dómur kæmist til dæmis að þeirri niðurstöðu að ekki stafaði hætta af laxveiði í þeirri laxveiðiá  sem fjærst sé eldisstöðinni telji þeir sig allir hafa selt sig undir þá niðurstöðu dómsmálsins sem af því leiddi.

Sóknaraðili áréttar í kæru sinni til Hæstaréttar að dómkrafa hans í málinu sé ekki viðurkenningarkrafa samkvæmt 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991, heldur aðfararkrafa um ógildingu leyfis. Verði krafan tekin til greina muni henni verða fullnægt með þeim hætti sem kveðið sé á um í 11. kafla laga nr. 90/1989 um aðför. Verði málinu vísað frá dómi sé sóknaraðili hindraður í  að bera undir dómstóla hvort hann verði að sæta því að varnaraðilinn Laxar fiskeldi ehf. fái að stunda starfsemi sem sóknaraðili telji að muni spilla eignarréttindum hans. Útgáfa rekstrarleyfisins feli í sér sjálfstætt réttarbrot gagnvart sóknaraðila, hún varði sóknaraðila beint og sérstaklega og sé þannig til þess fallin að valda honum tjóni. Við þessar aðstæður hljóti sóknaraðili að eiga rétt á að fá úr því skorið efnislega hvort brotinn hafi verið réttur á honum með þeim hætti sem hann fullyrði. Í þessu samhengi skipti ekki máli hvort sóknaraðili setji fram kröfu sína sem viðurkenningarkröfu eða aðfararkröfu.

2

Varnaraðilinn Matvælastofnun reisir kröfu sína um að vísa beri málinu frá dómi á því að sóknaraðili og þeir sem að honum standi hafi ekki beinna, einstaklegra og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn málsins, eins og áskilið sé í 25. gr. laga nr. 91/1991, heldur séu hagsmunir þeirra almenns eðlis. Sóknaraðili hafi hvorki verið aðili að þeirri stjórnvaldsákvörðun sem fólst í útgáfu rekstrarleyfis varnaraðilans Laxa fiskeldis ehf. né hafi hann sýnt fram á eða leitt líkur að því að réttindi þeirra sem að honum standi muni skerðast vegna laxeldisins í Reyðarfirði. Fullyrðingar sóknaraðila um meinta skerðingu hagsmuna séu ósannaðar með öllu og hann hafi ekki sýnt fram á beina og sérstaka hagsmuni sína af því að fá efnisdóm í málinu. Þar sem sóknaraðili krefjist ekki viðurkenningar á bótaskyldu á þeim grundvelli sem málatilbúnaður hans sé reistur á feli dómkrafan í sér lögspurningu sem fari í bága við 1. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991. Óumdeilt sé að aðilar að sóknaraðila hafi ekki orðið fyrir nokkru tjóni af völdum laxeldisins í Reyðarfirði enda röksemdir hans á því byggðar að sú starfsemi muni hugsanlega valda þeim tjóni. Fullnægi málatilbúnaður sóknaraðila því ekki þeim áskilnaði sem gerður sé til málatilbúnaðar af hálfu málsóknarfélaga, sbr. dóm Hæstaréttar 22. ágúst 2017 í máli nr. 449/2017.

Varnaraðilinn bendir á að raunverulegt markmið og tilgangur málsóknar sóknaraðila sé að stöðva uppbyggingu fiskeldis í sjókvíum við Ísland og þar með að stöðva atvinnustarfsemi sem sóknaraðili telji ógna öllu náttúrulegu lífríki villtra laxastofna við landið. Slík kröfugerð brjóti í bága við 1. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991. Þá sé einnig til þess að líta að pólitísk stefnumótum stjórnvalda sem birtist í lögum og reglum um fiskeldi verði ekki breytt með þessari málsókn. Með öllu sé vanreifuð sú málsástæða sóknaraðila að hann njóti lögvarinna hagsmuna á grundvelli grenndarréttar og beri því að vísa málinu frá dómi vegna vanreifunar. Þótt umrætt rekstrarleyfi til laxeldis í Reyðarfirði yrði fellt úr gildi myndi fiskeldi halda áfram við Íslandsstrendur. Því skipti niðurstaða málsins engu fyrir þá sem aðild eigi að sóknaraðila þar sem ógilding rekstrarleyfisins í Reyðarfirði breyti ekki þeirri staðreynd að fiskeldi verði samt sem áður stundað á Austfjörðum og Vestfjörðum með tilheyrandi áhættu. Verði því að vísa málinu frá dómi á grundvelli 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991.

Þá telur varnaraðilinn að einnig sé til þess að líta að enginn aðili að sóknaraðila geti átt lögvarinna hagsmuna að gæta vegna mikillar vegalengdar frá sjókvíaeldinu í Reyðarfirði, sbr. reglugerð nr. 105/2000 um flutning og sleppingar laxfiska og varnir gegn fisksjúkdómum og blöndun laxastofna. Í 4. gr. reglugerðarinnar komi fram að við leyfisveitingar fyrir hafbeitar- og sjókvíastöðvar skuli fjarlægð stöðvanna frá laxveiðiám með yfir 500 laxa meðalveiði vera 15 km. Sjókvíaeldið í Reyðarfirði sé fjarri þeim ám sem málið varði. Það sé í að minnsta kosti 70 km fjarlægð frá Breiðdalsvík þar sem Breiðdalsá falli til sjávar og að minnsta kosti 150 km frá Vopnafirði þar sem Selá, Vesturdalsá og Hofsá falla til sjávar en Sunnudalsá falli í Hofsá. Því geti ekki verið um einstaklega, beina og lögvarða hagsmuni að ræða hjá þeim aðilum sem standi að sóknaraðila. Málatilbúnaður sóknaraðila lúti að meintum annmörkum á málsmeðferð stjórnvalda við veitingu rekstrarleyfisins í Reyðarfirði. Þeir sem standi að sóknaraðila hafi ekki verið aðilar að stjórnsýslumáli um útgáfu rekstrarleyfisins en miðað sé við að viðkomandi hafi einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta. Þá hafi þeir ekki átt lögbundinn rétt til að skila inn umsögnum um fyrirhugaða leyfisveitingu, sbr. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008.

Loks byggir varnaraðilinn á því að samkvæmt 2. mgr. 19. gr. a. laga nr. 91/1991 þurfi hver og einn aðili málsóknarfélags að geta sýnt fram á lögvarða hagsmuni af úrlausn sakarefnisins en þannig hagi ekki til í þessu máli. Ef einn aðila málsóknarfélags skorti lögvarða hagsmuni hljóti að þurfa að vísa málinu frá í heild sinni. Þá geti veiðifélögin ekki átt lögvarða hagsmuni af úrlausn sakarefnisins heldur aðeins handhafar veiðiréttarins, landeigendurnir. Því hefðu þeir þurft að standa að málsóknarfélaginu en ekki veiðifélögin, sbr. meginreglu 1. mgr. 5. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði, sbr. einnig 2. mgr. 18. gr. laga nr. 71/2008, þar sem vísað sé til tjóns veiðiréttarhafa. Höfðun dómsmáls sem þessa sé andstæð hlutverki veiðifélaga að lögum, sbr. 37. gr. laga nr. 61/2006, og ýti þetta enn frekar undir það að veiðifélögin geti ekki átt nokkra hagsmuni af úrlausn málsins.

3

Krafa varnaraðilans Laxa fiskeldis ehf. um að vísa beri málinu frá héraðsdómi er á því reist annars vegar að félagsmenn sóknaraðila og þar með sóknaraðila sjálfan skorti lögvarða hagsmuni af því að fá dóm um kröfur sínar. Hins vegar er krafan á því reist að málið sé vanreifað af hálfu sóknaraðila.

Hvað lögvarða hagsmuni varðar telur varnaraðilinn Laxar fiskeldi ehf. að þótt skerðing einkaréttarlegra hagsmuna í formi veiðiréttinda geti skapað rétt til höfðunar máls um ógildingu stjórnvaldsákvörðunar verði að gera þá kröfu til málatilbúnaðar sóknaraðila að hann sýni fram á eða leiði nægar líkur að því að réttindi félagsmanna hans skerðist í raun vegna laxeldisins í Reyðarfirði. Til þess að verða talinn hafa lögvarða hagsmuni af því að fá efnisdóm á grundvelli einkaréttarlegra hagsmuna þurfi sóknaraðili að sýna fram á að lax úr sjókvíunum í Reyðarfirði muni sleppa, hann muni synda upp í þær veiðiár sem félagsmenn sóknaraðila njóti veiðiréttar í, valda þar óafturkræfri erfðablöndun og eða dreifingu sjúkdóma og að þessi ætlaða erfðablöndun og eða dreifing sjúkdóma muni skaða hagsmuni félagsmanna sóknaraðila og valda þeim tjóni. Ekkert af þessu hafi sóknaraðila tekist að sýna fram á.

Í sambandi við framangreint vísar varnaraðilinn meðal annars til þess að fyrir liggi ákvörðun Skipulagsstofnunar 8. júní 2011. Hún grundvallist á því að laxeldið í Reyðarfirði sé ekki líklegt til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, auk þess sem reistar hafi verið skorður við sjókvíaeldi við landið í þeim tilgangi að koma í veg fyrir erfðablöndun milli eldislax og villtra laxastofna, komi til óhappa eða slysa við sleppingu við sjókvíaeldi. Fullyrðingar sóknaraðila um að almennt sé viðurkennt að eldislax sleppi úr eldiskvíum séu alls ósannaðar og jafnvel þótt þær teldust sannaðar sýni þær þvert á móti að ekkert sé fast í hendi um að laxeldið í Reyðarfirði muni hafa nokkur skaðleg áhrif á villta laxastofna. Því sé ljóst að þau gögn sem sóknaraðili hafi lagt fram í málinu geti ekki leitt til þess að hann verði talinn hafa lögvarða hagsmuni af úrlausn dómstóla um hvort rekstrarleyfi varnaraðilans verði fellt úr gildi.

Varnaraðilinn vísar því á bug að starfsemi hans í Reyðarfirði varði grenndarhagsmuni félagsmanna sóknaraðila og bendir í því sambandi á þá miklu fjarlægð sem sé á milli sjókvíanna og ósa veiðiánna. Verði ekki séð hvaða óþægindi félagsmenn sóknaraðila eigi að hafa af starfseminni enda hafi sóknaraðili engin sérstök rök fært fram fyrir því. Ljóst sé af dómaframkvæmd að umhverfissjónamið ein og sér teljist ekki til lögvarinna hagsmuna. Skilyrði réttarfars um lögvarða hagsmuni sé einmitt að koma í veg fyrir að mál verði höfðuð á grundvelli slíkra hagsmuna sem séu á sviði allsherjarréttar og á forræði hins opinbera. Þá sé ljóst að veiðifélögin geti aldrei haft lögvarða hagsmuni af úrlausn um sakarefni málsins heldur geti einungis komið til skoðunar hvort handhafar veiðiréttarins á grundvelli 1. mgr. 5. gr. laga nr. 61/2006 hafi slíka hagsmuni, sbr. einnig 2. mgr. 18. gr. laga nr. 71/2008, þar sem vísað sé til tjóns veiðiréttarhafa. Því geti veiðifélögin sem séu félagsmenn í sóknaraðila ekki staðið að baki málsókn þessari. Loks bendir varnaraðilinn á hvað lögvarða hagsmuni varðar að ekki verði séð að félagsmenn í sóknaraðila hafi haft uppi neinar athugasemdir við meðferð málsins hjá stjórnvöldum, heldur kjósi þeir að koma fram með athugasemdir sínar í sérstöku dómsmáli löngu seinna. Verði að hafa þetta í huga við mat á hagsmunum félagsmanna sóknaraðila í málinu.  

Um vanreifun af hálfu sóknaraðila vísar varnaraðilinn til þess að málatilbúnaður sóknaraðila styðjist að mestu við gögn sem ekki séu á íslensku. Þingmálið sé íslenska, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 91/1991, og á meðan ekki njóti við íslenskrar þýðingar framangreindra skjala verði ekki til þeirra horft, sbr. 3. mgr. sömu lagagreinar. Því skorti á að málatilbúnaður sóknaraðila styðjist við viðhlítandi sönnunargögn og fullnægi þeim kröfum sem gerðar séu samkvæmt g. lið 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991. Beri því að vísa málinu frá dómi af þessum sökum.

V

1

Sóknaraðili er málsóknarfélag samkvæmt 19. gr. a. laga nr. 91/1991 og standa að honum Veiðifélag Hofsár og Sunnudalsár, Veiðifélag Selár, Veiðifélag Breiðdæla og Veiðifélag Vesturdalsár. Sjóleiðin frá fiskeldi varnaraðilans Laxa fiskeldis ehf. í Reyðarfirði að ósum Hofsár, Sunnudalsár, Selár og Vesturdalsár mun samkvæmt gögnum málsins vera tæpir 170 km í norður en sjóleiðin að ósi Breiðdalsár um 50 km í suður. Meðal gagna málsins eru samþykktir veiðifélaganna og samkvæmt þeim eru meðlimir í félögunum eigendur eða ábúendur nánar tilgreindra jarða á starfssvæði félaganna. Í samþykktum allra félaganna kemur fram að verkefni þeirra sé að viðhalda góðri fiskgengd á félagssvæði sínu, stuðla að sjálfbærri nýtingu fiskistofna, vernda vistsvæði vatnafiska á félagssvæðinu og koma í veg fyrir að verklegar framkvæmdir eða önnur starfsemi skaði lífríki á félagssvæðinu. Þá er félögunum heimilt að stunda fiskrækt í samræmi við gilda fiskræktaráætlun á hverjum tíma. 

Með málsókn sinni leitar sóknaraðili dóms um ógildingu leyfis þess, sem Fiskistofa veitti varnaraðilanum Löxum fiskeldi ehf. til reksturs sjókvíaeldis í Reyðarfirði 15. mars 2012, á þeim grunni að rekstrarleyfið sé haldið annmörkum sem leiða eigi til ógildingar þess. Snýr ágreiningur í þessum þætti málsins fyrst og fremst að því hvort sóknaraðili hafi sýnt fram á að hann hafi lögvarða hagsmuni af því að fá afstöðu dómstóla til dómkröfu sinnar og hvort vanreifunar gæti í málatilbúnaði hans. Fyrir liggur í málinu að hvorki félagsmenn í veiðifélögunum, sem standa að sóknaraðila, né félögin sem slík áttu aðild að stjórnsýslumáli um útgáfu umrædds rekstrarleyfis og þessir aðilar höfðu ekki uppi athugasemdir af neinu tagi við meðferð málsins hjá stjórnvöldum. Samkvæmt því sem fram hefur komið undir rekstri málsins fyrir Hæstarétti hefur varnaraðilinn Laxar fiskeldi ehf. hafið starfsemi á grundvelli rekstrarleyfisins en svo var ekki þegar málið var höfðað 4. apríl 2017. Í málinu liggja ekki fyrir gögn um að eldislax hafi sloppið úr sjókvíunum í Reyðarfirði, gengið í veiðiár þær sem um ræðir í málinu og valdið þar usla.

2

Fram til ársins 2006 var ákvæðum um veiðirétt í ferskvatni og fiskeldi skipað saman í einn lagabálk, lög nr. 76/1970 um lax- og silungsveiði. Á árinu 2006 fór fram heildarendurskoðun  þeirra laga og var sú leið þá valin að skipta efni þeirra í fimm lagabálka, lög um lax- og silungsveiði, lög um fiskirækt, lög um eldi vatnafiska, lög um varnir gegn fisksjúkdómum og lög um Veiðimálastofnun. Því til grundvallar lá það sjónarmið að skipa saman í lagabálk þeim atriðum sem ættu efnislega samstöðu en skilja að öðru leyti á milli. Til samræmis við það voru meðal annars sett lög nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði og lög nr. 57/2006 um eldi vatnafiska sem lög nr. 71/2008 leystu síðar af hólmi. 

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 61/2006 er markmið þeirra að kveða á um veiðirétt í ferskvatni og skynsamlega, hagkvæma og sjálfbæra nýtingu fiskstofna í ferskvatni og verndun þeirra. Í 1. mgr. 5. gr. laganna kemur fram að eignarlandi hverju fylgir veiðiréttur í vatni á eða fyrir því landi enda sé ekki mælt fyrir um aðra skipan í lögum. Samkvæmt 3. mgr. sömu lagagreinar fylgir ábúð á jörð veiðiréttur sem jörðinni tilheyrir nema á annan veg semjist milli jarðeigenda og ábúanda. Í því skyni að markmiðum samkvæmt 1. gr. laganna verði náð er mönnum samkvæmt 1. mgr. 37. gr. þeirra skylt að hafa með sér félagsskap um skipulag veiði í hverju fiskhverfi og samkvæmt 2. mgr. greinarinnar eru félagsmenn veiðifélags allir þeir sem skráðir eru veiðiréttarhafar á félagssvæðinu.

Í 1. gr. laga nr. 57/2006 sagði að markmið þeirra væri að skapa skilyrði til uppbyggingar eldis vatnafiska og efla þannig atvinnulíf og byggð í landinu. Við framkvæmd laganna skyldi þess ávallt gætt að sem minnst röskun yrði á vistkerfi villtra ferskvatnsfiskstofna og að sjálfbærri nýtingu þeirra yrði ekki stefnt í hættu. Í lögskýringargögnum kom fram að með gildistöku laganna væri ætlunin að stuðla eftir föngum að möguleikum manna til fiskeldis og setja þeirri atvinnugrein jafnframt skýrar reglur og umgjörð. Á hinn bóginn væri skýrt og endurspeglaðist að sínu leyti í markmiðsyfirlýsingu ákvæðisins og fleiri greinum frumvarpsins að vöxtur og viðgangur atvinnugreinarinnar mætti ekki verða á kostnað viðgangs og nýtingar villtra fiskstofna. Í þessari takmörkun fælist að þegar ekki færu saman annars vegar hagsmunir þeirra sem veiðirétt ættu samkvæmt lax- og silungsveiðilögum og hins vegar hagsmunir þeirra sem sérstaklega væri fjallað um í frumvarpi til laganna skyldu hagsmunir hinna síðarnefndu víkja. Sæi þessa stað meðal annars í 6. og 13. gr. og í bótareglum 2. og 9. gr. frumvarpsins.

Í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 71/2008, sem eins og áður greinir leystu af hólmi lög nr. 57/2006, segir að markmið þeirra sé að skapa skilyrði til uppbyggingar fiskeldis og efla þannig atvinnulíf og byggð í landinu, stuðla að ábyrgu fiskeldi og tryggja verndun villtra nytjastofna. Skuli í því skyni leitast við að tryggja gæði framleiðslunnar, koma í veg fyrir hugsanleg spjöll á villtum nytjastofnum og lífríki þeirra og tryggja hagsmuni þeirra sem nýti slíka stofna. Til að ná því markmiði skuli tryggt að eldisbúnaður og framkvæmd í sjókvíaeldi standist ströngustu staðla sem gerðir séu fyrir fiskeldismannvirki í sjó. Í 2. mgr. ákvæðisins segir að við framkvæmd laganna skuli þess ávallt gætt að sem minnst röskun verði á vistkerfi villtra fiskstofna og að sjálfbærri nýtingu þeirra sé ekki stefnt í hættu. Í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 71/2008 var áðurgreint sjónarmið um mat á hagsmunum þeirra sem annars vegar stunda fiskeldi og hins vegar þeirra sem veiðirétt eiga samkvæmt lax- og silungsveiðilögum áréttað og vísað í þeim efnum til 6. og 13. gr. og bótareglna 2. og 3. mgr. 18. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 71/2008.  

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 71/2008 getur ráðherra takmarkað eða lagt bann við fiskeldi eða ákveðnar eldisaðferðir í einstaka fjörðum og flóum eða á svæðum sem teljast sérstaklega viðkvæm gagnvart starfsemi þeirri sem fram fer samkvæmt lögunum. Við ákvörðun samkvæmt 1. mgr. skal taka mið af því að markmið laganna er meðal annars að vernda villta nytjastofna, hvort sem um er að ræða ferskvatnsfiska eða sjávarfiska, og hlífa þeim við fisksjúkdómum og öðrum neikvæðum vistfræðilegum áhrifum, sbr. 2. mgr. ákvæðisins. Skal í því sambandi meðal annars líta til staðsetningar eldisstöðva, stærðar þeirra, fjarlægðar frá veiðiám og veiðiverðmætis á viðkomandi svæði. Jafnframt skal litið til þess hvort fiskeldissvæði séu á gönguleiðum lax og silungs og hvort straumur geti leitt sleppifisk í ár. Skal ráðherra taka tillit til sjónarmiða um aðra nýtingu hafsvæða en nýtingu vegna fiskeldis við ákvörðun sína samkvæmt 1. mgr. 6. gr. Í 13. gr. laganna er mælt fyrir um aðgerðir sem rekstrarleyfishafa er skylt að grípa til, ef ætla má að hann hafi misst eldisfisk úr fiskeldisstöð, eins og tilkynningarskyldu og veiðiskyldu.

Í 2. mgr. 18. gr. laga nr. 71/2008 segir að þyki sannað að missir eldisfisks úr fiskeldisstöð valdi tjóni á hagsmunum veiðiréttarhafa sem verndar njóta samkvæmt lax- og silungsveiðilögum skuli viðkomandi rekstrarleyfishafi bæta tjónið á grundvelli mats samkvæmt VII. kafla laga um lax- og silungsveiði. Hið sama eigi við um tjón annarra þeirra sem hafbeit, fiskeldi eða fiskrækt stunda. Í athugasemdum við 18. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 71/2008, segir að í greininni sé fjallað um það sérstaka tilvik þegar fiskur sleppi úr eldi. Svo sem fram hafi komið geti óhjákvæmilega hlotist meiri eða minni skaði af slíku. Mest hætta steðji þá að villtum laxfiskstofnum en ekki sé útilokað að hætta geti af þessum sökum steðjað að öðrum fiskeldisstöðvum. Styðjist regla 2. mgr. 18. gr. frumvarpsins við þau rök að eðlilegast sé að rekstrarleyfishafi beri án tillits til sakar bótaábyrgð á því tjóni sem hljótist af slíkum atburði.

Í 3. mgr. 18. gr. laga nr. 71/2008 kemur fram að þyki sannað að starfsemi samkvæmt lögunum valdi tjóni í veiðivatni samkvæmt lax- og silungsveiðilögum í öðrum tilvikum en þeim sem greinir í 2. mgr. skuli það tjón bætt eftir mati samkvæmt VII. kafla þeirra laga ef eigi semur. Í lögskýringargögnum kemur fram að þetta sé sambærileg regla og verið hafi í 3. mgr. 19. gr. laga nr. 57/2006 og eigi hún sér fyrirmynd í 70. gr. laga nr. 76/1970. Þá segir ennfremur að reglunni sé „fyrst og fremst ætlað að taka til þeirra tilvika þegar veiði í veiðivötnum nærri fiskeldisstöð minnkar. Þá þykir eðlilegra í ljósi þess hagsmunamats, sem löggjöf á sviði lax- og silungsveiði felur í sér, að fiskeldisstöðvar beri hallann af því ef staðsetning þeirra og starfsemi veldur sannanlegri rýrnun veiði í nærliggjandi veiðivötnum. Áréttað skal að sönnunarbyrðin vegna slíks skaða/tjóns hvílir með hefðbundnum og óskoruðum hætti á þeim handhöfum veiðiréttar sem telja að viðkomandi veiðivatn hafi orðið fyrir tjóni. Að öðru leyti en því sem um er fjallað sérstaklega í 18. gr. frumvarpsins fer um skaðabætur vegna þeirrar starfsemi, sem lög þessi taka til, eftir almennum reglum íslensks skaðabótaréttar.“

3

Hagsmunir tengdir nýtingu laxveiðihlunninda tilheyra ekki veiðifélögum, sem starfa samkvæmt VI. kafla laga nr. 61/2006, heldur félagsmönnum þeirra, sbr. 5. gr. laganna. Í ljósi markmiða laganna, sem áður eru rakin, og að því gættu að veiðiréttarhöfum er skylt að hafa með sér félagsskap í því skyni að markmiðunum verði náð, verður að leggja til grundvallar að veiðifélög geti í skjóli umboðs sótt fyrir dómstólum kröfur sem lúta að veiðirétti félagsmanna sinna og þeir hafa lögvarða hagsmuni af að fá úrlausn dómstóla um, sbr. 3. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991. Er slíkt hvorki andstætt lögbundnu hlutverki veiðifélaga né í því tilviki sem hér er til úrlausnar öndvert samþykktum þeirra veiðifélaga sem standa að sóknaraðila. Er þá haft í huga að hlutverk veiðifélaga er ekki skilgreint með tæmandi hætti í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 61/2006 og jafnframt að í lögskýringargögnum kemur fram að mið var tekið af því við framsetningu málsgreinarinnar að veiðifélögum væri ætlað meira hlutverk við framkvæmd lax- og silungsveiðilaga en áður var. Af þessu leiðir einnig að þremur veiðifélögum eða fleiri er að öðrum lagaskilyrðum fullnægðum heimilt að nýta sér það réttarfarshagræði, sem felst í ákvæðum 19. gr. a. laga nr. 91/1991, og láta málsóknarfélag í skjóli umboðs reka í eigin nafni dómsmál um hagsmuni þeirra félagsmanna í veiðifélögum sem standa að málsóknarfélagi.

Um mál sem höfðað er og rekið af málsóknarfélagi samkvæmt 19. gr. a. laga nr. 91/1991 gilda allar reglur réttarfarslaga að því marki sem ekki er beinlínis á annan veg mælt í lögum. Það er meginregla samkvæmt íslenskum rétti að dómstólar verða ekki krafðir álits um lögfræðileg álitaefni eða hvort tiltekið atvik hafi gerst nema að því leyti sem nauðsynlegt er til úrlausnar um ákveðna kröfu í dómsmáli, sbr. 1. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991. Þá býr sú grunnregla að baki ákvæðum laga nr. 91/1991, sbr. 2. mgr. 25. gr. laganna, að dómstólar leysa ekki úr sakarefni nema sýnt sé að það skipti máli að lögum fyrir aðila að fá dóm um það. Samkvæmt þessu njóta menn réttar til að bera mál sín undir dómstóla eigi þeir lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn þeirra og er sá réttur tryggður með 70. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. dóm Hæstaréttar 14. mars 2008 í máli nr. 114/2008.

Í skjóli meginreglu fyrri málsliðar 60. gr. stjórnarskrárinnar nýtur sá, sem aðild hefur átt að máli fyrir stjórnvaldi, almennt réttar til að bera undir dómstóla hvort farið hafi verið að lögum við meðferð þess og úrlausn, sbr. dóm Hæstaréttar 12. júní 2002 í máli nr. 231/2002. Eins og áður getur áttu þeir sem standa að sóknaraðila ekki aðild að meðferð þess stjórnsýslumáls sem leiddi til útgáfu rekstrarleyfisins sem málið varðar. Réttur sóknaraðila til að bera undir dómstóla hvort farið hafi verið að lögum við útgáfu leyfisins verður því ekki reistur á aðild þeirra að stjórnsýslumálinu.

Það eitt getur ekki staðið því í vegi að tiltekinn aðili beri undir dómstóla hvort farið hafi verið að lögum við meðferð stjórnsýslumáls og úrlausn þess að sá hinn sami átti ekki aðild að málinu á stjórnsýslustigi. Af því leiðir að þegar metið er hvort sá sem hefur óbeinna hagsmuna að gæta af úrlausn stjórnsýslumáls geti borið lögmæti stjórnvaldsákvörðunarinnar undir dómstóla verður að taka mið af því hvort hagsmunir hans af ákvörðuninni séu verulegir og meiri en hvers annars í samfélaginu, til dæmis vegna nálægðar við leyfisskylda starfsemi sem ákvörðun stjórnvaldsins heimilar.

Í 4. gr. reglugerðar nr. 105/2000 um flutning og sleppingar laxfiska og varnir gegn fisksjúkdómum og blöndun laxastofna kemur fram að við leyfisveitingar fyrir hafbeitar- og sjókvíastöðvar skuli miða við að þær séu ekki nær laxveiðiám með yfir 100 laxa meðalveiði síðastliðin 10 ár en 5 km. Sé um að ræða ár með yfir 500 laxa meðalveiði skuli fjarlægðin vera 15 km nema notaðir séu stofnar af nærliggjandi vatnasvæði eða geldstofnar og megi þá stytta fjarlægðina niður í 5 km. Eins og áður greinir mun fjarlægð þeirra laxveiðiáa sem um ræðir í málinu frá sjókvíaeldisstöðinni í Reyðarfirði samkvæmt gögnum málsins vera tæpir 170 km í öðru tilvikinu og um 50 km í hinu.

Áður er gerð grein fyrir því að þegar ekki fara saman hagsmunir þeirra sem stunda fiskeldi og hinna sem veiðiréttar njóta samkvæmt lögum um lax- og silungsveiði hefur löggjafinn að sönnu metið það svo að hagsmunir fiskeldisins skuli víkja með þeim hætti sem nánar er mælt fyrir um í lögum. Þegar litið er til þess hversu langt laxveiðiár þær sem um ræðir í málinu eru frá sjókvíaeldinu í Reyðarfirði, miðað við ákvæði reglugerðar nr. 105/2000, fær framangreint hagsmunamat því ekki breytt að sóknaraðili getur ekki reist heimild sína til höfðunar máls til ógildingar á umræddu starfsleyfi varnaraðilans Laxa fiskeldis ehf. á reglum grenndarréttar, sbr. til hliðsjónar dóma Hæstaréttar 9. júní 2005 í máli nr. 20/2005 og 3. júní 2004 í máli nr. 171/2004.

Samkvæmt málatilbúnaði sóknaraðila er tilgangur málsóknar hans að koma í veg fyrir starfsemi af því tagi, sem varnaraðilinn Laxar fiskeldi ehf. stundar, í því skyni að vernda náttúrulega stofna í íslenskum laxveiðiám. Grundvöllur málsóknarinnar varðar þannig ekki lögmæti tiltekinnar stjórnvaldsákvörðunar, heldur miðar hann að því að dómstólar taki afstöðu til þess hagsmunamats sem fram kemur í lögum nr. 71/2008. Tengist þessi málatilbúnaður þannig fyrirmælum 1. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 sem eins og áður segir girða fyrir að dómstólar verði krafðir svara við álitaefnum um tilvist eða skýringu réttarreglna sem ekki varða úrlausn um ákveðna kröfu. Verður slík lögspurning, sem sóknaraðili hefur uppi samkvæmt áðursögðu, ekki lögð fyrir dómstóla.

Af hálfu sóknaraðila er ekki á því byggt að félagsmenn aðildarfélaga hans hafi orðið fyrir tjóni vegna starfsemi varnaraðilans Laxa fiskeldis ehf. í Reyðarfirði, heldur að þeir muni að öllum líkindum verða fyrir tjóni á ókomnum árum. Dómstólar verða almennt ekki krafðir svara við því hvað kunni að gerast í framtíðinni, heldur verður sakarefni máls að vera þannig vaxið að úrlausn um það hafi raunhæft gildi fyrir réttarstöðu aðila, sbr. 1. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991. Í ljósi hinnar almennu reglu um lögvarða hagsmuni fær þessu í engu breytt þótt sóknaraðili hafi klætt málið í þann búning að krefjast ógildingar umrædds starfsleyfis í stað viðurkenningar á bótaskyldu sem hinir raunverulegu hagsmunir hans af málsókninni felast í. Óumdeilt er í málinu að félagsmenn sóknaraðila hafa ekki orðið fyrir tjóni vegna starfseminnar í Reyðarfirði en til þess að fullnægt sé lagaskilyrðum um lögvarða hagsmuni samkvæmt 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 verður sóknaraðili að sýna fram á eða gera líklegt að sú sé raunin en það hefur hann ekki gert. Hvort tjón muni hljótast af völdum starfseminnar í Reyðarfirði í framtíðinni, þannig að fullnægt sé lagaskilyrðum um lögvarða hagsmuni, er ógjörningur að segja til um.

Samkvæmt öllu framangreindu verður niðurstaða hins kærða úrskurðar staðfest.

Eftir þessum úrslitum og með vísan til 2. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 verður sóknaraðila gert að greiða varnaraðilum kærumálskostnað eins og greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Hinn kærði úrskurður er staðfestur.

Sóknaraðili, Náttúruvernd 2 málsóknarfélag, greiði varnaraðilum, Matvælastofnun og Löxum fiskeldi ehf., hvorum um sig, 700.000 krónur í kærumálskostnað.

 

Sératkvæði

Ólafs Barkar Þorvaldssonar

I

Um helstu málavexti, málsástæður og lagarök vísa ég til atkvæðis meirihluta dómenda. Ég er sammála þeim að leggja verði til grundvallar að veiðifélög geti í skjóli umboðs síns sótt fyrir dómstólum kröfur sem lúta að veiðirétti félagsmanna sinna sem þeir hafi lögvarða hagsmuni af að fá úrlausn um. Þá er ég samþykkur því að málsóknarfélag geti að lögum rekið málið í nafni þeirra þriggja veiðifélaga sem um ræðir. Nægir um röksemdir fyrir þessu að vísa til atkvæðis meirihlutans.

II

Kröfu sóknaraðila er skýrlega lýst í stefnu í héraði. Krefst hann ógildingar þeirrar stjórnvaldsákvörðunar varnaraðilans Matvælastofnunar að heimila sjókvíaeldi varnaraðilans Laxa fiskeldis ehf. í Reyðarfirði. Er lýsing hans á málavöxtum og málsástæðum nægilega ljós. Vísar sóknaraðili til ýmissa gagna til stuðnings þeim röksemdum sínum að vegna þessarar stjórnvaldsákvörðunar hafi skapast veruleg hætta á að villtir laxastofnar sem hann varða verði fyrir varanlegu og óafturkræfu tjóni. Raunar kveður hann framlögð gögn sýna að ganga megi út frá því sem vísu að slíkt tjón verði. Telur hann að með þessari stjórnvaldsákvörðun hafi verið skert stjórnarskrárvarin eignarréttindi þeirra veiðiréttarhafa er að honum standa. Hafi málsmeðferð við töku hennar og efni ákvörðunarinnar verið margvíslegum annmörkum háð og andstæð lögum.

III

            Eins og fram kemur í atkvæði meirihlutans var ákvæðum um veiðirétt í ferskvatni og fiskeldi fram til ársins 2006 skipað saman í lögum nr. 76/1970 um lax- og silungsveiði, en svo var ákveðið að skipta efni þeirra í fimm lagabálka, lög um lax- og silungsveiði, lög um fiskirækt, lög um eldi vatnafiska, lög um varnir gegn fisksjúkdómum og lög um Veiðimálastofnun. Um lax- og silungsveiði gilda nú lög nr. 61/2006, en um fiskeldi lög nr. 71/2008.

Í 1. gr. laga nr. 61/2006 kemur fram það markmið þeirra að kveða á um veiðirétt í ferskvatni og skynsamlega, hagkvæma og sjálfbæra nýtingu fiskstofna í ferskvatni og verndun þeirra. Segir meðal annars um þetta ákvæði í athugasemdum með frumvarpi að lögunum að markmið frumvarpsins sé að mæla fyrir um eignarhald veiðiréttar í ferskvatni og þær takmarkanir sem sá réttur sætir. Er sérstaklega áréttað að stuðla skuli að skynsamlegri, hagkvæmri og sjálfbærri nýtingu þeirra fiskstofna sem undir ákvæði laganna falla. Með þessari tilhögun sé stefnt að samræmingu við efni og markmið annarrar löggjafar sem um eignarhald og nýtingu auðlinda gildir, sem og frekari löggjafaráform í þá veru. Þá er vísað til svokallaðrar varúðarreglu sem mælir fyrir um að villtir dýrastofnar og umhverfi þeirra eigi að njóta vafans í öllum ákvörðunum er lúta að nýtingu og verndun stofnanna og búsvæða þeirra. Megi skortur á vísindalegum upplýsingum ekki verða til þess að ekki verði gripið til nauðsynlegra verndaraðgerða eða þeim slegið á frest.

Í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 71/2008 kemur fram það markmið laganna að skapa skilyrði til uppbyggingar fiskeldis og efla þannig atvinnulíf og byggð í landinu, stuðla að ábyrgu fiskeldi og tryggja verndun villtra nytjastofna. Skuli í því skyni leitast við að tryggja gæði framleiðslunnar, koma í veg fyrir hugsanleg spjöll á villtum nytjastofnum og lífríki þeirra og tryggja hagsmuni þeirra sem nýta slíka stofna. Til að ná því markmiði skuli tryggt að eldisbúnaður og framkvæmd í sjókvíaeldi standist ströngustu staðla sem gerðir eru fyrir fiskeldismannvirki í sjó. Þá segir í 2. mgr. greinarinnar að við framkvæmd laganna skuli þess ávallt gætt að sem minnst röskun verði á vistkerfi villtra fiskstofna og að sjálfbærri nýtingu þeirra sé ekki stefnt í hættu.

Í athugasemdum er fylgdu frumvarpi að lögum nr. 71/2008 segir um 1. gr. að markmiðið með setningu sérstakra laga um fiskeldi sé, svo sem nánar komi fram í greininni, að skapa skilyrði til uppbyggingar fiskeldis og efla þannig atvinnulíf og byggð í landinu. Hafi fiskeldi sem atvinnugrein átt misjöfnu gengi að fagna á umliðnum árum og áratugum og orðið deilur milli þeirra sem veiðirétt eiga að villtum ferskvatnsfiskstofnum og þeirra sem fiskeldi vilja stunda. Eigi að síður séu bundnar við það vonir að atvinnugrein þessi geti eflt atvinnulíf og byggð í landinu og þannig skilað þjóðarbúinu umtalsverðum tekjum, svo sem raun hafi á orðið með öðrum þjóðum. Með gildistöku laganna sé ætlunin því sú að stuðla eftir föngum að möguleikum manna til fiskeldis og setja þeirri atvinnugrein jafnframt skýrar reglur og umgjörð. Þá er tekið fram að á hinn bóginn sé það skýrt og endurspeglist að sínu leyti í markmiðsyfirlýsingu 2. mgr. greinarinnar og fleiri greinum frumvarpsins að vöxtur og viðgangur atvinnugreinarinnar megi ekki gerast á kostnað viðgangs og nýtingar villtra fiskstofna. Í þessari takmörkun felist í raun að þegar ekki fara saman annars vegar hagsmunir þeirra sem veiðirétt eiga samkvæmt lax- og silungsveiðilögum og hins vegar hagsmunir þeirra sem fjallað sé sérstaklega um í frumvarpinu víki hinir síðarnefndu. Sjái þessa meðal annars stað í 6. og 13. gr. frumvarpsins og í bótareglum 2. og 3. mgr. 18. gr. þess.

            Í 1. mgr. 6. gr. laganna segir að ráðherra geti, að fenginni umsögn Fiskistofu, Matvælastofnunar, Hafrannsóknastofnunar og viðkomandi sveitarstjórnar, takmarkað eða bannað fiskeldi eða ákveðnar eldisaðferðir í einstaka fjörðum, flóum eða á svæðum sem teljast sérlega viðkvæm gagnvart starfsemi þeirri sem fram fer samkvæmt lögum þessum. Í 2. mgr. greinarinnar segir svo að við ákvörðun ráðherra samkvæmt 1. mgr. skuli taka mið af því að markmið laganna sé meðal annars að vernda villta nytjastofna, hvort sem um er að ræða ferskvatnsfiska eða sjávarfiska, og hlífa þeim við fisksjúkdómum og öðrum neikvæðum vistfræðilegum áhrifum. Skuli í því sambandi meðal annars litið til staðsetningar eldisstöðva, stærðar þeirra, fjarlægðar frá veiðiám og veiðiverðmætis á viðkomandi svæði, þ.e. firði eða flóa. Jafnframt skuli litið til þess hvort fiskeldissvæði séu á gönguleiðum lax og silungs og hvort straumar geti leitt sleppifisk í ár.

Í athugasemdum við 6. gr. frumvarpsins segir meðal annars að þau viðmið, sem leggja beri til grundvallar áður en slík ákvörðun sé tekin sem um ræðir í 1. mgr. greinarinnar, séu tíunduð í 2. mgr. hennar og skýri sig að mestu sjálf í ljósi þeirra ástæðna sem samkvæmt 1. mgr. geta heimilað beitingu þessa úrræðis. Með neikvæðum vistfræðiáhrifum í skilningi 2. mgr. 6. gr. og annars staðar þar sem hugtakið komi fyrir í frumvarpinu sé meðal annars átt við erfðablöndun. Ákvæðið gildi um villta nytjastofna, hvort sem um er að ræða ferskvatnsfiska eða sjávarfiska.

Í 2. og 3. mgr. 18. gr. laga nr. 71/2008 er mælt fyrir um bótarétt til handa veiðiréttarhafa ef sannað þykir að missir eldisfisks úr fiskeldisstöð valdi tjóni á hagsmunum veiðiréttarhafa, sem verndar njóta samkvæmt lax- og silungsveiðilögum, eða í veiðivatni í öðrum tilvikum. Skuli viðkomandi rekstrarleyfishafi bæta tjónið á grundvelli mats samkvæmt VII. kafla laga um lax- og silungsveiði.

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 veitir varnaraðilinn Matvælastofnun rekstrarleyfi til starfrækslu fiskeldisstöðva. Áður en það er gert getur hún aflað umsagnar Fiskistofu, Hafrannsóknarstofnunar og viðkomandi sveitarstjórnar eftir því sem við á um hvort náttúrulegar aðstæður á fyrirhuguðu starfssvæði fiskeldisstöðvar eða fyrirhugaðar eldistegundir, eldisstofnar eða eldisaðferðir gefi tilefni til neikvæðra vistfræði- eða erfðafræðiáhrifa sem leitt geti af leyfisskyldri starfsemi, sbr. 2. mgr. greinarinnar. Jafnframt er í 13. gr. laganna að finna ýmis ákvæði um innra eftirlit rekstrarleyfishafa með starfsemi sinni.

Loks er til að taka að í 21. gr. laganna er mælt fyrir um að ráðherra setji nánari reglur um framkvæmd þeirra með reglugerð. Hafa nokkrar slíkar verið settar, meðal annars reglugerð nr. 105/2000 um flutning og sleppingar laxfiska og varnir gegn fisksjúkdómum og blöndun laxastofna. Í 4. gr. reglugerðarinnar kemur fram að við leyfisveitingar fyrir hafbeitar- og sjókvíastöðvar skuli miða við að þær séu ekki nær laxveiðiám með yfir 100 laxa meðalveiði síðastliðin 10 ár en 5 km. Sé um að ræða ár með yfir 500 laxa meðalveiði skuli fjarlægðin vera 15 km nema notaðir séu stofnar af nærliggjandi vatnasvæði eða geldstofnar og megi þá stytta fjarlægðina niður í 5 km. Reglugerð þessi var upphaflega sett með heimild í eldri lögum um lax- og silungsveiði nr. 76/1970 en færð undir lög nr. 61/2006 með reglugerð nr. 55/2019 um breytingu á reglugerð nr. 105/2000, án þess að breyting yrði á framangreindum ákvæðum 4. gr. hennar.

IV

Megineinkenni íslenskrar réttarskipunar og stjórnsýsluréttar koma fram í 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar um að öllum beri réttur að fá úrlausn um réttindi sín og skyldur með réttlátri málsmeðferð fyrir dómi og í 60. gr. hennar um að dómstólar skeri úr öllum ágreiningi um embættistakmörk yfirvalda.

Ágreiningur aðila í efnisþætti málsins lýtur að því hvort meðferð þess á stjórnsýslustigi hafi verið andstæð lögum og hvort stjórnvaldsákvörðun sem fólst í leyfi til reksturs stöðvar til sjókvíaeldis á laxi í Reyðarfirði hafi verið andstæð ákvæðum laga og stjórnarskrár. Lýtur sá ágreiningur meðal annars að því hvort ákvæði reglugerðar nr. 105/2000 séu samþýðanleg lögunum og þá einkum um þá hagsmuni veiðiréttarhafa sem þeim er ætlað að vernda.

Svo sem áður greinir kemur fram í 4. gr. reglugerðar nr. 105/2000 að við leyfisveitingar fyrir hafbeitar- og sjókvíastöðvar skuli fjarlægð stöðvanna frá laxveiðiám með yfir 500 laxa meðalveiði vera 15 km. Samkvæmt gögnum málsins mun sjókvíaeldið í Reyðarfirði vera í um 70 km fjarlægð frá Breiðdalsvík þar sem Breiðdalsá fellur til sjávar og að minnsta kosti 150 km frá Vopnafirði þar sem Selá, Vesturdalsá og Hofsá falla til sjávar en Sunnudalsá fellur í Hofsá. Byggja varnaraðilar á því að þetta leiði til þess að ekki geti verið um einstaklega, beina og lögvarða hagsmuni að ræða hjá þeim aðilum sem standa að sóknaraðila. Málsókn sóknaraðila verði því ekki reist á reglum um grenndarrétt. Benda þeir jafnframt á að veiðiréttarhafar nutu ekki aðildar að málinu á stjórnsýslustigi samkvæmt 2. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008. Þar sem málatilbúnaður sóknaraðila lúti að meintum annmörkum á málsmeðferð stjórnvalda við veitingu rekstrarleyfisins standi þetta í vegi þess að sóknaraðili njóti aðildar að dómsmáli um þá hagsmuni sem stjórnsýslumeðferðin tók til.

Í máli þessu háttar svo til að réttur sóknaraðila til að bera undir dómstóla hvort farið hafi verið að lögum við útgáfu rekstarleyfis fyrir sjókvíaeldi í Reyðarfirði verður ekki reistur á aðild að stjórnsýslumáli sem var undanfari veitingar leyfisins. Á hinn bóginn hindrar það ekki sjálfkrafa rétt sóknaraðila til að bera undir dómstóla hvort farið hafi verið að lögum við meðferð stjórnsýslumálsins og úrlausn þess. Verður við mat á heimild sóknaraðila til að bera lögmæti umræddrar stjórnvaldsákvörðunar, sem komin er til framkvæmda, undir dómstóla að taka mið af því hvort hagsmunir hans af ákvörðuninni teljist nægjanlegir, eða meiri en hvers annars í samfélaginu meðal annars að virtu verndarandlagi því sem um ræðir, nálægðar þess við þá leyfisskyldu starfsemi er ákvörðun stjórnvaldsins tók til og umfangi starfseminnar, sbr. einnig til hliðsjónar dóm Hæstaréttar, 14. mars 2008 í máli 114/2008. 

Eins og áður er fram komið gera ákvæði 2. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 ekki ráð fyrir veiðiréttarhafa frekar en nokkrum öðrum sem mögulegum aðila að stjórnsýslumáli við veitingu rekstrarleyfis. Skiptir þá engu hvort hagsmunir þeirra kunni að vera augljósir vegna nálægðar við sjókvíastöð og er ekki vikið að fjarlægðarmörkum í lögunum. Raunar gerir ákvæðið einungis ráð fyrir að leyfisveitandi megi leita umsagnar tiltekinna opinberra aðila, telji hann þörf á því. Þá lýtur ákvæði 4. gr. reglugerðar nr. 105/2000 einungis að meðalveiði í laxveiðiám afar nærri hafbeitar- og sjókvíastöðvum, en til að mynda hvorki að staðsetningu né stærð eldisstöðva, eins og kveðið er á um í ákvæðum laga nr. 71/2008 að máli skipti við mat á hagsmunum veiðiréttarhafa gagnvart fiskeldi. Samkvæmt ákvæði 4. gr. reglugerðarinnar einu og sér telst að þessu leyti raunar ætíð nægjanlegt skilyrði fyrir veitingu leyfis til sjókvíaeldis að það sé í meira en 15 kílómetra fjarlægð frá laxveiðiám, óháð umfangi eldisins, en fyrir liggur að varnaraðilinn Laxar fiskeldi ehf. ráðgerir að fullnýta 6.000 tonna starfs- og rekstrarleyfi sitt á árinu 2020.

Eins og rakið hefur verið er það eitt af helstu markmiðum laga um fiskeldi að verja hagsmuni veiðiréttarhafa í ferskvatni fyrir þeirri hættu sem fylgir fiskeldi eins og því sem um ræðir í þessu máli. Skal í því sambandi líta til varúðarreglu, sem lýst er í 9. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, við túlkun á því hvenær ekki fara saman annars vegar hagsmunir þeirra sem veiðirétt eiga samkvæmt lax- og silungsveiðilögum og hins vegar þeirra sem standa vilja að fiskeldi. Er í lögum kveðið á um að hagsmunir þeirra sem fiskeldi vilja stunda skuli víkja, rekist þeir á hagsmuni veiðiréttarhafa. Mæla lögin þannig fyrir um sérstaka vernd á réttindum félagsmanna veiðifélaga eins og þeim sem að sóknaraðila standa, gegn hættu af starfsemi eins og þeirri sem varnaraðilinn Laxar Fiskeldi ehf. stundar og lýtur ágreiningur aðila meðal annars að því hvort þau almennu stjórnvaldsfyrirmæli sem felast í framangreindri reglugerð stangist á við ákvæði laga og stjórnarskrár um það til hvaða atriða stjórnvaldi hafi borið að líta við rannsókn sína áður en leyfi var veitt.

Af öllu því sem að framan er rakið verður hvorki talið að ákvæði 4. gr. reglugerðar nr. 105/2000 né skortur á aðild að stjórnsýslumáli samkvæmt 2. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 útiloki fortakslaust sóknaraðila frá því að teljast hafa lögvarða hagsmuni til málsóknarinnar á grundvelli reglna um grenndarrétt til verndar stjórnarskrárvörðum eignarrétti veiðiréttarhafa.

Eins og gögn málsins bera með sér eru hagsmunir veiðiréttarhafa andspænis rekstri eldisstöðva gríðarlega miklir og er lögum nr. 71/2008 beinlínis ætlað að vernda þá gegn þeirri hættu sem af slíkri starfsemi kann að leiða. Ekkert er að finna í lögum sem girðir fyrir að krafa um ógildingu umræddrar stjórnvaldsákvörðunar hljóti efnisumfjöllun fyrir dómstólum. Verður heldur ekki séð að önnur atriði, sem varnaraðilar hafa bent á í þessum þætti málsins, leiði til frávísunar þess á þeim grunni að sóknaraðila skorti lögvarða hagsmuni. Þannig hafa ekki þýðingu þau sjónarmið varnaraðila að sóknaraðili eigi þann eina kost að bíða eftir því hvort hann verði fyrir tjóni svo uppfyllt séu skilyrði til að leita viðurkenningardóms um bótaskyldu varnaraðilans Laxa fiskeldis ehf. eftir ákvæðum 2. mgr. 18. gr. laga nr. 71/2008. Þá getur fullyrðing sóknaraðila, sem hann hefur uppi til frekari stuðnings röksemdum sínum, um að fleiri veiðiréttarhafar hringinn í kringum landið kunni að verða fyrir tjóni vegna sjókvíaeldisins í Reyðarfirði illa leitt til þess að honum verði meinuð málsóknin um það tiltekna sakarefni sem undir er í málinu og hann varðar að lögum. Enn síður skiptir máli við mat á einstaklegum hagsmunum veiðiréttarhafa hvort sóknaraðili hafi lýst því yfir að hann vilji koma í veg fyrir fiskeldisstarfsemi víðar um landið en á Reyðarfirði og vernda náttúrulega stofna í íslenskum laxveiðiám. Þá leiða sjónarmið hans um á hvaða lagaákvæðum skuli byggja efnisdóm ekki til þess að líta verði svo á hann sé einvörðungu að klæða málsókn sína í þann búning að óska eftir afstöðu dómstóla til hagsmunamats löggjafans. Um allt þetta verður einnig að hafa í huga að sóknaraðili ber fram margvíslegar röksemdir til stuðnings dómkröfu sinni, meðal annars um að ekki hafi verið gætt reglna stjórnsýsluréttar við undirbúning og töku stjórnvaldsákvörðunar. Teldi dómur að einhver af frambornum röksemdum sóknaraðila fyrir kröfu sinni væru þess eðlis að falla ekki undir endurskoðunarvald dómstóla, mætti úrlausn um þá röksemd að öllu jöfnu frekar að leiða til sýknu á þeim grunni að ekki væru efni til að hnekkja slíku mati sem birtist í vilja löggjafarvaldsins eða í frjálsu málefnalegu mati eða fyrirmælum stjórnvaldsins teknum innan ramma laganna, sbr. til hliðsjónar að sínu leyti dóma Hæstaréttar 8. nóvember 2012 í máli nr. 547/2011, 13. júní 2013 í máli nr. 61/2013 og 15. nóvember 2018 í máli nr. 795/2017.

V

Samkvæmt því sem áður segir verða dómstólar að virtum ákvæðum 60. gr. og 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar að fara varlega í að vísa máli frá dómi af þeim sökum að það skipti ekki máli fyrir stöðu aðila að lögum að fá dóm um sakarefni. Þarf þá að vera ljóst að ekki hafi á neinn hátt raunhæft gildi fyrir aðilana að fá leyst úr því. 

Eins og rakið hefur verið fullnægir málatilbúnaður sóknaraðila áskilnaði 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, en kröfu hans er skýrlega lýst í stefnu í héraði og er lýsing málavaxta og málsástæðna nægilega ljós um hvert sakarefnið er. Telur sóknaraðili að ekki hafi verið löglega staðið að umræddri stjórnvaldsákvörðun og að hún brjóti gegn stjórnarskrárvörðum réttindum þeirra sem að honum standa. Hefur hann lagt fram ýmis gögn til stuðnings hagsmunum sínum af málarekstrinum sem ekki verða talin svo veigalítil að augljóst skuli telja að ekkert raunhæft gildi hafi fyrir hann að fá efnisdóm um kröfu sína.

Samkvæmt öllu framansögðu verður hvorki fallist á með varnaraðilum að sóknaraðila skorti lögvarða hagsmuni til að fá úrlausn dómstóla um kröfu sína, né að málið sé svo vanreifað af hans hálfu að efnisdómur verði ekki á það lagður. Því er rétt að fella hinn kærða úrskurð úr gildi og vísa málinu til efnismeðferðar hjá Landsrétti.

Loks ber að dæma varnaraðila til að greiða óskipt sóknaraðila kærumálskostnað.     

 

 

 

Úrskurður Landsréttar 20. desember 2019

Landsréttardómararnir Oddný Mjöll Arnardóttir og Sigurður Tómas Magnússon og Eggert Óskarsson, settur landsréttardómari, kveða upp úrskurð í máli þessu.

Málsmeðferð og dómkröfur aðila

1        Aðaláfrýjandi skaut máli þessu til Landsréttar 7. janúar 2019. Áfrýjað er dómi Héraðsdóms Reykjaness 12. desember 2018 í málinu nr. E-386/2017.

2        Með úrskurði Landsréttar 11. október 2019 var málinu vísað frá héraðsdómi. Úrskurðurinn var kærður til Hæstaréttar sem ómerkti hann með dómi sínum 18. nóvember 2019 í máli nr. 47/2019.

3        Málið var samkvæmt framangreindu tekið til meðferðar á ný í Landsrétti. Samkvæmt ákvörðun dómsins var málið á ný flutt eingöngu um formsatriði þess 12. desember 2019, sbr. 2. mgr. 161. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

4        Í efnisþætti málsins krefst aðaláfrýjandi þess að ógilt verði rekstrarleyfi nr. IS-36096, sem Fiskistofa veitti gagnáfrýjanda, Löxum fiskeldi ehf., 15. mars 2012 til reksturs stöðvar til sjókvíaeldis á laxi í Reyðarfirði. Þá krefst hann þess að stefndi, Matvælastofnun, og gagnáfrýjandi verði dæmdir óskipt til að greiða aðaláfrýjanda málskostnað í héraði og fyrir Landsrétti. Í þessum þætti málsins krefst hann þess að málinu verði ekki vísað frá dómi.

5        Stefndi, Matvælastofnun, krefst þess aðallega að máli þessu verði vísað frá héraðsdómi en til vara að hinn áfrýjaði dómur verði staðfestur. Í báðum tilvikum krefst hann málskostnaðar fyrir Landsrétti.

6        Gagnáfrýjandi, Laxar fiskeldi ehf., krefst þess aðallega að máli þessu verði vísað frá héraðsdómi en til vara að hinn áfrýjaði dómur verði staðfestur um annað en málskostnað. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Landsrétti.

Niðurstaða

7        Við meðferð máls þessa í héraði gerðu bæði stefndi, Matvælastofnun, og gagnáfrýjandi, Laxar fiskeldi ehf., frávísunarkröfu. Með úrskurði héraðsdóms Reykjaness 8. mars 2018 var þeim kröfum hafnað. Gagnáfrýjandi gerði í gagnáfrýjunarstefnu kröfu um frávísun málsins frá héraðsdómi ásamt kröfu um málskostnað í héraði og fyrir Landsrétti. Stefndi hefur aftur á móti ekki gagnáfrýjað málinu fyrir sitt leyti og kemur frávísunarkrafa hans ekki til álita við úrlausn málsins hér fyrir dómi, sbr. 1. og 3. mgr. 151. gr. laga nr. 91/1991. Hvað sem framangreindu líður getur Landsréttur vísað málinu frá héraðsdómi af sjálfsdáðum ef málatilbúnaður aðaláfrýjanda gefur tilefni til.

8        Mál þetta er höfðað af málsóknarfélagi samkvæmt 19. gr. a laga nr. 91/1991 en stofnfélagar þess eru Veiðifélag Hofsár og Sunnudalsár, Veiðifélag Selár, Veiðifélag Breiðdæla og Veiðifélag Vesturdalsár. Í þessum þætti málsins byggir aðaláfrýjandi á því að aðildarfélög hans hafi lögvarða hagsmuni af málsókninni, annars vegar vegna þess að aðilar málsóknarfélagsins séu „eigendur veiðiréttinda í laxveiðiám í Breiðdal og Vopnafirði“ og starfsemi gagnáfrýjanda samkvæmt hinu umdeilda rekstrarleyfi muni „skaða varanlega hagsmuni af nýtingu laxveiðihlunninda þeirra aðila sem að stefnanda standa“, en hins vegar vegna þess að á grundvelli hennar muni fara fram erfðablöndun á milli eldislaxa og náttúrulegra laxastofna um allt land þannig að af muni hljótast „svo gott sem vissa fyrir eyðingu villtra laxastofna í ám á Íslandi“. Standi málið, „þegar til frambúðar er litið, um val á milli þess að stunda annað hvort þá starfsemi sem [gagnáfrýjandi] fyrirhugar að stunda og til stendur að stunduð verði víðar um landið, eða viðhalda nýtingu laxveiðihlunninda í íslenskum veiðiám með náttúrulegum stofnum“. Hljóti dómstólar að geta fjallað um álitaefni þessu tengd.

9        Krafa aðaláfrýjanda í máli þessu lýtur að ógildingu stjórnvaldsákvörðunar sem hvorki hann né félagsmenn hans voru aðilar að. Samkvæmt 60. gr. stjórnarskrárinnar skera dómendur úr öllum ágreiningi um embættistakmörk yfirvalda og eftir 1. mgr. 70. gr. hennar ber öllum réttur til að fá úrlausn um réttindi sín og skyldur fyrir dómstólum. Þessi fyrirmæli hafa verið skýrð þannig að sérhver sem á lögvarinna hagsmuna að gæta geti almennt krafist þess fyrir dómi að ákvarðanir stjórnvalda verði ógiltar brjóti þær í bága við lög að formi til eða efni. 

10       Til þess að málsóknarfélag geti rekið mál fyrir dómstólum þurfa félagsmenn þess að eiga lögvarinna hagsmuna að gæta af sakarefninu. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði fylgir eignarlandi hverju veiðiréttur í vatni á eða fyrir því landi, enda sé ekki mælt fyrir um aðra skipan í lögum. Í 1. mgr. 37. gr. sömu laga er kveðið á um að mönnum sé skylt að hafa með sér félagsskap „um skipulag veiði í hverju fiskihverfi“ og sé hlutverk veiðifélaga meðal annars að tryggja vöxt og viðgang fiskstofna og sjálfbæra nýtingu þeirra og að skipta veiði eða arði af veiði milli félagsmanna í samræmi við rétt þeirra. Samkvæmt 2. mgr. sama ákvæðis eru félagsmenn veiðifélags allir skráðir veiðiréttarhafar á félagssvæðinu. 

11       Samkvæmt framangreindu tilheyra hagsmunir tengdir nýtingu laxveiðihlunninda ekki þeim veiðifélögum sem saman mynda aðaláfrýjanda, heldur félagsmönnum þeirra. Þegar af þeirri ástæðu teljast veiðifélögin ekki hafa lögvarða hagsmuni af efnisúrlausn um það efni. Kemur þá hvorki til úrlausnar dómsins hvort nægar líkur hafi verið leiddar að því að starfsemi gagnáfrýjanda muni valda tilteknu tjóni á hagsmunum veiðiréttarhafa þannig að um verulega, einstaklega hagsmuni geti verið að ræða né hvort skilyrði 19. gr. a laga nr. 91/1991 séu uppfyllt þrátt fyrir ólíkar aðstæður hjá aðildarfélögum aðaláfrýjanda.

12       Til viðbótar við framangreinda hagsmuni veiðiréttarhafa hefur aðaláfrýjandi vísað til hættunnar á blöndun eldislaxa við náttúrulega laxastofna í veiðiám um allt land en í því sambandi verður ekki annað ráðið af málatilbúnaði hans en að markmið málsóknarinnar sé að koma í veg fyrir starfsemi af því tagi sem gagnáfrýjandi stundar í því skyni að vernda náttúrulega stofna í íslenskum veiðiám. Framangreindur grundvöllur málatilbúnaðar aðaláfrýjanda varðar þannig ekki lögmæti tiltekinnar stjórnvaldsákvörðunar, heldur miðar hann að því að fá fram afstöðu dómstóla til þess hagsmunamats löggjafans sem birtist í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Verða aðildarfélög aðaláfrýjanda ekki talin hafa einstaklega lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn dómstóla um það efni, sbr. 1. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991.

13       Með vísan til alls hins framangreinda verður máli þessu af sjálfsdáðum vísað frá héraðsdómi, sbr. einnig til hliðsjónar úrskurð Landsréttar 8. febrúar 2019 í máli nr. 69/2019.

14       Eftir þessum úrslitum verður aðaláfrýjanda gert að greiða gagnáfrýjanda, Löxum fiskeldi ehf., málskostnað í héraði og fyrir Landsrétti eins og nánar greinir í úrskurðarorði. Þá verður aðaláfrýjanda gert að greiða stefnda, Matvælastofnun, málskostnað fyrir Landsrétti eins og í úrskurðarorði greinir.    

Úrskurðarorð:

Máli þessu er vísað frá héraðsdómi.

Aðaláfrýjandi, Náttúruvernd 2 málsóknarfélag, greiði gagnáfrýjanda, Löxum fiskeldi ehf., samtals 2.000.000 króna í málskostnað í héraði og fyrir Landsrétti og stefnda, Matvælastofnun, 400.000 krónur í málskostnað fyrir Landsrétti.

 

 

 

 

Dómur Héraðsdóms Reykjaness 12. desember 2018

Mál þetta, sem var höfðað 4. apríl 2017, var dómtekið 15. nóvember 2018. Stefnandi er Náttúruvernd 2, málsóknarfélag, Borgartúni 28, Reykjavík. Stefndu eru Matvælastofnun, Austurvegi 64, Selfossi, og Laxar fiskeldi ehf., Akralind 2, Kópavogi.

Dómkröfur stefnanda eru þær að ógilt verði rekstrarleyfi nr. IS-36096 sem Fiskistofa veitti stefnda Löxum fiskeldi ehf. þann 15. mars 2012 til reksturs stöðvar til sjókvíaeldis á laxi í Reyðarfirði. Þá krefst stefnandi málskostnaðar úr hendi stefndu in solidum.

Stefndi Matvælastofnun krefst þess aðallega að málinu verði vísað frá dómi. Til vara er krafist sýknu af kröfum stefnanda. Einnig er gerð krafa um málskostnað.

Stefndi Laxar fiskeldi ehf. krafðist þess aðallega að málinu yrði vísað frá dómi en til vara var krafist sýknu af kröfum stefnanda. Þá gerði stefndi kröfu um málskostnað.

Með úrskurði dómsins 8. mars 2018 var frávísunarkröfum stefndu hafnað. Við aðalmeðferð málsins taldi stefndi Laxar fiskeldi ehf. enn að vísa ætti málinu frá dómi.

I.

Málsatvik eru þau að stefndi Laxar fiskeldi ehf. var stofnað í desember 2005 í þeim tilgangi að hefja undirbúning á rekstri laxeldis í sjókvíum hér á landi. Megintilgangur félagsins er fiskeldi og vinnsla sjávarfangs. Stærsti hluthafi stefnda er norska félagið Masoval Fiskeoppdrett AS.

Hinn 12. apríl 2011 barst Skipulagsstofnun tilkynning, samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, frá Löxum fiskeldi ehf. um fyrirhugað fiskeldi á 6.000 tonnum af laxi í sjókvíaeldi í Reyðarfirði. Í greinargerð stefnda Laxa fiskeldis ehf. til Skipulagsstofnunar kom fram það mat stefnda að fyrirhuguð framkvæmd hefði ekki í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og ætti því ekki að fara í mat á umhverfisáhrifum. Þá kom fram í greinargerðinni að notaður yrði Sagalax, sem hefði verið ræktaður hér á landi frá árinu 1984, og að gert væri ráð fyrir því að eldisstöð væri komin í fulla nýtingu árið 2018.

Skipulagsstofnun komst að þeirri niðurstöðu í ákvörðun um matsskyldu, dags. 8. júní 2011, að fyrirhuguð 6.000 tonna framleiðsla á laxi í sjókvíum stefnda Laxa fiskeldis ehf. væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Í forsendum ákvörðunar Skipulagsstofnunar var vísað til þess að á árinu 2002 hafi umhverfisáhrif 6.000 tonna laxeldis í Reyðarfirði verið metin af Samherja hf. og að í úrskurði Skipulagsstofnunar 23. október 2002 hafi verið fallist á þá framkvæmd, en ekki varð úr áformum um eldið. Þá var vísað til þess að Laxar fiskeldi ehf. áformaði 6.000 tonna fiskeldi í Reyðarfirði á sömu svæðum og áðurnefnt mat á umhverfisáhrifum fjallaði um. Umhverfisaðstæður í firðinum væru í aðalatriðum þær sömu og voru á þeim tíma sem Samherji hf. vann mat á umhverfisáhrifum fiskeldis félagsins. Taldi Skipulagsstofnun að niðurstöður rannsókna í tengslum við það mat væru því í fullu gildi.

Áður en Skipulagsstofnun tók framangreinda ákvörðun aflaði stofnunin umsagnar ýmissa aðila. Stefndi Matvælastofnun, Umhverfisstofnun, Hafrannsókna­stofnun, Siglingastofnun og Fjarðabyggð töldu að ekki væri þörf á að fyrirhugað sjókvíaeldi stefnda Laxa fiskeldis ehf. færi í sérskylt umhverfismat. Fiskistofa taldi hins vegar að fyrirhugað fiskeldi skyldi háð umhverfismati varðandi líkleg áhrif slysasleppinga og áhrif á villta laxastofna. 

Í kjölfarið á ákvörðun Skipulagsstofnunar sótti stefndi Laxar fiskeldi ehf. um rekstrarleyfi til Fiskistofu samkvæmt lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Hinn 15. mars 2012 gaf Fiskistofa út leyfi til stefnda Laxa fiskeldis ehf. til að stunda eldi á laxi í sjókvíum í Reyðarfirði, þar sem heimilt væri að framleiða allt að 6.000 tonn af laxi árlega. Í rekstrarleyfi stefnda Laxa fiskeldis ehf. eru m.a. ákvæði um staðsetningu eldisstöðvarinnar, búnað, eftirlit og afturköllun leyfis.   

Hinn 11. maí 2016 sendi stefndi Matvælastofnun, sem tók við hlutverki af Fiskistofu 1. janúar 2015, stefnda Löxum fiskeldi ehf. bréf þar sem athygli var vakin á því að samkvæmt V. kafla laga nr. 71/2008 um fiskeldi skyldi stofnunin fella rekstrarleyfi úr gildi væri starfsemi ekki hafin innan þriggja ára frá útgáfu leyfis og að stofnunin hygðist í samræmi við lögin fella rekstrarleyfi Laxa fiskeldis ehf. úr gildi yrði starfsemi ekki hafin þann 29. maí 2017.

Fyrir liggur í gögnum málsins „heilbrigðisvottorð – flutningsskýrsla fyrir laxaseiði“, útgefið af stefnda Matvælastofnun 7. apríl 2016, þar sem fram kemur að stefndi Laxar fiskeldi ehf. hefði fengið laxaseiði frá Stofnfiski ehf. og að flutningur í sjókvíar hafi verið áætlaður degi síðar, 8. apríl. Einnig liggur fyrir skjal sama efnis, dags. 25. apríl 2016, um flutning á seiðum. Stefndi Laxar fiskeldi ehf. segir að áætlanir sínar hafi staðist fyllilega.

Stefndi Matvælastofnun gerði hinn 23. júní 2017 úttekt hjá stefnda Löxum fiskeldi ehf. á starfsstöð við Gripalda, en starfsstöðvar höfðu þá ekki verið settar upp á öðrum eldissvæðum sem voru tilgreind í rekstrarleyfinu. Degi síðar, 24. júní, gaf stefndi Matvælastofnun út staðfestingu á gildistöku rekstrarleyfis stefnda Laxa fiskeldis ehf. í samræmi við 15. gr. reglugerðar nr. 1170/2015 um fiskeldi. Hinn 25. júní 2017 voru seiði sett í sjóeldiskví stefnda Laxa fiskeldis ehf. við Gripalda. 

 Stefnandi er málsóknarfélag sem var stofnað með heimild í 19. gr. a í lögum nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Aðilar þess eru eigendur veiðiréttinda í laxveiðiám í Breiðdal og Vopnafirði. Þeir telja að þessi hlunnindi muni skerðast ef laxeldi stefnda Laxa fiskeldis ehf. nær fram að ganga og þeir eigi einkaréttarlega hagsmuni af því að fellt verði úr gildi rekstrarleyfi það sem stefndi Laxar fiskeldi ehf. hefur fengið.

Stofnfélagar málsóknarfélagsins eru Veiðifélag Hofsár og Sunnudalsár, Árhvammi, Vopnafirði, sem fer með veiðirétt landeigenda við Hofsá og Sunnudalsá, Veiðifélag Selár, Fremri-Nýpum, Vopnafirði, sem fer með veiðirétt landeigenda við Selá, Veiðifélag Breiðdælinga, Heydölum, Breiðdalsvík, sem fer með veiðirétt landeigenda við Breiðdalsá, og Veiðifélag Vesturdalsár, Hamrahlíð 24, Vopnafirði, sem fer með veiðirétt landeigenda við Vesturdalsá.

Stefnandi heldur því fram að ef starfsemi stefnda Laxa fiskeldis ehf. byggð á rekstarleyfinu, laxeldi í sjókvíum, nái fram að ganga sé innan fárra ára svo gott sem vissa fyrir eyðingu villtra laxastofna í ám á Íslandi, þar með töldum þeim laxveiðiám sem eru í eigu aðila að stefnanda.

Stefnandi segir að neikvæðum áhrifum innblöndunar eldislaxa í náttúrulega stofna hafi verið ítarlega lýst í erlendum rannsóknum. Þær sýni að blöndun eldisstofna við náttúrulega stofna leiði til verulega minnkaðrar viðkomu, trufli náttúruval og dragi úr líffræðilegri fjölbreytni villtu laxastofnanna. Talið sé að við stöðuga innblöndun eldislaxa við náttúrulega stofna hverfi náttúrulegir stofnar á æviskeiði 10 kynslóða laxa sem sé um 40 ár. Því muni viðvarandi sókn stroklaxa inn í náttúrulega stofna leiða til óafturkræfrar eyðingar viðkvæmra náttúrulegra stofna. Almennt sé viðurkennt að eldislax sleppi úr sjókvíum og gera megi að jafnaði ráð fyrir að árlega sleppi a.m.k. einn eldislax fyrir hvert framleitt tonn.

Í Noregi hafi formlega verið tilkynnt um að meðaltali 315.000 stroklaxa á ári úr eldi árin 2006 til 2012, en hafrannsóknastofnun þar í landi álíti að raunverulegur fjöldi stroklaxa sé fjórum til fimm sinnum meiri en tilkynnt er um. Þannig hafi sloppið þar a.m.k. ein milljón eldislaxa á ári á undanförnum árum, eða um einn eldislax á hvert framleitt tonn. Fjöldi laxveiðiáa í Noregi muni vera ónýtur til stangveiði vegna eldislaxa og laxalúsar af þeirra völdum, sem einkum drepi sjógönguseiðin þegar þau gangi til sjávar. Meira en 65% náttúrulegra norskra laxastofna sýni meiri eða minni erfðabreytingar af völdum stroklaxa úr sjókvíaeldi. Aðeins 22% norskra laxveiðiáa séu taldar vera í heilbrigðu umhverfi án mengunar frá fiskeldi. 

Rannsóknir sýni að áhrifasvæði laxeldis vegna erfðablöndunar sé ekki bundið við villta laxastofna í næsta nágrenni við eldissvæði. Þannig hafi verið sýnt fram á í norskri rannsókn að hluti endurheimta á eldislaxi, sem sleppt var úr eldi, hafi komið fram í allt að 2000 kílómetra fjarlægð frá sleppistað. Því sé áhrifasvæði laxeldis í Reyðarfirði ekki bundið við villta laxastofna í allra næsta nágrenni, heldur nái það einnig til stofna í laxveiðiám sem staðsettar eru mun fjær.

Um Ísland sé réttsælis hringstraumur í efstu sjávarlögum. Eldisfiskur sem sleppi hér við land sé samkvæmt norskum rannsóknum líklegur til að hringsóla um landið réttsælis og leita upp í ár hvar sem er á landinu. Ljóst sé því að laxeldi, af þeirri stærðargráðu sem hér um ræðir, muni hafa áhrif á náttúrulega laxastofna um allt land.

Stefndu mótmæla því að hlunnindi félagsmanna stefnanda muni skerðast ef laxeldi stefnda Laxa fiskeldis ehf. í Reyðarfirði nái fram að ganga og að villtir laxastofnar í ám á Íslandi muni eyðast. Stefndu segja þetta með öllu órökstutt og ósannað og sett fram í pólitískum tilgangi í hagsmunabaráttu andstæðinga laxeldis.

II.

Stefnandi byggir kröfur sínar í fyrsta lagi á því að rekstrarleyfi stefnda Laxa fiskeldis ehf. sé gefið út til laxeldis án tilgreiningar um leyfilegan eldisstofn eins og fyrir er mælt í 10. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi og valdi það ógildingu leyfisins.

Stefnandi telur að við ákvörðun um útgáfu rekstrarleyfis verði tvímælalaust að taka tillit til verndarhagsmuna 1. gr. laganna. Ekki sé hægt að skilja það eftir opið hvaða stofnar séu notaðir. Slíkur annmarki á leyfinu einn og sér, þ.e. ef sjálft leyfið er ekki afdráttarlaust í þessu efni, hljóti að leiða til ógildingar leyfisins, enda fari texti leyfisins í bága við skýr fyrirmæli 10. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi.

Í öðru lagi byggir stefnandi á því að Fiskistofu, og síðar Matvælastofnun, hafi borið að fella rekstrarleyfið úr gildi vegna þess að það hafi runnið út samkvæmt lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Rekstrarleyfið hafi verið gefið út 15. mars 2012. Með vísan til 24 mánaða reglunnar í þágildandi 15. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi hafi rekstrarleyfið runnið út 15. mars 2014, þar sem starfsemin samkvæmt rekstrarleyfinu hafi ekki verið hafin. Samkvæmt seinni málsgrein þágildandi 15. gr. skyldi Fiskistofa ávallt veita rekstrarleyfishafa skriflega viðvörun og hæfilegan frest til úrbóta. Í stefnu kveðst stefnandi ekki vita hvort slík skrifleg viðvörun hafi verið gefin, eða frestur veittur til úrbóta. Ljóst sé þó að ekki hafi neinar úrbætur átt sér stað, enda engin starfsemi enn hafin. Engin málefnaleg rök standi til þess að Fiskistofu hafi verið heimilt að leyfa rekstrarleyfinu að halda gildi sínu áfram. Fiskistofa hefði því átt að fella rekstrarleyfið úr gildi.

Lög nr. 49/2014, um breytingu á ýmsum lagaákvæðum sem tengjast fiskeldi (flutningur verkefna, stofnun sjóðs o.fl.), hafi tekið gildi 29. maí 2014, eða rúmlega tveimur mánuðum eftir að rekstrarleyfið hefði átt að vera fellt úr gildi. Með 12. gr. breytingalaganna hafi verið gerð sú breyting að frestur til að hefja starfsemi samkvæmt lögunum hafi verið framlengdur í þrjú ár. Eftir breytinguna hafi stefnda Matvælastofnun berum orðum verið gert skylt að fella rekstrarleyfið úr gildi eftir þrjú ár frá veitingu þess, sbr. orðalagið „skal Matvælastofnun fella rekstrarleyfið úr gildi“. Því hafi stefnda Matvælastofnun borið að fella rekstrarleyfið úr gildi 15. mars 2015, enda hafi þá þrjú ár verið liðin frá útgáfu þess.

Samkvæmt 15. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi geti stefndi Matvælastofnun frestað afturköllun leyfisins um 12 mánuði með undanþágu ef málefnaleg sjónarmið búa að baki töfinni á því að starfsemin hefjist, en ekkert liggi fyrir um að slík sjónarmið hafi verið til staðar. Samkvæmt 2. mgr. 15. gr. skuli stefndi Matvælastofnun ávallt veita rekstrarleyfishafa skriflega viðvörun og hæfilegan frest til úrbóta. Láti Matvælastofnun farast fyrir að veita slíka viðvörun geti slíkt ekki leitt til þess að rekstrarleyfið haldi gildi sínu. Úrbætur á starfseminni í skilningi lagaákvæðisins hafi ekki átt sér stað, enda engin starfsemi hafin á grundvelli rekstrarleyfisins.

Hinn 11. maí 2016, eða rúmum fjórum árum eftir að upphaflega rekstrarleyfið hafi verið gefið út, hafi stefndi Matvælastofnun sent stefnda Löxum fiskeldi ehf. bréf þar sem honum hafi verið tilkynnt að stofnunin hygðist fella úr gildi rekstrarleyfi fyrirtækisins yrði starfsemi ekki hafin 29. maí 2017. Fyrir utan að bréfið hafi verið sent löngu eftir að rekstrarleyfið átti að vera fellt niður hafi frestur Matvælastofnunar verið gefinn til lengri tíma en lögin heimili samkvæmt 2. ml. 1. mgr. 15. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Stefnandi telur að stefndi Matvælastofnun hefði átt að fjalla sérstaklega um frest vegna niðurfellingar rekstrarleyfisins áður en það rann út. Þar sem það hafi ekki verið gert hafi leyfið runnið út 15. mars 2015, þ.e. ef ekki verður fallist á að það hafi runnið út í gildistíma eldri laga, 15. mars 2014. Ekki sé hægt að framlengja leyfi sem þegar sé runnið út. Í öllu falli hafi ýtrasti hámarksfrestur til að hefja starfsemi, sem stefnda Matvælastofnun hafi verið heimilt að veita samkvæmt 2. ml. 1. mgr. 15. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi, verið 12 mánuðir frá 15. mars 2015 eða til 15. mars 2016. Frestur stefnda Matvælastofnunar fyrir stefnda Laxa fiskeldi ehf. fram yfir 15. mars 2016 sé án lagaheimildar og því haldlaus.

Stefnandi telur af framangreindum ástæðum, það er að tilgreiningu um eldisstofn vanti í leyfið og/eða samkvæmt grunnreglu 15. gr. laga nr. 71/2008 varðandi hámarksgildistíma rekstrarleyfis án starfsemi leyfishafa, að rekstrarleyfi stefnda Laxa fiskeldis ehf. sé ógilt og/eða útrunnið. Því beri að fella það úr gildi.

Í þriðja lagi byggir stefnandi á því, verði ekki þegar fallist á framangreindar málsástæður, að málsmeðferð við útgáfu og „framlengingu“ rekstrarleyfis hafi verið háð annmörkum og eigi það eitt og sér að valda ógildingu leyfisins.

Ákvörðun stofnunarinnar sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og telur stefnandi að við undirbúning hennar hafi verið brotið gegn rannsóknarreglu, sbr. 10. gr., og andmælarétti, sbr. 13. gr. laganna. Þá hafi ekki verið fylgt lögmæltum fyrirmælum 10. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi.

Um brot á rannsóknarreglu segir stefnandi að meðal markmiða laga um fiskeldi, svo sem þeim sé lýst í 1. gr. laganna, sé að stuðla að ábyrgu fiskeldi og tryggja verndun villtra nytjastofna. Í því skyni skuli leitast við að koma í veg fyrir m.a. hugsanleg spjöll á villtum nytjastofnum og lífríki þeirra og tryggja hagsmuni þeirra sem nýta slíka stofna. Ekkert hafi komið fram um að nokkur sjálfstæð rannsókn hafi farið fram af hálfu Fiskistofu, fyrirrennara stefnda Matvælastofnunar né af hálfu Matvælastofnunar í samræmi við þessi ákvæði laganna. Byggir stefnandi á því að þessir annmarkar á málsmeðferð stofnananna valdi ógildingu rekstrarleyfisins.

Stefnandi telur að þessi framkvæmd hafi verið háð mati á umhverfisáhrifum þrátt fyrir að Skipulagsstofnun hafi komist að þeirri niðurstöðu að svo hafi ekki verið. Stefnandi bendir meðal annars á að Fiskistofa hafi talið að umhverfismat þyrfti að fara fram. Framkvæmd upp á 6.000 tonn á ári sé þrjátíu sinnum stærri en þau 200 tonna mörk sem tilgreind séu í tölulið 1.11 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.

Stefnandi telur að veita beri hagsmunaaðilum andmælarétt við útgáfu á rekstrarleyfum eins og því sem hér um ræðir, sbr. IV. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Starfsemin sem hér um ræðir sé háð mati á umhverfisáhrifum. Það verði því að fullnægja skilyrðum um meðferð samkvæmt 2.-6. mgr. 6. gr. og 8. gr. tilskipunar 2011/92/ESB, sbr. breytingu á tilskipuninni sem hafi verið gerð með tilskipun 2014/52/ESB og skýra verði íslensk lög með hliðsjón af þeim ákvæðum. Tilskipun 2014/52/ESB hafi verið felld inn í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu nefndarinnar nr. 117/2015, 30. apríl 2015, EES-viðbætir nr. 34 18.6.2015, bls. 229-246. Kveðið sé á um þessa málsmeðferð í 4. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi.

Þegar umsókn um rekstrarleyfi er til meðferðar verði meðal annars að fylgja ákvæðum varðandi leyfisveitingar í löggjöf um mat á umhverfisáhrifum. Því hafi borið að tryggja að almenningur væri upplýstur um umsókn stefnda Laxa fiskeldis ehf. um rekstrarleyfi og „framlengingu“ þess og ætti þess kost að koma á framfæri athugasemdum og að tekið yrði eftir atvikum tillit til þeirra athugasemda, sbr. 2. mgr. 6. gr. og 8. gr. tilskipunar 2011/92/ESB.

Stefnandi telur þannig ljóst að Fiskistofa og stefndi Matvælastofnun hafi brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýslulaganna, sem kveði á um að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin, svo sem einnig sé gerð krafa um í lögum um fiskeldi, tilskipun nr. 2011/92/ESB og náttúruverndarlögum. Þá  hafi Fiskistofa og stefndi Matvælastofnun brotið gegn reglu um andmælarétt og samráð, sem kveði á um að aðili máls, í þessu tilfelli félagsmenn stefnanda og raunar fleiri aðilar, skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því.

Við allt mats- og leyfisferlið hafi stjórnvöld sem í hlut áttu hverju sinni í engu sinnt þeirri skyldu að rannsaka, fjalla um og bera saman þá aðra valkosti, sem til greina komu varðandi framkvæmdina, svo sem notkun á geldlaxi, eldi á landi, eldi í lokuðum sjókvíum, minna sjókvíaeldi eða svokallaðan núll valkost (enga framkvæmd), sem hefðu í för með sér minni eða enga skaðsemi fyrir náttúruna og eignir annarra aðila, sbr. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og h-lið 1. tl. 2. mgr. 20. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum, og h-lið 1. tl. 2. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 1123/2005 um mat á umhverfisáhrifum, sem hafi verið felld úr gildi með reglugerð nr. 660/2015. Eigi það við um greinargerð um framkvæmdina, sem hafi verið á ábyrgð stefnda Laxa fiskeldis ehf. og útgáfu og „framlengingu“ rekstrarleyfis sem hafi verið á hendi Fiskistofu og stefnda Matvælastofnunar. Stefnandi byggir á því að þessi vanræksla stefnda valdi ógildingu rekstrarleyfisins.

Í fjórða lagi byggir stefnandi á því að lagaheimild skorti til að afhenda stefnda Löxum fiskeldi ehf. afnot af því hafsvæði þar sem starfsemin eigi að fara fram. Samkvæmt 2. málsl. 40. gr. stjórnarskrárinnar geti íslenska ríkið ekki afhent eignar- eða afnotarétt að hafsvæði við landið, sé ekki fyrir hendi sérstök lagaheimild til hinnar tilteknu ráðstöfunar hafsvæðisins. Við útgáfu og „framlengingu“ rekstrarleyfisins hafi ekki notið heimildar í settum lögum til hinnar tilteknu afhendingar afnotaréttar hafsins til stefnda Laxa fiskeldis ehf. Hvergi sé að finna í lögum heimild til handa stjórnsýsluhöfum að stofna til einstaklingsbundinna afnota manna yfir hafsvæðum umhverfis landið.

Hér sé um að ræða hafsvæði utan netlaga en innan landhelgi Íslands, sbr. lög nr. 41/1979 um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn. Hugtakið netlög merki í lögum vatnsbotn 115 metra út frá stórstraumsfjöruborði landareignar, sbr. t.d. 2. gr. jarðalaga nr. 81/2004 og 17. tölul. 3. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Fylgi eignarréttur að netlögum eignarrétti að því landi sem liggur að sjó á viðkomandi stað. Athafnasvæði stefnda Laxa fiskeldis ehf. sé utan netlaga. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 73/1990 um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins sé íslenska ríkið eigandi allra auðlinda á, í eða undir hafsbotninum utan netlaga og svo langt til hafs sem fullveldisréttur Íslands nær samkvæmt lögum, alþjóðasamningum eða samningum við einstök ríki. Samkvæmt þessu lagaákvæði fylgi þessum eignarrétti ríkisins eignarráð yfir hafinu á sama svæði. Byggir stefnandi á því að íslenska ríkið geti ekki afhent einstaklingsbundnum aðila eignar- eða afnotaréttindi að þessu hafsvæði nema sú tiltekna ráðstöfun fasteignarréttinda sem um ræðir njóti sérstakrar lagaheimildar.

Í fimmta lagi byggir stefnandi á því að starfsemin sem um ræðir fari gegn ákvæðum laga, m.a. ákvæðum náttúruverndarlaga og laga um fiskeldi, og valdi það eitt og sér ógildingu leyfisins.

Stefnandi telur að útgáfa og „framlenging“ rekstrarleyfis fyrir 6.000 tonna laxeldi muni valda verulegum og óafturkræfum skaða á öllum villtum laxastofnum í öllum ám Austfjarða á stuttum tíma og muni einnig setja í stórhættu alla villta laxastofna landsins á fáum árum.

Starfsemin brjóti því gegn 1., 2. og 9. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013. Starfsemin setji fjölbreytni íslenskrar náttúru til framtíðar í hættu og þróun íslenskrar náttúru á eigin forsendum sé ekki lengur tryggð nái starfsemin fram að ganga og feli því í sér brot gegn 1. mgr. 1. gr. laganna. Starfsemin varði samskipti manns og náttúru og valdi því að líf spillist. Hún sé því brot gegn 3. mgr. 1. gr. Starfsemin fari enn fremur gegn þeirri stefnu að stuðla að vernd líffræðilegrar fjölbreytni svo sem kveðið sé á um í 2. gr. laganna.

Þá brjóti starfsemin gegn markmiði laga nr. 71/2008 um fiskeldi, en það sé samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laganna m.a. að stuðla að ábyrgu fiskeldi og tryggja verndun villtra nytjastofna. Skuli í því skyni m.a. koma í veg fyrir hugsanleg spjöll á villtum nytjastofnum og lífríki þeirra og tryggja hagsmuni þeirra sem nýta slíka stofna.

Einnig byggir stefnandi á því að starfsemin brjóti gegn 2. mgr. 1. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi, sem kveði á um að við framkvæmd laganna skuli þess ávallt gætt að sem minnst röskun verði á vistkerfi villtra fiskstofna og að sjálfbærri nýtingu þeirra verði ekki stefnt í hættu.

Verði ekki fallist á að vissa sé um þau spjöll sem starfsemin muni valda á náttúru landsins sé ljóst að starfsemin brjóti gegn 9. gr. laga um náttúruvernd, þar sem þá liggi ekki fyrir nægileg vissa um hvaða áhrif starfsemin muni hafa á náttúruna og því verði að koma í veg fyrir mögulegt og verulegt tjón á þeim náttúruverðmætum sem náttúrulegir íslenskir laxastofnar séu. Í þessu tilviki sé hætta á verulegum og óafturkræfum náttúruspjöllum og því sé ekki hægt að beita skorti á vísindalegri þekkingu sem rökum til að láta hjá líða að grípa til skilvirkra aðgerða sem koma í veg fyrir spjöllin eða draga úr þeim. Áhættan sem leiði af umræddri starfsemi vegna óvissu um afleiðingar hennar valdi því samkvæmt framansögðu að óheimilt sé að leyfa starfsemina.

Stefnandi byggir einnig á því að starfsemin hafi fyrir setningu náttúruverndarlaga nr. 60/2013 brotið gegn ákvæðum og meginreglum fyrri náttúruverndarlaga nr. 44/1999 að breyttu breytanda.

Í sjötta lagi byggjast kröfur stefnanda á því að fyrirhugaður rekstur sjókvíaeldisstöðvar stefnda Laxa fiskeldis ehf. fari í bága við einkaréttarlega hagsmuni þeirra aðila sem aðild eiga að stefnanda og standa að málsókn þessari. Stefnandi telur afar sterkar líkur standa til þess að starfsemi stefnda Laxa fiskeldis ehf. í Reyðarfirði muni skaða varanlega hagsmuni af nýtingu laxveiðihlunninda þeirra aðila sem að stefnanda standa. Einnig telur stefnandi að starfsemin muni skaða hagsmuni aðila málsóknarfélagsins á grundvelli grenndarréttar. Upplýsingar frá Noregi bendi til þess að þetta megi telja nánast öruggt. Málsókn þessi sé því meðal annars byggð á því að stefnda Löxum fiskeldi ehf. sé óheimilt að stunda starfsemi, sem líklegt sé að valdi slíku tjóni. Að mati stefnanda stendur málið, þegar til frambúðar er litið, um val á milli þess að stunda annaðhvort þá starfsemi sem stefndi Laxar fiskeldi ehf. fyrirhugar að stunda og til stendur að stunduð verði víðar við landið, eða viðhalda nýtingu laxveiðihlunninda í íslenskum veiðiám með náttúrulegum stofnum. Aðallega telur stefnandi að með öllu sé óheimilt að „fremja þetta strandhögg“ í hagnýtingu þeirra hlunninda sem hér um ræðir. Ef á annað borð yrði talið heimilt að hefja þessa starfsemi með þeim afleiðingum sem af því muni leiða hljóti að fylgja því full bótaskylda gagnvart þeim aðilum sem verði að láta af eða draga verulega úr hagnýtingu á fasteignarréttindum sínum. Ekkert hafi verið hugað að þessu við útgáfu og „framlengingu“ rekstarleyfis stefnda Laxa fiskeldis ehf. Ætti það eitt og sér að valda ógildingu þess.

Í þinghaldi 4. desember 2018 var bókuð eftir stefnanda ný málsástæða um að starfsmaður stefnda Matvælastofnunar, Gísli Jónsson, hafi verið vanhæfur til meðferðar á rekstrarleyfi stefnda Laxa fiskeldis ehf., og að það valdi ógildingu á hinu umstefnda rekstrarleyfi. Nánar tiltekið hafi Gísli veitt umsögn fyrir hönd Matvælastofnunar á umhverfismatsstigi, en hann hafi haft fjárhagslega hagsmuni af uppgangi laxeldis.

Um lagarök vísar stefnandi m.a. til ákvæða stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, laga um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn nr. 41/1979, laga um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins nr. 73/1990, stjórnsýslulaga nr. 37/1993, laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, jarðalaga nr. 81/2004, reglugerða um mat á umhverfisáhrifum nr. 1123/2005 og 660/2015, laga um fiskeldi nr. 71/2008, laga um stjórn vatnamála nr. 36/2011, laga um umhverfisábyrgð nr. 55/2012, upplýsingalaga nr. 140/2012, laga um náttúruvernd nr. 44/1999 og 60/2013, reglugerðar um fiskeldi nr. 401/2012, samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, tilskipana 2011/92/ESB og 2014/52/ESB, Árósasamningsins um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum, Bernarsamningsins um verndun villtra plantna og dýra og lífsvæða í Evrópu og til meginreglna eignarréttar.

Kröfu um málskostnað úr hendi stefndu byggir stefnandi á XXI. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, einkum 129. og 130. gr.

III.

                Stefndi Laxar fiskeldi ehf. byggir sýknukröfu sína á því að engir form- eða efnisannmarkar hafi verið á veitingu rekstrarleyfis stefnda þannig að varði ógildingu þess. Leyfið hafi ekki runnið út, málsmeðferðar­reglum hafi verið fylgt í hvívetna og að fullar efnislegar forsendur hafi verið til veitingar leyfisins. Þá byggir stefndi jafnframt á því að jafnvel þó að stefnanda, og félagsmönnum hans, verði játað að eiga lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins og jafnvel þó að talið yrði mögulegt að félagsmenn stefnanda verði fyrir tjóni vegna starfsemi stefnda á grundvelli rekstrarleyfisins þá leiði slíkt ekki til ógildingar rekstrarleyfisins. Stefnandi gæti við þær aðstæður í besta falli sótt bætur til ríkisins fyrir að heimila, að undangenginni pólitískri stefnumótun, starfsemi sem valdið hafi félagsmönnum stefnanda tjóni.

Stefndi byggir nánar tiltekið í fyrsta lagi á því að stefnandi geti ekki átt aðild að dómsmáli um gildi rekstrarleyfis stefnda til sjókvíaeldis í Reyðarfirði og því beri að vísa máli þessu frá dómi, eða að sýkna stefnda, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Til að stefnandi geti talist eiga aðild að dómsmáli um gildi rekstrarleyfisins þurfi stefnandi, og þar með allir félagsmenn stefnanda, að eiga einstakra og lögvarinna hagsmuna að gæta vegna rekstrarleyfisins. Stefndi byggir á að á það skorti. Stefnandi, eða félagsmenn hans, hafi á engu stigi átt aðild að þeirri stjórnvaldsákvörðun að veita rekstrarleyfið, né nokkrum öðrum þeim stjórnsýslu­meðferðum sem stefndi hafi þurft að ganga í gegnum til að afla allra tilskilinna leyfa til að hefja starfsemi sína í Reyðarfirði. Í stefnu málsins, eða framlögðum gögnum stefnanda við þingfestingu málsins, sé heldur alls ekki ljóst hvernig stefnandi telur sig eða félagsmenn sína geta átt einstaklegra og lögvarinna hagsmuna að gæta. Þeir hagsmunir sem vísað sé til í stefnu séu aðeins almennir og/eða allsherjar­réttarlegir, svo sem náttúruverndar­hagsmunir, hagsmunir allra veiðiréttarhafa í laxveiðiám um allt Ísland o.s.frv. Engin þessara sjónarmiða sýni fram á með nokkrum hætti að stefnandi, eða félagsmenn hans, hafi þá sérstöðu gagnvart rekstrarleyfi stefnda að þeim verði játuð aðild að dómsmáli um gildi þess. Beri þegar af þessari ástæðu að vísa málinu frá dómi eða að sýkna af kröfum stefnanda.

Í öðru lagi byggir stefndi á því að skortur á tilgreiningu eldisstofns í rekstrarleyfi valdi ekki ógildingu. Stefndi segir að þegar stefndi sótti um rekstrar­leyfið til Fiskistofu hafi verið lagt til grundvallar að notaður yrði lax af SAGA-stofni við eldið og hafi það komið skýrlega fram í greinargerð stefnda til Skipulagsstofnunar í apríl 2011. Á þeirri sömu forsendu hafi Skipulagsstofnun fjallað um matsskyldu framkvæmdar­innar, sbr. niðurstöðu Skipulagsstofnunar 8. júní 2011. Þá sé það kunnara en að frá þurfi að segja að við allt laxeldi í sjókvíum við Ísland sé notaður lax af SAGA-stofni. Í ljósi þessarar aðstöðu telur stefndi algjörlega fráleitt að þó að það sé ekki sérstaklega tilgreint í texta rekstrarleyfisins að það nái aðeins til ræktunar á laxi af SAGA-stofni að slíkt teljist svo alvarlegur annmarki á leyfinu að það varði ógildingu, enda hafi öllum hlutaðeigandi verið ljóst til hvers konar ræktunar rekstrarleyfið næði.

Í þriðja lagi telur stefndi að leyfið sé ekki útrunnið. Stefndi mótmælir því að hlutaðeigandi stjórnvöldum hafi borið að fella rekstrarleyfi stefnda úr gildi þar sem starfsemi hafi ekki verið hafin innan tilgreinds frests, sbr. 15. gr. laga nr. 71/2008. Stefndi bendir á að í gildistíð ákvæðisins óbreytts, þ.e. þar til ákvæðinu hafi verið breytt með 12. gr. laga nr. 49/2014, hafi tilvitnaðar lagaheimildir „heimilað“ viðkomandi stjórnvöldum að fella rekstrarleyfi úr gildi ef starfsemi á grundvelli leyfis væri ekki hafin innan frests. Stefndi mótmælir þeirri túlkun stefnanda að stjórnvöldum hafi verið skylt að fella leyfið úr gildi. Segi enda í frumvarpsgreinargerð með sambærilegu ákvæði laga nr. 83/2001 að tilgangur tímafrestsins hafi verið að koma í veg fyrir að aðilar safni rekstrar­leyfum í þeim tilgangi að koma þeim síðar í verð, án þess að ætla sér sjálfir starfsemi. Ljóst sé að aldrei hafi neitt slíkt verið á ferðinni hvað stefnda varðar.

Hvað varðar réttarstöðu stefnda frá gildistöku laga nr. 49/2014 sé því hins vegar til að svara að líkt og rakið sé í greinargerð stefnda Matvælastofnunar þá hafi stefndi fengið viðvörun frá Matvælastofnun um að hefja þyrfti starfsemi innan þriggja ára frá gildistöku breytingalaganna, þ.e. til að ljúka undirbúningi eldis. Þá hafi stefnda verið veittur 12 mánaða frestur til úrbóta með bréfi 11. maí 2016, eins og gert sé ráð fyrir í 2. mgr. 15. gr. laga nr. 71/2008, sem sé matskennt ákvæði sett í þeim tilgangi að svigrúm sé fyrir rekstraraðila til að hefja starfsemi sína, ef málefnalegar ástæður eru fyrir því að hún sé ekki þá þegar hafin.

Stefndi hafi sett fyrstu seiðin út í sjókvíar sínar í Reyðarfirði vorið 2017, en hafi þá fjárfest í og komið fyrir eldisbúnaði, alið seiði og gripið til allra nauðsynlegra ráðstafana til að sjósetja mætti þau seiði. Augljóslega séu seiði ekki sett út á fyrsta degi eftir að nauðsynlegra leyfa hafi verið aflað, heldur kosti slíkt yfirlegu og undirbúning. Stefndi hafi látið engan tíma fara til spillis við undirbúning starfsemi í Reyðarfirði og hafi hlutaðeigandi stjórnvöldum verið alveg ljóst að sá undir­búningur væri í fullum gangi, sbr. bréf Matvælastofnunar 24. júní 2017, og hafi því enga ástæðu séð til að afturkalla rekstrarleyfi vegna tafa við framkvæmdir. Rekstrarleyfið hafi verið í gildi frá útgáfu og aldrei hafi verið skilyrði eða ástæður til afturköllunar. Þá hafi legið ljóst fyrir að áætlanir stefnda hafi alltaf miðað við að framleiðsla yrði komin á fullt skrið á árinu 2018, en ekki fyrr, og hafi öll hlutaðeigandi stjórnvöld verið upplýst um það allan tímann.

Þá sé einnig ljóst, og megi telja óumdeilt, að athöfn viðkomandi stjórnvalds, nú Matvælastofnunar, þurfi til svo að rekstrarleyfi verði fellt úr gildi á þessum grundvelli. Það færi því gegn þrígreiningu ríkisvalds að dómstóll ógilti rekstrarleyfi á þeirri forsendu sem krafist er í stefnu málsins, gegn vilja stjórnvaldsins. Enda sé það ekki hlutverk dómstóla að taka stjórnvalds­ákvarðanir.

Í fjórða lagi mótmælir stefndi því að málsmeðferðarreglur hafi verið brotnar við veitingu rekstrarleyfis, sem varði ógildingu þess. Stefndi hafnar alfarið því að Fiskistofa hafi átt að láta fara fram sjálfstæða rannsókn á hugsanlegum spjöllum á villtum nytjastofnum og lífríki þeirra, og þar sem það hafi ekki verið gert hafi verið brotið gegn rannsóknar­reglu með svo alvarlegum hætti að það varði ógildingu rekstrarleyfis. Stefndi telur að það hafi ekki verið hlutverk Fiskistofu eða síðar stefnda Matvælastofnunar að láta slíkt mat fara fram, enda sé gert ráð fyrir því að umsókn um rekstrarleyfi fylgi ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu sömu framkvæmdar, sbr. lokamálslið 1. mgr. 8. gr. laga nr. 71/2008. Það sé vitaskuld gert í því skyni að fyrir liggi mat Skipulagsstofnunar á því hvort sama framkvæmd sé háð mati á umhverfisáhrifum og því ekki hlutverk stjórn­valdsins sem veitir rekstrarleyfið, þá Fiskistofu og nú stefnda Matvælastofnunar, að endurskoða niðurstöðu um það. Með því m.a. að kanna ákvörðun Skipulags­stofnunar um matsskyldu hafi þar með rannsóknarskyldu Fiskistofu verið að þessu leyti fullnægt.

Einnig mótmælir stefndi því að veita beri hagsmunaaðilum andmælarétt við útgáfu á rekstrarleyfum og að þar sem það hafi ekki verið gert sé leyfið ógildanlegt. Stefndi byggir á því að aðeins aðilar máls njóti andmælaréttar samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga. Stefnandi, eða aðilar að stefnanda, hafi ekki átt aðild að veitingu rekstrarleyfisins og átt þ.a.l. engan andmælarétt. Tilskipun sem stefnandi vísi til í stefnu hafi ekki verið innleidd í íslenskan rétt og sé því marklaus rökstuðningur stefnanda um að rýmri aðild en almennt gildir í stjórnsýslurétti hafi átt við um ákvörðun um veitingu rekstrarleyfisins. Þá hafi ekki hvílt skylda á Fiskistofu að veita hagsmunaaðilum andmælarétt á grundvelli tilskipunar 2011/92/ESB, líkt og haldið sé fram í stefnu, enda hafi við innleiðingu tilskipunarinnar með lögum nr. 138/2014 aðeins verið breytt reglum um umsagnarrétt við ákvörðun um mat á umhverfisáhrifum.

Þá mótmælir stefndi þeirri málsástæðu stefnanda að stjórnvöld hafi ekki sinnt „þeirri skyldu að rannsaka, fjalla um og bera saman aðra valkosti, sem til greina koma varðandi framkvæmdina.“ Stefndi byggir á því að engin skylda til slíks samanburðar valkosta hafi hvílt á Fiskistofu vegna veitingar rekstrarleyfis eða á stefnda. Í fyrsta lagi hafi legið fyrir mat á umhverfisáhrifum frá árinu 2002, sem byggðist á eldra mati og hafi ekki verið hnekkt á nokkurn hátt þegar rekstarleyfi var veitt. Í öðru lagi hafi, þegar það umhverfismat var gert, ekki verið til að dreifa þeim reglugerðarákvæðum eða lagaákvæðum sem stefnandi vísi til. Í þriðja lagi hafi Skipulagsstofnun, þegar rekstrarleyfið var veitt, nýtekið ákvörðun um að framkvæmdin skyldi ekki sæta nýju mati á umhverfisáhrifum. Það hafi ekki verið hlutverk Fiskistofu að endurskoða þá ákvörðun.

Jafnframt segir stefndi að leiðrétta verði það sem fram kemur í stefnu um að rekstrarleyfið hafi verið framlengt. Hið rétta sé að rekstrarleyfið hafi gilt allt frá útgáfu þess árið 2012 og sé markaður 10 ára gildistími og hafi því enn ekki komið til þess að íhuga hvort það skuli framlengt.

Samkvæmt öllu framangreindu byggir stefndi því á því að málsmeðferð við veitingu rekstrarleyfisins hafi verið með öllu forsvaranleg og fráleitt slíkum annmörkum háð að varði ógildingu. Þvert á móti hafi við veitingu leyfisins verið farið að gildandi lögum og reglum og leyfið gefið út í samræmi við það.

Í fimmta lagi telur stefndi málsástæðu stefnanda um að ekki sé fyrir hendi sérstök lagaheimild til ráðstöfunar hafsvæðis til reksturs sjókvíaeldis samkvæmt rekstrarleyfi augljóslega haldlausa og mótmælir henni. Rekstrarleyfið hafi verið veitt á grundvelli laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Í 2. mgr. 8. gr. laganna komi fram að með umsókn um rekstrarleyfi skuli fylgja skilríki fyrir heimild til afnota af landi, vatni og sjó. Hafsvæði, innan efnahagslögsögu en utan netlaga, teljist til hafalmenninga sem enginn geti talið til beinna eignarréttinda yfir, en jafnframt til forráðasvæðis íslenska ríkisins, sbr. lög nr. 41/1979 um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn. Þar komi fram að innan efnahags­lögsögunnar hafi íslenska ríkið fullveldisrétt og ákvörðunarvald hvað varðar m.a. efnahagslega nýtingu og hagnýtingu auðlinda, sbr. 3. og 4. gr. Ríkið hafi því heimild til að leyfa, með lögum og í skjóli fullveldisréttar, tiltekna nýtingu hafsvæða innan hafalmennings. Þetta hafi löggjafinn gert með lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, þar sem fram komi í 2. gr. að lögin taki til eldis vatnafiska og nytjastofna sjávar á íslensku forráðasvæði. Það sé því bæði skýrt og afdráttarlaust að íslenska ríkið hafi með lögum, og í skjóli fullveldisréttar síns innan efnahagslögsögunnar, ákveðið að heimila megi fiskeldi í hafalmenningi á grundvelli laga nr. 71/2008.

Í sjötta lagi mótmælir stefndi því að útgáfa rekstrarleyfis muni „valda verulegum og óafturkræfum skaða á öllum villtum laxastofnum í öllum ám Austfjarða á stuttum tíma og […] í stórhættu alla villta laxastofna landsins á fáum árum.“ Stefndi hafnar því að brotið sé gegn bæði náttúruverndarlögum nr. 60/2013 og lögum nr. 71/2008. Allar staðhæfingar stefnanda um þetta séu ósannaðar og byggðar á heimsendaspám sem eigi sér engan vísindalegan grundvöll. Í nýrri rannsóknum en stefnandi kjósi að leggja fram séu fullyrðingar sem hann byggir á hraktar. Stefndi vísar í þessu sambandi einkum til skýrslu Ragnars Jóhannssonar, Sigurðar Guðjónssonar, Agnars Steinarssonar og Jóns Hlöðvers Friðrikssonar um Áhættumat vegna mögulegrar erfðablöndunar milli eldislaxa og náttúrulegra laxastofna á Íslandi frá júlí 2017, og einnig til skýrslu starfshóps sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra um stefnumótun í fiskeldi, dags. 21. ágúst 2017. Tekin hafi verið rökstudd afstaða til væntra umhverfisáhrifa vegna starfsemi stefnda á grundvelli rekstrarleyfisins, í lögboðnu umhverfismatsferli, og í engu hafi niðurstaðan verið í líkingu við það sem stefnandi geri að forsendu fyrir málsókn sinni. Niðurstaða stjórnvalda hafi ekki verið hrakin með neinum rökum sem standist skoðun. Þá hafi, sem fyrr segir, verið staðið að stefnumótun um fiskeldi við Ísland þar sem haft hafi verið að leiðarljósi að gæta þurfi jafnvægis milli ólíkra hagsmuna. Þetta mál sé í raun höfðað til höfuðs þeirri stefnumótun. Það sé almennt ekki hlutverk dómstóla að fella gildisdóma um slíka stefnumótun.

Í sjöunda lagi segir stefndi, um þá málsástæðu stefnanda í stefnu málsins að „afar sterkar líkur“ standi til þess að starfsemi stefnda í Reyðarfirði „muni skaða verulega hagsmuni af nýtingu laxveiðihlunninda þeirra aðila sem að stefnanda standa“, að stefnda sé ekki alveg ljóst á hverju stefnandi byggir, enda komi í stefnu aðeins fram almennar hugleiðingar stefnanda um meint tjón á hagsmunum aðila að stefnanda og hugsanlega bótaskyldu ótilgreindra aðila vegna þess meinta tjóns og að ekki hafi verið hugað að því við útgáfu leyfisins. Stefndi mótmælir þessum hugleiðingum stefnanda og áréttar að ómögulegt sé að átta sig á hvernig, með lögfræðilegum rökum, þessar hugleiðingar eigi að geta leitt til þess að fallist yrði á kröfur stefnanda.

Stefndi kveðst hafa fjárfest gríðarlega í uppbyggingu laxeldis í Reyðarfirði, á grundvelli rekstrarleyfisins. Í húfi séu stórkostlegir hagsmunir, bæði fyrir stefnda, starfsmenn stefnda, nærumhverfið á Austfjörðum og þjóðarbúið allt sem mæli eindregið með því að starfsemi stefnda fái að halda áfram. Þá njóti hagsmunir stefnda og réttindi hans samkvæmt rekstrarleyfinu verndar bæði eignarréttar- og atvinnufrelsisákvæða stjórnarskrárinnar, sbr. 72. og 75. gr. Rekstrarleyfið hafi verið veitt í samræmi við lög, sem sett hafi verið að undangengnu hagsmunamati löggjafans um jafnvægi ólíkra sjónarmiða, og að undangenginni langri og vandaðri málsmeðferð þar sem gætt hafi verið að umhverfisáhrifum og varúðar­ráðstöfunum. Fráleitt sé að aðilar, sem hafi í engu látið sig málið varða fyrr en löngu síðar, geti svipt grundvellinum undan slíkum réttindum með ósönnuðum og órökstuddum staðhæfingum, sem að auki varði miklu frekar við stefnumótun til framtíðar en þegar veitt leyfi.

Þá bendir stefndi á að lagaumhverfi fiskeldis við Ísland hafi verið í mikilli endurskoðun á allra síðustu misserum, á vettvangi stjórnmála og hagsmuna­samtaka. Það sé rétti vettvangurinn fyrir skoðanaskipti um ólík sjónarmið. Afrakstur þeirrar stefnumótunar sé m.a. frumvarp til laga um breytingu á ýmsum lagaákvæðum sem tengjast fiskeldi, sem ekki hafi verið lagt fram heldur kynnt opinberlega til umsagnar, þar sem gert sé ráð fyrir að metin verði sérstaklega hætta á erfðablöndun eldislax við villta nytjastofna og að það mat verði meðal þess sem lagt skuli til grundvallar við ákvörðun um veitingu leyfa til eldis. Hafrannsóknastofnun hafi þegar lagt grunninn að slíku áhættumati í skýrslu sem kom út sumarið 2017. Í því mati, sem stefndi telur að byggist á mun varfærnari forsendum en vísindaleg gögn gefi tilefni til, sé niðurstaða Hafrannsóknastofnunar að framleiðsla í Reyðarfirði og Fáskrúðsfirði skuli ekki fara yfir 15.000 tonn. Það rekstrarleyfi sem krafist sé ógildingar á í þessu dómsmáli hljóði upp á 6.000 tonn, sem sé langt innan þeirra marka sem Hafrannsóknastofnun telur forsvaranlega áhættu af vegna mögulegrar erfða­blöndunar í sínu afskaplega varfærna mati.

Stefndi mótmælir málsástæðu stefnanda um að starfsmaður stefnda Matvælastofnunar hafi verið vanhæfur og telur hana of seint fram komna.

Samkvæmt öllu framanrituðu telur stefndi augljóst að verði máli þessu ekki vísað frá dómi beri að sýkna stefnda af kröfu stefnanda um ógildingu rekstrarleyfis. Jafnvel þó svo að komist verði að þeirri niðurstöðu að stefnandi eigi lögvarða hagsmuni, og jafnvel þótt hugsanlegt verði talið að hann kunni að verða fyrir tjóni vegna starfsemi stefnda, þá leiði það ekki til þess að ógilda beri rekstrarleyfið. Leyfið hafi verið veitt á grundvelli laga að undangenginni pólitískri stefnumörkun og hafi stefndi því stjórnarskrárvarðar væntingar til þess að leyfið haldi. Stefnandi myndi því við þær aðstæður þurfa að beina kröfu að íslenska ríkinu vegna slíks tjóns.

Stefndi tekur undir allar málsástæður og rökstuðning stefnda Matvælastofnunar. Þá ítrekar stefndi fyrri sjónarmið um frávísun málsins.

Um lagarök vísar stefndi til stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, einkum 2. gr., 72. gr. og 75. gr., laga nr. 71/2008 um fiskeldi, laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og meginreglna stjórnsýsluréttar, laga nr. 41/1979 um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn og laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Málskostnaðarkrafa er byggð á 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

IV.

                Stefndi Matvælastofnun telur að sýkna beri stefnda á grundvelli aðildarskorts stefnanda samkvæmt 2. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála enda geti stefnandi ekki talist eiga aðild að máli um ógildingu rekstrarleyfis til handa þriðja aðila.

                Þá byggir stefndi á því að ákvörðun um umrætt rekstrarleyfi uppfylli form- og efnisskilyrði laga. Ákvörðun um að veita stefnda Löxum fiskeldi ehf. rekstrarleyfi á grundvelli laga nr. 71/2008 um fiskeldi og á grundvelli þágildandi reglugerðar um fiskeldi nr. 401/2012 sé stjórnvaldsákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Skilyrði þess að ógilda megi stjórnvaldsákvörðun sé að ákvörðunin sé haldin annmörkum, þeir annmarkar séu verulegir og að sjónarmið mæli ekki gegn ógildingu. Stefnanda hafi ekki tekist að sýna fram á neitt af þessum skilyrðum og verði því að sýkna stefnda af þeirri ástæðu.

Stefndi telur að ákvörðun við útgáfu rekstrarleyfis til stefnda Laxa fiskeldis ehf. uppfylli allar form- og efniskröfur stjórnsýslulaga nr. 37/1993, laga nr. 71/2008 um fiskeldi, reglugerðar nr. 401/2012 um fiskeldi sem hafi verið í gildi þegar leyfið var útgefið, núgildandi reglugerðar nr. 1170/2015 og laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Engin lagaskilyrði séu því fyrir hendi til að ákvörðunin verði ógilt, enda á henni engir annmarkar.

Stefndi segir að ákvörðun um að leyfa fiskeldi við strendur Íslands sé pólitísk. Reyðarfjörður sé ekki innan svokallaðs skilgreinds friðunarsvæðis, sbr. auglýsingu nr. 460/2004, enda sé laxeldi leyft í Reyðarfirði. Almennt sé viðurkennt að fjörðurinn henti vel til fiskeldis þar sem í firðinum séu engar laxveiðiár. Næstu laxveiðiár við Reyðarfjörð séu ár fyrir norðan sem renni í Vopnafjörð og í hina áttina Rangárnar á Suðurlandi. Í Breiðdalsá hafi verið stundaðar seiðasleppingar í þeirri von að ná þar upp laxveiði en þar sé ekki náttúrulegur laxastofn. Eldissvæði í Reyðarfirði séu í mikilli fjarlægð frá þessum ám og mun lengra frá laxveiðiám en áskilið sé í reglugerð nr. 105/2000 um flutning og sleppingar laxfiska og varnir gegn fisksjúkdómum og blöndun laxastofna. Gönguleiðir laxfiska séu því hvergi nærri laxeldi Laxa fiskeldis ehf. í Reyðarfirði. Samkvæmt málatilbúnaði stefnanda ferðist lax réttsælis með hafstraumum og ef gengið er út frá því sem réttu sé verulega óvíst og nánast útilokað að lax sem myndi sleppa í Reyðarfirði myndi nokkurn tímann rata í þær ár sem stefnandi telur vera í hættu.

Lög nr. 71/2008 um fiskeldi séu í samræmi við stefnu stjórnvalda um að leyfa fiskeldi á ákveðnum stöðum á landinu en í 1. mgr. 1. gr. laganna komi m.a. fram að til þess að koma í veg fyrir hugsanleg spjöll á villtum nytjastofnum og lífríki þeirra „skuli tryggt að eldisbúnaður og framkvæmd sjókvíaeldis standist ströngustu staðla sem gerðir eru fyrir fiskeldismannvirki í sjó.“ Mælt sé fyrir um fyrirbyggjandi aðgerðir til að koma í veg fyrir skaðleg áhrif fiskeldis. Þá komi fram í 2. mgr. 18. gr. laganna að ef sannað þyki að missir eldisfisks úr fiskeldisstöð valdi tjóni á hagsmunum veiðiréttarhafa, sem verndar njóti samkvæmt lax- og silungsveiðilögum, skuli viðkomandi rekstrarleyfishafi bæta tjónið á grundvelli mats samkvæmt VII. kafla laga um lax- og silungsveiði. Hið sama gildi um tjón annarra þeirra sem hafbeit, fiskeldi eða fiskrækt stundi. Þar með sé ljóst að ekki verði komið í veg fyrir slysasleppingar vegna fiskeldis en leitast sé við að koma í veg fyrir þær með bestu tækni á hverjum tíma. Þá sé búið að mæla fyrir um bótarétt þeirra sem verði fyrir tjóni vegna hugsanlegra slysasleppinga. Þar með sé búið að ákveða að heimila fiskeldi á ákveðnum stöðum við landið þrátt fyrir ákveðna áhættu sem því fylgi. Lögum og reglum hafi verið fylgt við leyfisveitingar, en það hafi verið gert við útgáfu rekstrarleyfis til Laxa fiskeldis ehf. Það sé ekki á valdsviði dómstóla að kveða á um ógildingu slíks leyfis.

Stefndi mótmælir þeirri málsástæðu stefnanda að það að leyfilegir eldisstofnar hafi ekki verið sérstaklega tilgreindir í rekstrarleyfi leiði til ógildingar leyfisins. Lagt hafi verið til grundvallar við útgáfu rekstrarleyfis að notaður yrði lax af SAGA-stofni við eldið, enda komi það skýrt fram í greinargerð Laxa fiskeldis ehf. með tilkynningu til Skipulagsstofnunar. Þannig segi á bls. 4: „Notast verður við Sagalax sem ræktaður hefur verið hér á landi frá árinu 1984 og hentar sérlega vel í eldi. Framkvæmdaraðilar hafa nokkurra ára reynslu af ræktun Sagalax í Berufirði.“ Á bls. 16 komi þetta fram: „Laxinn sem fyrirhugað er að nota við eldið hefur verið ræktaður hér á landi frá árinu 1984 og hefur verið dreift á eldisstöðvar um allt land. Laxinn er kynbættur eldislax af norskum uppruna sem framleiddur hefur verið af Stofnfiski undir heitinu Sagalax og er ræktun hans ein helsta forsenda fyrir samkeppnishæfni íslenskra framleiðenda á markaði. Helstu samkeppnislönd ala lax þessarar gerðar þar sem hann hentar einstaklega vel í eldi. Stofnfiskur hefur unnið mikið þróunarstarf og hefur aðlagað laxinn að íslenskum aðstæðum.“ Þá segi á bls. 3 í ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 8. júní 2011: „Fram kemur að Laxar fiskeldi ehf. muni nota kynbættan íslenskan eldislax af norskum uppruna …“ Á bls. 9 segi: „Við málsmeðferð Skipulagsstofnunar hefur komið fram að almennt kunni helstu umhverfisáhrif af laxeldi Laxar fiskeldis ehf. að stafa af laxi (af norskum uppruna) …“

Nákvæmar upplýsingar um það hvaða laxastofn yrði notaður við laxeldi Laxa fiskeldis ehf. hafi því legið skýrt fyrir við leyfisveitinguna bæði hjá Skipulagsstofnun og stefnda. Rekstrarleyfið hafi verið gefið út á þeim forsendum að notaður yrði Sagalax-stofn við eldið en enginn annar stofn. Stefndi Laxar fiskeldi ehf. hafi því látið framleiða og alið seiði af Sagalax-stofni og hafi sjósetning seiðanna af þessum stofni farið fram. Þetta sé sami laxastofn og notaður sé í öllu sjókvíaeldi við strendur Íslands. Sá annmarki á rekstrarleyfi að ekki hafi verið tilgreint sérstaklega hvaða laxastofn yrði notaður sé fráleitt þess eðlis að það leiði til ógildingar þess, enda sé hvorki um verulegan annmarka að ræða né mæli rök með ógildingu leyfisins. Kæmi til þess að stefndi Laxar fiskeldi ehf. létu framleiða fyrir sig seiði af öðrum stofni eða settu út seiði af öðrum stofni í sjókvíar sínar, væri um brot á skilyrðum leyfisins að ræða og stefndi gæti fellt leyfið úr gildi.

Þá mótmælir stefndi því að Fiskistofu, og síðar stefnda, hafi verið skylt að fella rekstrarleyfi stefnda Laxa fiskeldis ehf. úr gildi þar sem starfsemin hafi ekki verið hafin, á grundvelli 15. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Í ákvæðinu, eins og það sé nú, sé mælt fyrir um hvernig rekstrarleyfi verði fellt úr gildi ef leyfishafar hefja ekki rekstur innan ákveðins tíma. Ákvæðið hafi tekið umtalsverðum breytingum frá því Fiskistofa gaf út rekstrarleyfi til Laxa fiskeldis ehf. hinn 15. mars 2012.

Þegar Fiskistofa gaf út rekstrarleyfi til Laxa fiskeldis ehf. hinn 15. mars 2012 hafi ákvæði 15. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi verið svohljóðandi: „Ef fiskeldisstöð hefur ekki innan 24 mánaða frá útgáfu rekstrarleyfis hafið starfsemi í samræmi við 8. gr. er Fiskistofu heimilt að fella rekstrarleyfið úr gildi. Sama gildir ef starfsemi fiskeldis-stöðvar stöðvast í 24 mánuði. Áður en gripið er til afturköllunar leyfis skv. 1. mgr. skal Fiskistofa ávallt veita rekstrarleyfishafa skriflega viðvörun og hæfilegan frest til úrbóta.“

Í athugasemdum með frumvarpi til laganna segi að ákvæðið eigi sér samsvörun í eldri lögum. Tilgangurinn með ákvæðinu hafi samkvæmt athugasemdum með sambærilegu ákvæði sem kom fyrst í lög nr. 76/1970, með lögum nr. 83/2001, verið að sporna við því að fiskeldisstöðvar afli sér rekstrarleyfa ef ekki er fyrirhugaður raunverulegur rekstur á grundvelli leyfisins. Þá segi í athugasemdum við eldri ákvæði að fiskeldi sé takmörkuð auðlind og því nauðsynlegt að koma í veg fyrir að aðilar helgi sér staði víðs vegar um landið sem hagkvæmir eru til starfsemi fiskeldis án þess að hafa í hyggju að nýta sér þá aðstöðu og takmarka þannig aðgang að henni. Nokkur umræða hafi verið um að hætta sé á að aðilar vilji safna rekstrarleyfum í þeim tilgangi að auðvelt verði að koma þeim í verð síðar en með frumvarpinu sé hins vegar girt fyrir þennan möguleika þar sem bann verði við framsali, leigu og veðsetningu rekstrarleyfa.

Þannig hafi samkvæmt ákvæðinu, eins og það var 15. mars 2012, verið „heimild“ fyrir Fiskistofu að fella leyfi úr gildi ef starfsemin væri ekki hafin fyrir 15. mars 2014, en alls ekki skylda. Eins og fram komi í 2. mgr. ákvæðisins hafi Fiskistofu borið að gefa skriflega viðvörun og hæfilegan frest til úrbóta áður en hægt væri að fella gilt rekstrarleyfi úr gildi. Slíkt hafi ekki verið gert af hálfu Fiskistofu. Stefndi Laxar fiskeldi ehf. hafi fjárfest í eldisbúnaði, seiðaeldisstöðvar byggðar upp, alin hafi verið upp seiði o.fl., allt í þeim tilgangi að nýta rekstrarleyfi til sjókvíaeldis í Reyðarfirði, og starfsemin því hafin löngu áður en fyrstu laxaseiði voru sett í sjókvíar. Stefnda sé ekki kunnugt um að Fiskistofa hafi fellt niður rekstrarleyfi til fiskeldis á grundvelli forsendubrests. Fiskistofu hafi engin skylda borið til að hafast að gagnvart stefnda Löxum fiskeldi ehf. samkvæmt þeim lögum sem giltu meðan sú stofnun fór með stjórnsýslu þessara mála og af þeim sökum hafi félagið verið með gilt rekstrarleyfi 1. janúar 2015, þegar breytingar á lögum nr. 71/2008 tóku gildi og stefndi tók við stjórnsýsluverkefnum Fiskistofu samkvæmt lögunum.

Stefndi bendir á að ákvæði 15. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi hafi verið breytt með 12. gr. laga nr. 49/2014 og hljóði nú fyrri tveir málsl. 1. mgr. svo, en 2. mgr. sé óbreytt nema að stefndi Matvælastofnun sé þar tilgreind í stað Fiskistofu: „Ef fiskeldisstöð hefur ekki innan þriggja ára frá útgáfu rekstrarleyfis hafið starfsemi í samræmi við rekstraráætlun sem fylgdi umsókn samkvæmt ákvæðum 8. gr. skal Matvælastofnun fella rekstrarleyfið úr gildi. Matvælastofnun getur veitt undanþágu frá 1. málsl. ef málefnaleg sjónarmið búa að baki töfinni, þó ekki lengur en 12 mánuði. […].“

Með lögunum hafi stjórnsýsla með fiskeldi, þ.m.t. leyfisveitingar, verið færð frá Fiskistofu til stefnda, frá og með 1. janúar 2015, sbr. 23. gr. laga nr. 49/2014. Lögin tóku að öðru leyti en varðar breytingu á lögum um fiskeldi nr. 71/2008 gildi þann 29. maí 2014. Þar sem áður hafi verið heimild fyrir stjórnvöld til að fella niður rekstrarleyfi á grundvelli forsendubrests væri nú skylda.

Með þeirri breytingu sem hafi orðið á lögum nr. 71/2008 um fiskeldi með 12. gr. laga nr. 49/2014 hafi stefndi þurft að taka afstöðu til rekstrarleyfa sem voru í gildi. Það hafi þurft að meta hvaða áhrif hið nýja ákvæði um skyldu til niðurfellingar leyfis hefði og við hvaða tímamark ætti að miða. Mat stefnda hafi verið byggt á almennum sjónarmiðum um lagaskil og þeirri meginreglu að íþyngjandi lögum eða lagaákvæðum sé ekki beitt afturvirkt.

Við matið hafi stefndi talið rétt að líta til væntinga allra rekstrarleyfishafa, þ.m.t. stefnda Laxa fiskeldis ehf., sem ekki höfðu fengið senda viðvörun eins og lagaáskilnaður hafi verið um og þar með tækifæri til að komast hjá því að rekstrarleyfi yrði e.t.v. fellt úr gildi. Hefði verið byggt á því af stefnda að um forsendubrest væri að ræða strax í kjölfar lagabreytingar, hefði verið um mjög íþyngjandi og óréttmæta kröfu að ræða gagnvart rekstarleyfishöfum. Uppbygging sjókvíaeldis taki umtalsverðan tíma og kalli á miklar fjárfestingar, bæði í sjókvíabúnaði og framleiðslu seiða. Þá hafi sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti verið lögð til grundvallar, m.a. að gera leyfishöfum kleift að skipuleggja rekstur og fjárfestingar án þess að eiga að hættu að nýjar lagareglur myndu gjörbreyta því hvernig litið yrði á forsendubrest sem og hvaða afleiðingar slíkt hefði á rekstrarleyfi. 

Við gildistöku laga nr. 49/2014, hinn 29. maí 2014, hafi verið í gildi rekstrarleyfi stefnda Laxa fiskeldis ehf. fyrir 6.000 tonna sjókvíaeldi. Stefndi Laxar fiskeldi ehf. hafi því mátt hafa réttmætar væntingar til þess að leyfið yrði ekki fellt úr gildi fyrr en í fyrsta lagi þremur árum eftir gildistöku breytinga á lagareglunni, þar sem kveðið hafi verið á um skyldu til niðurfellingar leyfis á þeim grundvelli að starfsemi væri ekki hafin. Með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum um lagaskil, réttmætum væntingum, að íþyngjandi lagaákvæðum verði ekki beitt afturvirkt og að teknu tilliti til vandaðra stjórnsýsluhátta, hafi það verið niðurstaða stefnda að veita stefnda Löxum fiskeldi ehf. svigrúm í þrjú ár frá gildistöku laga nr. 49/2014, til að ljúka við uppbyggingu á fiskeldi samkvæmt útgefnu rekstrarleyfi. Stefndi telur að lagarök hefðu verið til þess að miða við þrjú ár frá því að breyting á 15. gr. tók gildi, þ.e. 1. janúar 2015, en engu að síður hafi verið ákveðið af stefnda að miða við almenna gildistöku laganna hinn 29. maí 2014. Ákvörðun þessi hafi verið tilkynnt með bréfi, dags. 11. maí 2016, og stefnda Löxum fiskeldi ehf. gefinn 12 mánaða skrifleg viðvörun og frestur til úrbóta í samræmi við 2. mgr. 15. gr. laga nr. 71/2008.

Rekstrarleyfi það sem krafist sé ógildingar á hafi miðað við framangreint verið í gildi frá útgáfu þess og engin lagaskilyrði verið fyrir afturköllun þess. Leyfið hafi ekki runnið út 15. mars 2014 eða síðar né hefði átt að fella það úr gildi eins og stefnandi heldur fram. Rekstrarleyfið hafi aldrei verið framlengt enda gildi það til 15. mars 2022. Ákvörðun stefnda um að veita skriflega viðvörun og hæfilegan frest til úrbóta hafi ekki verið látin fyrirfarast en ómögulegt hafi verið vegna ákvæða 2. mgr. 15. gr. og almennra reglna stjórnsýsluréttar að fella leyfið niður án þess að veita skriflega viðvörun og hæfilegan frest til þess að hefja starfsemina. Hafa verði í huga þær miklu fjárfestingar og undirbúningstíma sem laxeldi krefjist. Skrifleg viðvörun hafi verið send og veittur frestur til 29. maí 2017 af stefnda. Stefndi Laxar fiskeldi ehf. hafi hafið starfsemi fyrir þann tíma og fyrstu seiðin verið sett út við Gripalda hinn 25. júní 2017. Rekstrarleyfið sé því í fullu gildi. Benda megi á í þessu sambandi að stefndi hafi heimild til að veita undanþágu frá þriggja ára frestinum í 12 mánuði til viðbótar þriggja ára frestinum ef málefnaleg sjónarmið búa að baki töfinni, sbr. 2. málslið 1. mgr. 15. gr. laga nr. 71/2008.

Stefndi hafnar þeirri fullyrðingu stefnanda að rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið brotin. Stefndi telur að ekki sé með nokkrum hætti hægt að túlka 1. gr. laga nr. 71/2008 þannig að Fiskistofa eða stefndi hafi átt að framkvæma sjálfstæða rannsókn á þeim atriðum sem þar eru tilgreind. Í 1. mgr. 8. gr. laganna komi fram að með umsókn um rekstrarleyfi skuli fylgja afrit af ákvörðun Skipulagsstofnunar um að framkvæmdin sé ekki matsskyld. Ákvörðun Skipulagsstofnunar hafi fylgt með umsókn Laxa fiskeldis ehf. þegar sótt hafi verið um rekstrarleyfi, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Stefndi hafi kynnt sér ákvörðun Skipulagsstofnunar og álit um mat á umhverfisáhrifum frá 2002 áður en rekstrarleyfi var gefið út. Í rekstrarleyfi hafi verið kveðið á um allt sem beri að taka fram í slíku leyfi, sbr. 2. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008, utan leyfilegrar tegundar í eldi. Þá hafi verið tekið fram í leyfinu að það væri háð skilyrðum reglugerða og annarra stjórnvaldsreglna, sem kunni að verða settar á grundvelli laga um fiskeldi.

Stefndi mótmælir jafnframt þeirri málsástæðu stefnanda að þrátt fyrir ákvörðun Skipulagsstofnunar um að framkvæmdin væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum, hafi framkvæmdin verið háð mati á umhverfisáhrifum. Stefndi bendir á að fram hafi farið mat á umhverfisáhrifum vegna 6.000 tonna laxeldis í Reyðarfirði árið 2002 sem Samherji hf. hafi ætlað að framkvæma. Ekki hafi orðið af þeirri framkvæmd en Skipulagsstofnun komist að þeirri niðurstöðu að aðstæður hefðu ekki breyst frá því að matið var framkvæmt og því þyrfti ekki nýtt umhverfismat. Stefnandi hafi hvorki fært fram röksemdir né sýnt fram á með öðrum hætti, þ.m.t. gögnum, að mat Skipulagsstofnunar um að aðstæður hefðu lítið sem ekkert breyst frá því umhverfismatið fór fram, hafi verið rangt eða byggt á röngum eða vafasömum forsendum. Ákvörðun Skipulagsstofnunar hafi því verið í samræmi við lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.

Einnig mótmælir stefndi því að veita hafi átt hagsmunaaðilum andmælarétt við útgáfu rekstrarleyfis, sbr. IV. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Tilskipun 2011/92/EBE hafi verið innleidd í íslenskan rétt með lögum nr. 138/2014 og hafi lögum nr. 106/2000 m.a. verið breytt í samræmi við ákvæði tilskipunarinnar. Skipulagsstofnun stýri málsmeðferð við mat á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000. Það ferli sem varði aðkomu almennings að ákvörðunum sem stefnandi vísar til hafi þ.a.l. verið innleitt í lög um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 með síðari breytingum. Hvorki samkvæmt þeim lögum né lögum nr. 71/2008 um fiskeldi sé mælt fyrir um að auglýsa beri leyfisveitingu áður en leyfi er veitt. Sú aðkoma sem almenningi sé tryggð með framangreindri tilskipun felist í aðkomu á fyrri stigum máls, þ.e. við umhverfismatsferlið. Verði talið að mælt sé fyrir um slíka skyldu í tilskipun hafi stefnda ekki borið að byggja á henni enda hafi hún ekki verið innleidd í íslenskan rétt.

Breyting á tilskipun 2011/92/EBE um mat á umhverfisáhrifum hafi verið gerð með tilskipun 2014/52/ESB. Stefndi tekur fram, vegna misskilnings sem virðist gæta af hálfu stefnanda, að íslenska ríkið hafi ekki innleitt tilskipunina frá 2014 í íslenska löggjöf og starfshópur vinni nú að því að semja frumvarp til breytinga á lögum nr. 106/2008. Því sé þ.a.l. mótmælt að tilvitnað ákvæði eða tilskipunin almennt gildi um útgáfu rekstrarleyfis stefnda.

Stefndi áréttar mótmæli við þeirri röngu fullyrðingu stefnanda að rekstrarleyfi stefnda Laxa fiskeldis ehf. hafi verið framlengt. Rekstrarleyfið hafi aldrei verið framlengt, heldur hafi það verið í gildi frá útgáfu. Stefnandi eða aðrir hafi því aðeins átt rétt á að koma að athugasemdum við upphaflegt mat á umhverfisáhrifum en ekki við útgáfu rekstrarleyfisins.

Hvað varðar samanburð valkosta segir stefndi að engin lagaskylda hafi verið eða sé fyrir hendi að láta fara fram mat á núll kosti við framkvæmd umhverfismats á grundvelli 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000, auk þess sem reglugerð nr. 1123/2005, sem stefnandi vísi til, hafi ekki verið í gildi árið 2002 þegar mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram og hafi þ.a.l. ekki getað átt við um matið. Því hafi hvorki Samherja hf. né Löxum fiskeldi ehf. borið að láta fara fram mat á núll kosti.

Þá bendir stefndi á rekstrarleyfið frá 15. mars 2012, sem sé grundvöllur að starfsemi stefnda Laxa fiskeldis ehf. við sjókvíaeldi í Reyðarfirði, sé ívilnandi stjórnvaldsákvörðun byggð á lögum, tekin í kjölfar ákvörðunar Skipulagsstofnunar 8. júní 2001 um að ekki þyrfti nýtt mat á umhverfáhrifum þar sem aðstæður hefðu ekki breyst frá undangengnu umhverfismati samkvæmt lögum nr. 106/2000 með síðari breytingum. Leyfið myndi grunn að atvinnuréttindum stefnda Laxa fiskeldis ehf. sem séu stjórnarskrárvarin, sbr. 72. og 75. gr. stjórnarskrárinnar. Leyfið teljist því til eignarréttinda stefnda í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 1. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994.

Engin vanræksla sem valdi ógildingu rekstrarleyfisins hafi átt sér stað heldur hafi það verið gefið út í samræmi við þágildandi lög og reglur.

Enn fremur mótmælir stefndi þeirri málsástæðu stefnanda að ekki standi lagaheimild til ráðstöfunar hafsvæðis undir fiskeldi á þeim grundvelli að íslenska ríkið fari með eignarráð yfir hafinu svo langt sem fullveldisréttur Íslands nær. Stefndi telur að ákvæði laga nr. 73/1990 séu skýr um að þau taki einungis til auðlinda hafsbotnsins og eigi ekki við eignarrétt ríkisins yfir hafinu á sama svæði, sbr. meðal annars 1. og 2. gr. laganna. Það sé því ljóst að gildissvið laganna nái ekki til nýtingar hafsvæðis undir fiskeldi og að þau eigi ekki við í máli þessu.

Rekstrarleyfi sem um ræðir hafi verið veitt á grundvelli laga, þ.e. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Með leyfinu hafi verið heimilað fiskeldi utan netlaga á svæði sem sé ekki undirorpið beinum eignarrétti íslenska ríkisins eða annarra. Í 2. mgr. 8. gr. laga nr. 71/2008 komi fram að með umsókn um rekstrarleyfi skuli fylgja skilríki um heimild til afnota af landi, vatni og sjó. Hafsvæði utan netlaga teljist ólíkt auðlindum hafsbotnsins til hafalmenninga sem enginn geti talið til beinna eignarréttinda yfir, sbr. t.d. 52. kapítula Landsleigubálks Jónsbókar sem sé í gildi. Um sé að ræða forráðasvæði íslenska ríkisins, sbr. lög nr. 41/1979 um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn. Þar komi fram að innan 200 sjómílna efnahagslögsögunnar hafi íslenska ríkið m.a. fullveldisrétt að því er varðar hagnýtingu auðlinda í hafinu, lífrænna og ólífrænna, svo og aðrar athafnir varðandi efnahagslega nýtingu og rannsóknir innan svæðisins, sbr. 3. og 4. gr. laganna. Ríkið hafi því heimild til að setja lög og reglur sem gilda á svæðinu, þar með talið um nýtingu auðlinda. 

Löggjafinn geti í skjóli fullveldisréttar síns leitt í lög ákvæði um nýtingu innan hafalmenninga og þannig undanskilið eða takmarkað réttindi almennings. Lög nr. 71/2008 um fiskeldi séu dæmi um slíka löggjöf, en sem önnur dæmi megi nefna lög nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða og fyrrgreind lög nr. 73/1990 um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins. Fram komi í 2. gr. laga nr. 71/2008 að þau taki til eldis vatnafiska og nytjastofna sjávar á „íslensku forráðasvæði“. Í 3. gr. laganna sé meðal annars að finna skilgreiningu á hugtakinu sjókvíaeldissvæði sem firði eða afmörkuðu hafsvæði fyrir sjókvíaeldi. Í 5. gr. laganna sé fjallað um heimildir ráðherra til að ákveða skiptingu fiskeldissvæða meðfram ströndum landsins og í 6. gr. heimildir til að takmarka eða banna veiðar á tilteknum svæðum. Hafi það verið gert með auglýsingum um friðunarsvæði, nr. 226 frá 15. mars 2001 og nr. 460 frá 27. maí 2004. Að sama skapi mæli lögin fyrir um leyfisveitingar stjórnvalda til starfseminnar og um eftirlit með henni.

Samkvæmt framangreindu telur stefndi það engum vafa undirorpið að lög nr. 71/2008 geri ráð fyrir að fiskeldi geti farið fram á hafsvæði innan íslensks forráðasvæðis. Það sé því til staðar fullnægjandi lagaheimild til starfseminnar og verði með engu móti séð að hún stangist á við stjórnarskrá. Um sé að ræða svæði sem ekki sé undirorpið beinum eignarrétti, en í samræmi við einkarétt íslenska ríkisins til að setja lög innan íslensks forráðasvæðis hafi verið ákveðið að heimila fiskeldi og samhliða afnot af hafsvæðum með sérstökum lögum. Hvers konar lagaáskilnaður sem felst í stjórnarskránni eða meginreglum stjórnskipunarréttar sé því uppfylltur, enda hafi íslenska ríkið í samræmi við einkarétt sinn til að setja lög heimilað fiskeldi á ákveðnum svæðum og samhliða afnot af hafsvæði. Stefndi telur vart séð hvernig ákvæði 2. mgr. 40. gr. stjórnarskrárinnar eigi hér við, enda ekki um að ræða afnot af fasteign í skilningi laga.

Stefndi telur að röksemdir stefnanda séu því marki brenndar að þær grundvallist á almennri andstöðu hans við fiskeldi hér á landi. Þannig segi í stefnu að útgáfa og „framlenging“ rekstraleyfis fyrir 6.000 tonna laxeldi í Reyðarfirði muni valda verulegum og óafturkræfum skaða á öllum villtum laxa- og silungastofnum í öllum ám Austfjarða á stuttum tíma og muni einnig setja í stórhættu alla villta laxastofna landsins á fáum árum. Stefnandi hafi einkum vísað til ótilgreindra erlendra rannsókna þessu til stuðnings, en þær fræðigreinar og fréttir sem stefnandi hafi lagt fram styðji með engu móti þessar fullyrðingar. Þessum staðhæfingum, sem og öðrum af sama meiði, sé mótmælt sem ósönnum, röngum og villandi enda hafi þær verið hraktar með nýjustu rannsóknum á þessu sviði.

Stefndi mótmælir því að starfsemi Laxa fiskeldis ehf. brjóti gegn 1., 2. og 9. gr. náttúruverndarlaga og 1. og 2. mgr. 1. gr. laga nr. 71/2008. Um þetta vísar stefndi til þess sem áður segir um að starfsemin byggist á sérlögum, lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, og hafi ákvörðun um rekstrarleyfi verið tekin á þeim grunni. Stefndi mótmælir því að starfsemin sé í andstöðu við markmið náttúruverndarlaga og dugi þar að vísa til markmiðsákvæðis laga nr. 71/2008.

Stefndi kveður að við umhverfismatsferli, ákvörðun Skipulagsstofnunar um að ekki þyrfti nýtt umhverfismat, og þegar tekin hafi verið ákvörðun um leyfisveitingu hafi það verið metið svo að starfsemi stefnda Laxa fiskeldis ehf. samræmdist þessum markmiðum, enda hefði leyfið ella ekki verið veitt. Þá hafi verið sett margvísleg skilyrði fyrir leyfinu, svo sem hvað varðar eldisbúnað og vöktun, sem hafi jafnframt verið í samræmi við þau markmið að vernda umhverfið og villta fiskistofna. Það standist því með engu móti að starfsemin sé í andstöðu við lögin og þau markmið sem að er stefnt.

Stefndi leggur áherslu á að tilvitnuð ákvæði eigi það sammerkt að vera „markmiðsákvæði“ viðkomandi lagabálka og séu þau bæði almenn og matskennd. Áhrif markmiðsákvæða séu óbein, þ.e. þau geti haft þýðingu við túlkun á inntaki annarra réttarheimilda en ekki sé unnt að byggja beinan efnislegan rétt á þeim. 

Stefndi telur tilvísun stefnanda til varúðarreglu 9. gr. náttúruverndarlaga ekki hafa þýðingu í máli þessu. Líkt og fram komi í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að náttúruverndarlögum komi það „fyrst og fremst til skoðunar þegar óvissa er til staðar eða þekkingarskortur um afleiðingar ákvarðana sem áhrif kunna að hafa á náttúruna.“ Segi svo að ef fyrir liggur „nægileg þekking eða vissa um afleiðingar ákvörðunar verður varúðarreglunni ekki beitt.“ Beri í slíkum tilvikum að „vega og meta mikilvægi ákvörðunar í ljósi neikvæðra afleiðinga hennar.“ Í málinu liggi fyrir ítarlegar upplýsingar um mögulega hættu og afleiðingar sem litið hafi verið til í leyfisferlinu. Þó svo að varúðarregla 9. gr. náttúruverndarlaga gildi einvörðungu þegar tekin er ákvörðun á grundvelli þeirra laga, sé engu að síður um að ræða meginreglu sem höfð sé hliðsjón af. Hafi því verið litið til meginreglunnar, en ákvörðun um leyfið verið tekin á grundvelli laga nr. 71/2008.

Stefndi mótmælir því sem röngu og ósönnuðu með öllu að starfsemi sú sem rekstrarleyfið var veitt fyrir hafi fyrir setningu náttúruverndarlaga nr. 60/2013 brotið gegn ákvæðum og meginreglum fyrri náttúruverndarlaga nr. 44/1999 að breyttu breytanda. Þessi málsástæða stefnanda sé óútskýrð með öllu. Því sé ekki hægt að taka afstöðu til hennar og hún vanreifuð í skilningi e-liðar 80. gr. laga nr. 91/1991.

Stefndi vísar til þess að stefnandi taki fram að starfsemi stefnda Laxa fiskeldis ehf. hljóti að fylgja „full bótaskylda“ gagnvart þeim aðilum sem verði að láta af eða draga verulega úr hagnýtingu á fasteignaréttindum sínum. Talið sé að það eigi eitt og sér að leiða til ógildingar rekstrarleyfis. Stefndi kveðst eiga erfitt með að átta sig á þýðingu þessara röksemda fyrir mál þetta, en hún varpi þó ljósi á þá staðreynd að aðilar að stefnanda hafi ekki orðið fyrir neinu tjóni af völdum starfsemi stefnda og að málsóknin beri mikinn keim af beiðni um lögfræðilega álitsgerð. Sérstök og hlutlæg ákvæði séu um skaðabætur vegna tjóns veiðiréttarhafa af völdum fiskeldis, sbr. 2. og 3. mgr. 18. gr. laga um fiskeldi, og gildi þar meginregla skaðabótaréttarins um að stefnanda beri að sýna fram á og sanna tjón sitt. Það hafi ekki verið gert og því teljist meint tjón ósannað með öllu.

Stefndi telur að það séu til staðar sjónarmið sem mæli gegn ógildingu ákvörðunar um veitingu rekstrarleyfis. Það verði að telja óhóflega ósanngjarnt og viðurhlutamikið að ógilda ákvörðunina vegna þess óhagræðis og/eða tjóns sem það geti valdið rekstrarleyfishafa stefnda Löxum fiskeldi ehf. Stefndi Laxar fiskeldi ehf. hafi hafið starfsemi í góðri trú. Félagið hafi sótt um rekstrarleyfi á grundvelli ákvörðunar Skipulagsstofnunar 8. júní 2011 um að framleiðsla á 6.000 tonnum af laxi í sjókvíum í Reyðarfirði væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Rekstrarleyfið hafi verið veitt í samræmi við þágildandi lög og reglur sem stefndi Laxar fiskeldi ehf. byggir atvinnustarfsemi sína á með tilheyrandi kostnaði, sbr. til hliðsjónar 72. og 75. gr. stjórnarskrárinnar. Ógilding rekstrarleyfis myndi leiða til eyðileggingar mikilla verðmæta sem ekki verði réttlætt nema annmarkar teljist verulega miklir. Verði talið að um einhvers konar annmarka á rekstrarleyfi sé að ræða verði að benda á að þeir séu ekki verulegir og framangreind sjónarmið mæli gegn ógildingu leyfisins.

Stefndi áréttar að það sé pólitísk ákvörðun að leyfa fiskeldi í Reyðarfirði og á öðrum völdum stöðum í kringum landið, enda hafi hættan ekki verið metin meiri en svo að áhættumat mæli með auknu fiskeldi, þ. á m. í Reyðarfirði.

Stefndi byggir að lokum á því að sýkna verði hann af öllum kröfum stefnanda sakir tómlætis. Aðilar stefnanda hafi haft tök á að koma að athugasemdum við mat á umhverfisáhrifum árið 2002 en ekki gert það. Rekstrarleyfi stefnda Laxa fiskeldis ehf. sem krafist er ógildingar á hafi verið gefið út 15. mars 2012. Stefna málsins hafi verið þingfest í apríl 2017 eða um fimm árum eftir útgáfu leyfisins. Stefnandi hafi látið undir höfuð leggjast að koma að sjónarmiðum og athugasemdum á þeim stigum málsins þar sem hann hafi haft til þess tækifæri samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, auk þess að höfða ekki dómsmál fyrr en hálfum áratug eftir útgáfu leyfisins. Verði því að telja óhjákvæmilegt að stefnandi hafi glatað fyrir tómlæti rétti sínum, teljist hann einhver hafa verið, til að hafa uppi kröfur um ógildingu rekstrarleyfisins.

Stefndi mótmælir málsástæðu stefnanda um að starfsmaður stefnda Matvælastofnunar hafi verið vanhæfur og telur hana of seint fram komna.

Um lagarök vísar stefndi einkum til 72. og 75. gr. stjórnarskrárinnar, laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, laga nr. 71/2008 um fiskeldi, laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og meginreglna stjórnsýsluréttar, laga nr. 41/1979 um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn, reglugerða nr. 401/2012 og 1170/2015 um fiskeldi, tilskipunar 2011/92/ESB, laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og Árósasamningsins um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð auk almennra sjónarmiða um tómlæti.

Krafa stefnda um málskostnað úr hendi stefnanda styðst við 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

V.

Eins og rakið hefur verið fékk stefndi Laxar fiskeldi ehf. hinn 15. mars 2012 útgefið rekstrarleyfi frá Fiskistofu til að stunda eldi á laxi í sjókvíum í Reyðarfirði, allt að 6.000 tonn af laxi árlega. Með lögum nr. 49/2014, um breytingu á ýmsum lagaákvæðum sem tengjast fiskeldi, var stjórnsýsla vegna útgáfu rekstrarleyfa og eftirlits með fiskeldi flutt til stefnda Matvælastofnunar. Stefnandi höfðaði mál þetta 4. apríl 2017, rúmum fimm árum eftir að framangreint rekstrarleyfi var gefið út og krefst þess að leyfið verði fellt úr gildi, en stefnandi telur að hlunnindi þeirra veiðifélaga sem eiga aðild að stefnanda muni skerðast ef laxeldið nær fram að ganga, en félögin fara með veiðirétt landeigenda við tilteknar ár á Austfjörðum. Vísar stefnandi í þessu sambandi til hættu sem fylgi slysasleppingum og erfðablöndun laxa.

Til grundvallar rekstarleyfi stefnda Laxa fiskeldis ehf. lá ákvörðun Skipulagsstofnunar, dags. 8. júní 2011, um að fyrirhuguð 6.000 tonna framleiðsla á laxi í sjókvíum stefnda Laxa fiskeldis ehf. væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Ákvörðun Skipulagsstofnunar var kæranleg til umhverfisráðherra samkvæmt 14. gr. laga nr. 106/2000 og var kærufrestur til 11. júlí 2011 en enginn aðila stefnanda kærði ákvörðunina. Þá var veiting rekstrarleyfisins til stefnda Laxa fiskeldis ehf. kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi en veiting leyfisins var ekki kærð. Þar sem mjög langt er um liðið frá því að rekstrarleyfið var veitt og vegna réttmætra væntinga leyfishafa þarf mikið að koma til svo að leyfið verði ógilt.

Í máli þessu gerðu stefndu aðallega kröfu um að málinu yrði vísað frá dómi þar sem stefnandi hefði ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins en þeirri kröfu stefndu var hafnað með úrskurði dómsins 8. mars 2018. Er ekkert komið fram í málinu sem breytir þeirri niðurstöðu. Þá er hafnað kröfu stefndu um sýknu á grundvelli aðildarskorts. Þrátt fyrir að stefnandi, eða veiðifélögin, hafi ekki verið aðilar að þeirri stjórnvaldsákvörðun að veita rekstrarleyfið getur stefnandi átt aðild að málinu á grundvelli nábýlisréttar.

Löggjafinn hefur með lögum nr. 71/2008 sett sérstök lög um fiskeldi og fara þau lög ekki í bága við náttúruverndarlög nr. 60/2013, eða eldri náttúruverndarlög. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi er markmið þeirra að skapa skilyrði til uppbyggingar fiskeldis og efla þannig atvinnulíf og byggð í landinu, stuðla að ábyrgu fiskeldi og tryggja verndun villtra nytjastofna. Skal í því skyni leitast við að tryggja gæði framleiðslunnar, koma í veg fyrir hugsanleg spjöll á villtum nytjastofnum og lífríki þeirra og tryggja hagsmuni þeirra sem nýta slíka stofna. Til að ná því markmiði skal tryggt að eldisbúnaður og framkvæmd í sjókvíaeldi standist ströngustu staðla sem gerðir eru fyrir fiskeldismannvirki í sjó. Í 2. mgr. 1. gr. er sérstaklega kveðið á um að við framkvæmd laganna skuli þess ávallt gætt að sem minnst röskun verði á vistkerfi villtra fiskstofna og að sjálfbærri nýtingu þeirra sé ekki stefnt í hættu.

Þá kemur fram í greinargerð með frumvarpi er varð að lögum nr. 71/2008 að markmið með setningu sérstakra laga um fiskeldi sé að skapa skilyrði til uppbyggingar fiskeldis og efla þannig atvinnulíf og byggð í landinu. Deilur hafi orðið milli þeirra sem veiðirétt eiga að villtum ferskvatnsfiskstofnum og þeirra sem vilja stunda fiskeldi. Eigi að síður séu bundnar við það vonir að fiskeldi geti eflt atvinnulíf og byggð í landinu og þannig skilað þjóðarbúinu umtalsverðum tekjum, svo sem raun hafi á orðið með öðrum þjóðum. Með gildistöku laganna sé ætlunin því sú að stuðla eftir föngum að möguleikum manna til fiskeldis og setja þeirri atvinnugrein jafnframt skýrar reglur og umgjörð. Á hinn bóginn sé það skýrt að vöxtur og viðgangur atvinnugreinarinnar eigi ekki að gerast á kostnað viðgangs og nýtingar villtra fiskstofna. Í þessari takmörkun felist í raun að þegar ekki fari saman annars vegar hagsmunir þeirra sem veiðirétt eiga samkvæmt lax- og silungsveiðilögum og hins vegar hagsmunir þeirra sem fjallað er sérstaklega um í frumvarpinu víki hinir síðarnefndu. Sjái þessa m.a. stað í 6. gr. um staðbundið bann við starfsemi, 13. gr. um veiðar fisks sem sleppur og í bótareglum 2. og 3. mgr. 18. gr.

Aðilar máls þessa hafa lagt fram ýmis gögn um laxeldi og áhrif þess á umhverfið. Samkvæmt þeim gögnum er ljóst að slysasleppingar og erfðablöndun laxa er staðreynd. Löggjafinn hefur beinlínis gert ráð fyrir þessari hættu en um leið sett fiskeldi reglur til að ekki verði röskun á vistkerfi villtra fiskstofna og að sjálfbærri nýtingu þeirra verði ekki stefnt í hættu. Þannig er að finna í lögum um fiskeldi, og reglugerðum settum samkvæmt þeim, ákvæði um rekstrarleyfi til fiskeldis, starfrækslu fiskeldisstöðva, eftirlit og afturköllun rekstrarleyfis. Þá er stjórnvöldum heimilt að ákveða staðbundið bann við starfsemi og ákveða friðunarsvæði í sjó. Einnig er til staðar umhverfissjóður sjókvíaeldis sem hefur það markmið að lágmarka umhverfisáhrif sjókvíaeldis. Með sjóðnum skal m.a. greiða kostnað við rannsóknir vegna burðarþolsmats, vöktunar og annarra verkefna sem stjórn sjóðsins ákveður. Ráðstöfunarfé sjóðsins er byggt á árlegri fjárveitingu á grundvelli fjárheimildar í fjárlögum og arði af eigin fé, en rekstrarleyfishafa sjókvíaeldis ber að greiða árlegt gjald fyrir hvert tonn sem heimilt er að framleiða.

Gert er ráð fyrir starfsemi eins og laxeldi stefnda Laxa fiskeldis ehf. í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Fiskeldi stefnda Laxa fiskeldis ehf. er ekki innan skilgreinds friðunarsvæðis og með úttekt stefnda Matvælastofnunar 23. júní 2017 var staðfest að stefndi Laxar fiskeldi ehf. stæðist ströngustu staðla sem gerðir eru fyrir fiskeldi. Fyrir liggur ítarleg skýrsla Hafrannsóknastofnunar frá 14. júlí 2017 um áhættumat vegna mögulegrar erfðablöndunar milli eldislaxa og náttúrulegra laxastofna á Íslandi, sem unnin var í samstarfi við erlenda sérfræðinga á sviði stofnerfðafræði. Þar kemur fram að áhættumatið verður sannreynt og uppfært reglulega með viðamikilli vöktun í laxveiðiánum. Frumforsenda greiningarinnar sé að náttúrulegir laxastofnar skaðist ekki. Sé tekið til varúðarsjónarmiða sé miðað við að fjöldi eldislaxa verði ekki meira en 4% í ánum en erfðablöndun verði mun minni. Þá segir í skýrslunni að dreifingarlíkan geri almennt ráð fyrir litlum áhrifum á náttúrulega stofna fyrir utan fjórar ár sem þurfi að vakta sérstaklega, m.a. Breiðdalsá í Breiðdalsvík. Niðurstaða matsins er að ásættanlegt sé að leyfa allt að 71.000 tonna framleiðslu af frjóum eldislaxi hér við land, þar af 21.000 tonn á Austfjörðum, en ársframleiðsla í íslensku laxeldi sé um 10.000 tonn. Helsta ástæðan fyrir þessari niðurstöðu sé sú að eldissvæðin séu í mikilli fjarlægð frá helstu laxveiðiám og laxeldi bannað á mjög stórum hluta strandlengjunnar. Í Noregi og Skotlandi séu eldissvæðin hins vegar í mjög mikilli nálægð við helstu laxveiðiár og því verði blöndunaráhrifin mun meiri í þessum löndum. Til viðbótar séu lagðar til mótvægisaðgerðir til að sporna við erfðablöndun. Samkvæmt þessari skýrslu fær sú fullyrðing stefnanda ekki staðist að rekstrarleyfi stefnda Laxa fiskeldis ehf. fyrir 6.000 tonna laxeldi í Reyðarfirði muni valda „verulegum og óafturkræfum skaða á öllum villtum laxastofnum í öllum ám Austfjarða á stuttum tíma og muni einnig setja í stórhættu alla villta laxastofna landsins á fáum árum.“ Málsástæður stefnanda er lúta að skaðsemi laxeldisins varða í raun ekki lögmæti tiltekinnar athafnar eða ákvörðunar stjórnvalds heldur miða að því að dómstólar kveði á um að laxeldi í sjókvíum sé almennt ekki heimilt en það er ekki á valdi dómstóla að gera það.

Stefnandi heldur því fram að fella beri rekstrarleyfi stefnda Laxa fiskeldis ehf. úr gildi þar sem leyfilegur eldisstofn hafi ekki verið tilgreindur í leyfinu eins og mælt sé fyrir um í 10. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Í tilkynningu stefnda Laxa fiskeldis ehf. til Skipulagsstofnunar, dags. 12. apríl 2011, samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, um fyrirhugað fiskeldi, kom fram að notaður yrði Sagalax, sem hefði verið ræktaður hér á landi frá árinu 1984. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu, dags. 8. júní 2011, var jafnframt gengið út frá því að notaður yrði lax af norskum uppruna. Einnig liggur fyrir í gögnum málsins bréf stefnda Matvælastofnunar, dags. 6. júlí 2017, þar sem vísað var í tölvupóst þar sem stefndi Laxar fiskeldi ehf. óskaði eftir staðfestingu stefnda Matvælastofnunar á heimild stefnda til að nota SAGA-stofn samkvæmt rekstrarleyfinu. Í téðu bréfi stefnda Matvælastofnunar segir að það sé ljóst að rekstrarleyfið hafi verið gefið út á þeirri forsendu að notaður yrði SAGA-stofn og að stefndi Laxar fiskeldi ehf. hefði heimild til að nota þann stofn við eldisstarfsemi sína í Reyðarfirði. Þá kemur fram í rekstrarleyfinu sjálfu að verði verulegar breytingar á forsendum fyrir rekstri fiskeldisstöðvar, s.s. er varðar eldistegund eða eldisaðferðir, skuli sækja um leyfi að nýju. Að öllu þessu virtu getur þessi annmarki á leyfinu eins og hér á stendur ekki leitt til þess að það verði ógilt.

Þá byggir stefnandi á því að það hafi borið að fella rekstrarleyfið úr gildi þar sem það hafi runnið út samkvæmt 15. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Samkvæmt 15. gr. laganna eins og ákvæðið var áður en því var breytt með lögum nr. 49/2014, sem tóku gildi 26. maí 2014 en 1. janúar 2015 hvað varðar 15. gr. laganna, var heimilt að fella leyfi úr gildi hefði fiskeldisstöð ekki hafið starfsemi innan tveggja ára. Stefnandi heldur því fram að rekstrarleyfið hafi því runnið út 15. mars 2014. Þessari málsástæðu stefnanda er hafnað enda var á þessum tíma um að ræða heimildarákvæði en ekki skyldu. Með breytingarlögum nr. 49/2014 var hins vegar kveðið á um að stefndi Matvælastofnun skuli fella leyfi úr gildi hafi starfsemi ekki hafist innan þriggja ára frá útgáfu rekstrarleyfis, en stefnda Matvælastofnun er heimilt að veita undanþágu frá þessu ef málefnaleg sjónarmið búa að baki töfinni, þó ekki lengur en 12 mánuði. Ávallt skal veita rekstrarleyfishafa skriflega aðvörun og hæfilegan frest til úrbóta áður en leyfi er afturkallað. Stefnandi telur að samkvæmt þessu hafi borið að fella leyfið úr gildi 15. mars 2015. Stefndi Matvælastofnun kveður hins vegar að við breytinguna á 15. gr. laganna, með lögum nr. 49/2014, hafi verið litið svo á að stefndi Laxar fiskeldi ehf. hafi mátt hafa réttmætar væntingar til þess að leyfið yrði ekki fellt úr gildi fyrr en í fyrsta lagi þremur árum eftir gildistöku breytinganna og eru þau sjónarmið ekki ómálefnaleg. Í skriflegri aðvörun stefnda Matvælastofnunar, dags. 11. maí 2016, um afturköllun rekstrarleyfis, var stefnda Löxum fiskeldi ehf. veittur frestur miðað við almenna gildistöku laganna 26. maí 2014 en ekki 1. janúar 2015, þegar breytingar á 15. gr. tóku gildi. Þannig var stefnda Löxum fiskeldi ehf. veittur frestur til 29. maí 2017. Fyrir liggur að stefndi Laxar fiskeldi hafði hafið starfsemi innan þess tíma, en í gögnum málsins kemur t.d. fram að stefndi Laxar fiskeldi ehf. hefði frá því í febrúar 2016 verið með eldi á laxaseiðum í Ölfusi til að setja í sjókvíar í Reyðarfirði. Þá verður að horfa til þess að ávallt lá fyrir, strax í matsskýrslu stefnda Laxa fiskeldis ehf. til Skipulagsstofnunar í apríl 2011, að starfsemi stefnda Laxa fiskeldis ehf. myndi ekki hefjast að fullu fyrr en á árinu 2018 og í rekstrarleyfinu sjálfu segir að leyfið gildi í tíu ár frá útgáfudegi, til 15. mars 2022. Að öllu þessu virtu er því hafnað að fella beri rekstrarleyfið úr gildi á grundvelli þess að það hafi runnið út eða að borið hafi að fella það úr gildi.

Einnig er því hafnað að ógilda beri rekstrarleyfið á grundvelli þess að rannsóknarregla og andmælaréttur hafi verið brotinn. Stefnandi, eða veiðifélögin, voru ekki aðilar máls. Fiskistofu, sem var fyrirrennari stefnda Matvælastofnunar við útgáfu rekstrarleyfa, bar því ekki að veita þeim andmælarétt samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ákvæði í lögum nr. 106/2006, um umhverfisáhrif, varðandi þátttökurétt almennings, þ.e. rétt til upplýsinga og rétt til að koma að athugasemdum og gögnum við málsmeðferð, eiga ekki við um veitingu rekstrarleyfa samkvæmt lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, eins og stefnandi virðist halda fram, heldur vísar 4. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008, sem stefnandi byggir á, til þess að við útgáfu rekstrarleyfis beri að gæta þess að metið hafi verið hvort framkvæmd sé matsskyld á grundvelli laga nr. 106/2000 um umhverfisáhrif. Tillaga að starfsleyfi var auglýst opinberlega og áttu veiðifélögin kost á að koma að andmælum. Einnig var niðurstaða Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum auglýst opinberlega. Þá var það ekki hlutverk Fiskistofu að framkvæma sjálfstæða rannsókn á því hvort fyrirhuguð starfsemi samrýmdist  markmiðum laga nr.  71/2008 um fiskeldi, eins og þeim er lýst í 1. gr. Fiskistofu bar heldur ekki að meta hvort starfsemin væri háð mati á umhverfisáhrifum enda var það hlutverk Skipulagsstofnunar. Samkvæmt 1. viðauka við lög nr. 106/2000 um umhverfisáhrif fellur starfsemi stefnda Laxa fiskeldis ehf. ekki undir framkvæmdir í flokki A, sem eru ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum, heldur flokk B, þ.e. að þær skuli háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Skipulagsstofnun komst að þeirri niðurstöðu að starfsemin væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Dómurinn fellst á með stefnanda að sá annmarki var á matsskýrslu að ekki var fjallað um aðra valkosti en valkost framkvæmdaaðila og fór því ekki fram neinn samanburður á umhverfisáhrifum mismunandi kosta. Þegar ekki er gerður samanburður umhverfisþátta þeirra valkosta sem til greina koma getur verið um ógildingar­annmarka að ræða. Við aðalmeðferð málsins kom fyrir dóm Egill Þórarinsson, sérfræðingur á sviði umhverfismats hjá Skipulagsstofnun. Fram kom hjá vitninu að notkun á geldlaxi og eldi í lokuðum sjókvíum væri í dag á tilraunastigi og þessir valkostir hafi ekki verið raunhæfir á sínum tíma. Þá hafi eldi á landi á umræddum stað varla verið mögulegt. Að þessu virtu og eins og hér stendur á getur sá annmarki að ekki var fjallað um aðra valkosti ekki leitt til þess að rekstrarleyfi stefnda Laxa fiskeldis ehf. verði nú ógilt. Ekki hefur verið sýnt fram á neina aðra annmarka á ákvörðun Skipulagsstofnunar sem geta leitt til þess að rekstrarleyfið verði ógilt.

Stefnandi heldur því enn fremur fram að lagaheimild skorti til að afhenda stefnda Löxum fiskeldi ehf. afnot af því hafsvæði þar sem starfsemin fari fram. Um er að ræða hafsvæði utan netlaga en innan landhelgi Íslands. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 73/1990 um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins er íslenska ríkið eigandi svæðisins. Svæðið er á forráðasvæði íslenska ríkisins samkvæmt lögum nr. 41/1979 um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn og hefur ríkið því heimild til að setja lög og reglur um nýtingu auðlinda, eins og gert hefur verið með lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Þessari málsástæðu stefnanda er því hafnað.  

Stefnandi byggir að lokum á því að starfsmaður stefnda Matvælastofnunar, Gísli Jónsson dýralæknir, hafi verið vanhæfur til meðferðar á rekstrarleyfi stefnda Laxa fiskeldis ehf. og þetta valdi ógildingu rekstrarleyfisins. Nánar tiltekið heldur stefnandi því fram að starfsmaðurinn hafi átt persónulegra fjárhagslegra hagsmuna að gæta af málinu þar sem hann hafi starfað að hluta sjálfstætt vegna þjónustu við laxeldisfyrirtæki, þ.e. með því að selja bóluefni til eldisfyrirtækja. Stefndu mótmæla þessari málsástæðu sem of seint fram kominni. Hér verður að líta til þess að mál þetta er höfðað 4. apríl 2017 en á þeim tíma virðist stefnandi ekki hafa haft tilefni til að tefla fram þessari málsástæðu. Verður því tekin afstaða til þessarar málsástæðu stefnanda. Umræddur starfsmaður kom ekki að útgáfu rekstrarleyfisins heldur veitti fyrir hönd Matvælastofnunar umsögn til Skipulagsstofnunar og var umsögnin aðeins ein af mörgum umsögnum. Þá liggur ekkert fyrir um að fjárhagslegir hagsmunir starfsmannsins hafi verið svo verulegir að aðkoma hans að undirbúningi málsins geti hér leitt til þess að rekstrarleyfið verði ógilt. Er þessari málsástæðu stefnanda því hafnað.

Með vísan til alls framangreinds er hafnað kröfu stefnanda um að ógilt verði rekstrarleyfi sem Fiskistofa veitti stefnda Löxum fiskeldi ehf. hinn 15. mars 2012 til reksturs stöðvar til sjókvíaeldis á laxi í Reyðarfirði.

Eftir atvikum þykir rétt að málskostnaður falli niður.

                Dóm þennan kveður upp Sandra Baldvinsdóttir héraðsdómari.

D ó m s o r ð:

                Stefndu, Laxar fiskeldi ehf. og Matvælastofnun, eru sýkn af kröfum stefnanda, Náttúruvernd 2 málsóknarfélags.

                Málskostnaður fellur niður.