Print

Mál nr. 3/2020

Garðabær (Ásgeir Þór Árnason lögmaður)
gegn
íslenska ríkinu (Ólafur Helgi Árnason lögmaður)
Lykilorð
  • Stjórnarskrá
  • Fjárlög
  • Almannatryggingar
  • Sveitarfélög
  • Samningur
Reifun

G höfðaði mál og krafði Í um greiðslu sem nam uppsöfnuðu tapi af rekstri hjúkrunarheimilisins Ísafoldar á árunum 2013 til 2015. Var málatilbúnaður G reistur á því að framlög til heimilisins frá Í með daggjöldum hefði ekki nægt fyrir rekstrarkostnaði. Aðilar höfðu gert samning í maí 2010 um byggingu og þátttöku í leigu hjúkrunarheimilis fyrir aldraða í Garðabæ. Í þeim samningi var meðal annars tekið fram að aðilar myndu gera samning um rekstur hjúkrunarheimilisins en slíkur samningur var aldrei gerður. Með vísan til þess var í dómi Hæstaréttar talið að Í hefði ekki skuldbundið sig til greiðslu alls kostnaðar við rekstur hjúkrunarheimilisins og að greiðsluskylda Í yrði ekki reist á vanefnd samningsskuldbindingar gagnvart G. Þá taldi rétturinn að Í hefði axlað skyldur sínar að lögum gagnvart G með því að tryggja sveitarfélaginu fjárveitingar á fjárlögum á umræddum árum. Var Í því sýknað af kröfum G.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Þorgeir Örlygsson, Benedikt Bogason, Ingveldur Einarsdóttir, Karl Axelsson og Ólafur Börkur Þorvaldsson.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 9. janúar 2020. Hann krefst þess að stefnda verði gert að greiða sér 319.254.632 krónur með vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu, af nánar tilgreindum fjárhæðum frá 1. janúar 2014 til 19. nóvember 2015 en dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laganna frá þeim degi til greiðsludags. Þá krefst hann málskostnaðar úr hendi stefnda á öllum dómstigum.

Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Áfrýjandi rak hjúkrunarheimilið Ísafold í Garðabæ á tímabilinu frá apríl 2013 til 31. janúar 2017. Í málinu krefur hann stefnda um uppsafnað tap vegna rekstrarins fyrir árin 2013 til 2015 og er málatilbúnaðurinn reistur á því að framlög til heimilisins frá stefnda með daggjöldum hafi ekki nægt fyrir rekstrarkostnaði. Með héraðsdómi var stefndi sýknaður af kröfu áfrýjanda og staðfesti Landsréttur þá niðurstöðu með hinum áfrýjaða dómi. Áfrýjunarleyfi var veitt á þeim grunni að úrslit málsins gætu haft almennt gildi.

II

Aðilar gerðu samning 14. maí 2010 um byggingu og þátttöku í leigu hjúkrunarheimilis fyrir aldraða í Garðabæ. Samkvæmt samningnum tók áfrýjandi að sér að hanna og byggja slíkt heimili í sveitarfélaginu með 60 rýmum á lóð sem hann lagði til að kostnaðarlausu fyrir stefnda. Samningurinn var byggður á heimild Íbúðalánasjóðs til að veita sveitarfélögum lán vegna bygginga eða kaupa á hjúkrunarheimilum fyrir aldraða. Þá gekkst stefndi með samningnum undir að greiða hlutdeild í leigu fyrir húsnæðið. Jafnframt var tekið fram í samningnum að aðilar myndu gera samning um rekstur hjúkrunarheimilisins. Eins og greinir í hinum áfrýjaða dómi var slíkur samningur ekki gerður.

Í bréfi áfrýjanda til stefnda 19. október 2015 var því haldið fram að stefndi hefði vanefnt umræddan samning um byggingu hjúkrunarheimilisins Ísafoldar og þess krafist að hann endurgreiddi með vöxtum það fé sem áfrýjandi hafði látið renna til heimilisins frá því það tók til starfa á árinu 2013 til 1. október 2015. Þeirri kröfu hafnaði stefndi með bréfi 2. desember 2015. Í kjölfarið fór áfrýjandi þess á leit með tölvubréfi 30. sama mánaðar að stefndi yfirtæki reksturinn og sendi honum drög að samningi þess efnis. Því erindi svaraði stefndi með bréfi 15. apríl 2016 þar sem tekið var fram að hvorki væru fyrir hendi fjárheimildir til að yfirtaka reksturinn né hækka daggjöld til heimilisins.

Stefndi hefur lagt fyrir Hæstarétt yfirlit fjárheimilda og útgjalda hans til áfrýjanda vegna hjúkrunarheimilisins árin 2014 og 2015. Samkvæmt því námu fjárveitingar á fjárlögum og fjáraukalögum á árinu 2014 samtals 519,7 milljónum króna, en við bættust 3 milljónir króna vegna launaendurmats eftir kjarasamningi og framlags af tilteknum safnlið að fjárhæð 3,8 milljónir króna. Samtals námu því fjárheimildir 526,5 milljónum króna. Útgjöld stefnda til heimilisins á því ári námu tæpum 528 milljónum króna og voru því tæplega 1,5 milljón króna umfram heimildir. Samkvæmt yfirlitinu námu fjárveitingar til heimilisins á árinu 2015 á fjárlögum 557,4 milljónum króna en við bættust 13,8 milljónir króna vegna launaendurmats samkvæmt kjarasamningi. Alls námu því fjárheimildir 571,2 milljónum króna. Útgjöld stefnda til heimilisins á því ári námu rúmum 595 milljónum króna og voru því tæpum 24 milljónum króna umfram heimildir.

Fjárkrafa áfrýjanda svaraði upphaflega til uppsafnaðs rekstrartaps án tillits til afskrifta og fjármagnsliða eftir ársreikningum hjúkrunarheimilisins Ísafoldar en hann lækkaði fjárhæðina síðan til samræmis við matsgerð dómkvadds manns sem hann aflaði undir rekstri málsins í héraði. Matsgerðinni er nánar lýst í héraðsdómi og hinum áfrýjaða dómi.

Eins og nánar greinir í hinum áfrýjaða dómi gerði áfrýjandi samning 6. janúar 2017 við Sjómannadagsráð um yfirtöku á rekstri hjúkrunarheimilisins frá 1. febrúar það ár.

III

Svo sem hér hefur verið rakið var ekki gerður samningur milli aðila um rekstur hjúkrunarheimilisins Ísafoldar eins og gert var ráð fyrir í samningi þeirra 14. maí 2010 um heimilið. Af því leiðir að stefndi hefur ekki með samningi skuldbundið sig til greiðslu alls kostnaðar við rekstur þess. Verður greiðsluskylda stefnda því ekki byggð á vanefnd samningsskuldbindingar gagnvart áfrýjanda. Með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms verður fallist á þá niðurstöðu að stefndi hafi axlað skyldur sínar að lögum gagnvart áfrýjanda með því að tryggja honum fjárveitingar á fjárlögum á árunum 2013 til 2015, að því gættu þó að ekki verður talið að áfrýjandi hafi sýnt af sér tómlæti við að halda fram ætluðum rétti sínum svo áhrif geti haft fyrir niðurstöðu málsins. Samkvæmt þessu verður hinn áfrýjaði dómur staðfestur.

Eftir úrslitum málsins verður áfrýjanda gert að greiða stefnda málskostnað fyrir Hæstarétti eins og greinir í dómsorði.   

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Áfrýjandi, Garðabær, greiði stefnda, íslenska ríkinu, 1.000.000 krónur í málskostnað fyrir Hæstarétti.

 

 

 

Dómur Landsréttar 22. nóvember 2019.

Mál þetta dæma landsréttardómararnir Oddný Mjöll Arnardóttir og Sigurður Tómas Magnússon og Eggert Óskarsson, settur landsréttardómari.

 

Málsmeðferð og dómkröfur aðila

  1. Áfrýjandi skaut málinu til Landsréttar 5. desember 2018. Áfrýjað er dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 15. nóvember 2018 í málinu nr. E-3410/2016.

  1. Áfrýjandi krefst þess að hinum áfrýjaða dómi verði hrundið og að fallist verði á kröfur hans fyrir héraðsdómi um að stefnda verði gert að greiða sér skaðabætur að fjárhæð 319.254.632 krónur, ásamt vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af 71.912.000 krónum frá 1. janúar 2014 til 1. janúar 2015, en af 183.133.632 krónum frá þeim degi til 19. nóvember sama ár, en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga af þeirri fjárhæð frá þeim degi til 1. janúar 2016, en af 319.254.632 krónum frá þeim degi til greiðsludags. Þá krefst áfrýjandi málskostnaðar í héraði og fyrir Landsrétti.

  2. Stefndi krefst þess að hinn áfrýjaði dómur verði staðfestur. Þá krefst hann málskostnaðar fyrir Landsrétti.

Málsatvik og sönnunarfærsla

  1. Málsaðilar gerðu með sér samning 14. maí 2010 um byggingu og þátttöku í leigu hjúkrunarheimilis fyrir aldraða í Garðabæ. Samkvæmt grein 2.1 í samningnum tók áfrýjandi að sér hönnun og byggingu 60 rýma hjúkrunarheimilis í sveitarfélaginu og lagði til lóð fyrir það án kostnaðar fyrir ríkissjóð. Framkvæmdin var samkvæmt grein 3.1 fjármögnuð af Íbúðalánasjóði. Í grein 3.2 sagði orðrétt: „Félags- og tryggingamálaráðuneytið og Garðabær munu gera samning um rekstur hjúkrunarheimilisins. Garðabær getur falið þriðja aðila að reka hjúkrunarheimilið, enda staðfesti félags- og tryggingamálaráðuneytið þann samning, en ábyrgð á samningsskyldum við ráðuneytið verður ekki framseld.“ Samkvæmt fylgiskjali 2 við samninginn skyldi félags- og tryggingamálaráðuneytið greiða sveitarfélögum 85% af leigufjárhæðum eins og þær voru skilgreindar í fylgiskjalinu.

  2. Hjúkrunarheimilið Ísafold tók til starfa í apríl 2013. Ekki kom til þess að gerður væri samningur á milli áfrýjanda og stefnda um reksturinn í samræmi við grein 3.2 í framangreindum samningi þar sem áfrýjanda þóttu samningsdrög stefnda óásættanleg. Í framlögðum ársreikningum Ísafoldar fyrir árin 2013, 2014 og 2015 kemur fram að Ísafold sé rekið af áfrýjanda og er óumdeilt að svo hafi verið í raun. Öll þessi ár lagði áfrýjandi hjúkrunarheimilinu til fjármuni til að mæta tapi á rekstri þess þar sem daggjöld frá stefnda dugðu ekki fyrir rekstrarkostnaði.

  3. Í bréfi lögmanns áfrýjanda 19. október 2015 til heilbrigðisráðherra var því haldið fram að ráðuneytið hefði vanefnt samning um byggingu hjúkrunarheimilisins Ísafoldar og gerð krafa um að stefndi greiddi til baka það fé sem áfrýjandi hefði lánað til þess fram til 1. október 2015, ásamt vöxtum. Með bréfi velferðarráðuneytisins 2. desember sama ár var kröfunni hafnað. Í framhaldi var þess óskað af hálfu áfrýjanda að ráðuneytið yfirtæki rekstur hjúkrunarheimilisins og drög að slíkum samningi sent með tölvubréfi lögmanns áfrýjanda 30. desember 2015. Í bréfi velferðarráðuneytisins til áfrýjanda 15. apríl 2016 kom fram að það hefði hvorki fjárheimildir til að hækka daggjöld hjúkrunarheimilisins né heimildir til að taka yfir rekstur þess.

  4. Ákvæði IV. kafla laga nr. 112/2008 um sjúkratryggingar um heimild til að gera samninga við sveitarfélög og aðra er reka hjúkrunarheimili komu til framkvæmda 1. janúar 2015, sbr. 2. mgr. 56. gr. laganna og 2. gr. laga nr. 131/2012 um breytingu á þeim lögum. Á grundvelli þessarar heimildar undirrituðu Sjúkratryggingar Íslands, velferðarráðuneytið, fjármála- og efnahagsráðuneytið, Samtök fyrirtækja í velferðarþjónustu og Samband íslenskra sveitarfélaga samkomulag 6. september 2016 um gerð rammasamnings milli Sjúkratrygginga Íslands og hjúkrunarheimila vegna þjónustu í hjúkrunar- og dvalarrýmum hjúkrunarheimila. Í samkomulaginu fólst meðal annars að fjárframlög til hjúkrunarheimila skyldu hækkuð um allt að 1,5 milljarð króna. Rammasamningurinn er dagsettur 21. október 2016. Bæjarráð Garðabæjar samþykkti á fundi sínum 11. sama mánaðar að bæjarstjóri undirritaði rammasamninginn fyrir hönd Ísafoldar hjúkrunarheimilis og var sú ákvörðun tilkynnt Sjúkratryggingum Íslands með bréfi 10. nóvember sama ár.

  5. Með samningi áfrýjanda við Sjómannadagsráð 6. janúar 2017 tók Hrafnista við rekstri hjúkrunarheimilisins Ísafoldar frá 1. febrúar sama ár. Í 4. gr. samningsins sagði meðal annars: „Verulegur taprekstur varð af starfsemi Ísafoldar á árunum 2013-2016. Helsta ástæða þess er ónóg daggjöld sem ákvörðuð eru einhliða af stjórnvöldum án tillits til raunkostnaðar við rekstur hjúkrunarheimila sem ætlað er að starfa samkvæmt kröfulýsingu velferðarráðuneytis og fullnægja viðmiðum embættis landlæknis um mönnun á hjúkrunarheimilum, gæði o.fl. Samningsaðilar telja að með reynslu Hrafnistu og aukinni hagkvæmni vegna samlegðaráhrifa stærri rekstraraðila eigi að vera unnt að reka hjúkrunarheimilið án taps og án skerðingar á gæðum þjónustu. […] Í ársbyrjun 2020 munu aðilar láta fara fram útreikning á launamun starfsmanna Ísafoldar sem voru við störf í upphafi árs 2017 og starfsmanna heimilisins sem taka laun samkvæmt kjarasamningum Samtaka fyrirtækja í velferðarþjónustu. Garðabær skuldbindur sig til, enda heimilið enn rekið með tapi, að leggja heimilinu til framlag til tveggja ára samkvæmt viðauka við samning þennan til að koma til móts við rekstrartap vegna launamunar sbr. ákvæði um framlag í 7. mgr.“

  6. Upphafleg dómkrafa áfrýjanda samsvaraði rekstrartapi hjúkrunarheimilisins Ísafoldar samkvæmt endurskoðuðum ársuppgjörum fyrir hjúkrunarheimilið án áhrifa fjármagnstekna og fjármagnsgjalda, eins og það var staðreynt af endurskoðanda áfrýjanda. Tapið var þannig sundurliðað að það hefði verið 71.911.000 krónur á árinu 2013, 113.578.000 krónur á árinu 2014 og 136.121.000 krónur á árinu 2015 eða samtals 321.610.000 krónur.

  7. Ríkisendurskoðun skilaði skýrslu til Alþingis í nóvember 2014 um rekstrarafkomu og fjárhagsstöðu hjúkrunarheimila á árinu 2013.

  8. Embætti landlæknis gerði í apríl 2015 úttekt á gæðum þjónustu hjúkrunarheimilisins Ísafoldar. Helstu niðurstöður hennar voru að mönnun hjúkrunarfræðinga og fagfólks við umönnun væri í lágmarki og næði ekki lágmarksviðmiðum sem miðað væri við í „Viðmiðum um mönnun á hjúkrunarheimilum frá 2014“. Hvatt var til þess að fagleg umönnun á heimilinu yrði aukin. Önnur atriði sem voru skoðuð voru talin í góðu lagi eða fengu jákvæða umsögn.

  9. Áfrýjandi aflaði matsgerðar dómkvadds matsmanns undir rekstri málsins í héraði. Í matsgerð Einars Guðbjartssonar viðskiptafræðings 4. desember 2017 svaraði hann þremur matsspurningum áfrýjanda.

  10. Í fyrstu matsspurningu var þess óskað að matsmaður gæfi álit sitt á því hvort staðfestingarbréf endurskoðanda áfrýjanda gæfi rétta mynd af því hver hefði verið uppsafnaður rekstrarhalli hjúkrunarheimilisins Ísafoldar á árunum 2013, 2014 og 2015. Ef svo væri ekki var þess óskað að matsmaður tilgreindi hver hann teldi að hefði verið uppsafnaður rekstrarhalli á tímabilinu. Niðurstaða matsmanns var að rétt mynd af uppsöfnuðum rekstrarhalla þessara ára væri 319.254.632 krónur. Áfrýjandi lækkaði dómkröfur sínar til samræmis við þessa niðurstöðu.

  11. Í annarri matsspurningu var þess óskað að matsmaður gæfi álit sitt á því hvort matsbeiðandi hefði varið fjármunum til reksturs hjúkrunarheimilisins á umræddum þremur árum umfram kröfur sem gerðar væru í kröfulýsingu velferðarráðuneytisins fyrir öldrunarþjónustu, útgáfu II, janúar 2013, að teknu tilliti til úttektarskýrslu embættis landlæknis í apríl 2015. Niðurstaða matsmanns var sú að fjármunum hefði ekki verið varið umfram þessar kröfur, enda hefði umönnunarþáttur verið undir lágmarksviðmiðum embættis landlæknis.

  12. Í þriðju matsspurningu var þess óskað að matsmaður gæfi sjálfstætt álit á því hver eðlilegur og venjulegur rekstrarkostnaður hjúkrunarheimilisins hefði orðið á umræddum árum ef ýtrasta aðhalds hefði verið gætt og þjónusta við vistmenn lágmörkuð án þess að ásættanlegu öryggi þeirra hefði verið raskað. Niðurstaða matsmanns var sú að launakostnaður vegna daglegs reksturs hefði þurft að aukast um 6.683.000 krónur umrædd ár til að halda í við lágmarksviðmið embættis landlæknis. Lækkun á daglegum rekstrarkostnaði væri því vandséð að teknu tilliti til ásættanlegs öryggis íbúa. 

Niðurstaða

  1. Ágreiningur málsaðila snýst um það hvor þeirra eigi að bera endanlega ábyrgð á því að kostnaður við rekstur hjúkrunarheimilisins Ísafoldar í Garðabæ var á árunum 2013, 2014 og 2015 meiri en tekjur sem hjúkrunarheimilið hafði af daggjöldum frá stefnda og greiðslum frá heimilismönnum en fyrir liggur að áfrýjandi stóð straum af hallarekstri hjúkrunarheimilisins á þessum árum. Áfrýjandi gerir í málinu fjárkröfu á hendur stefnda sem nemur uppsöfnuðu tapi af rekstri hjúkrunarheimilisins Ísafoldar á árunum 2013 til 2015 og vísar bæði til samnings- og lagaskyldna stefnda.

  2. Í þeim samningi sem áfrýjandi og félags- og tryggingamálaráðuneytið gerðu 14. maí 2010 um byggingu og þátttöku í leigu hjúkrunarheimilis fyrir aldraða í Garðabæ er ekki að finna ákvæði sem skuldbindur áfrýjanda til að reka hjúkrunarheimilið eða stefnda til að bera allan kostnað af rekstri þess. Í grein 3.2 felst hins vegar fyrirheit um að samningsaðilar muni gera annan samning um rekstur hjúkrunarheimilisins. Af gögnum málsins verður ráðið að þessi samningur hafi verið hluti af nýrri leið þáverandi félags- og tryggingamálaráherra til að fjármagna uppbyggingu hjúkrunarrýma í samvinnu við áfrýjanda og önnur stór sveitarfélög.

  3. Sem fyrr segir komu málsaðilar sér ekki saman um gerð samnings um rekstur hjúkrunarheimilisins Ísafoldar. Þrátt fyrir það verður af gögnum málsins ráðið að áfrýjandi hafi í reynd tekið að sér rekstur þess án sérstaks samnings við stefnda. Þannig kemur fram í ársreikningum hjúkrunarheimilisins fyrir árin 2013, 2014 og 2015 að það sé rekið af áfrýjanda og í fjölmörgum öðrum gögnum málsins er áfrýjandi tilgreindur sem rekstraraðili þess. Í málinu liggur ekki fyrir að sérstök stjórn hafi verið yfir hjúkrunarheimilinu eða hvernig yfirstjórn þess var að öðru leyti háttað. Bæjarstjóri Garðabæjar undirritaði ársreikninga Ísafoldar fyrir umrædd rekstrarár og kom þannig fram sem æðsti stjórnandi þess. Í ársreikningunum kom fram rekstrartap og skuld við áfrýjanda var færð í efnahagsreikning.

  4. Ekki verður ráðið af umræddri grein 3.2 í samningi málsaðila frá 14. maí 2010 að stefndi hafi með ákvæðinu skuldbundið sig til að ábyrgjast greiðslu alls kostnaðar við rekstur hjúkrunarheimilisins Ísafoldar. Þá verður heldur ekki gagnályktað frá fyrrnefndum ákvæðum fylgiskjals 2 við samninginn, þar sem fjallað er um húsnæðisgjald og leigugreiðslur að stefndi hafi skuldbundið sig til að greiða rekstrarkostnað hjúkrunarheimilisins. Önnur ákvæði samningsins eða fylgiskjala með honum verða ekki túlkuð með þeim hætti að stefndi hafi tekið á sig slíka skuldbindingu.

  5. Starfsemi á vegum framkvæmdavaldsins er með lögum skipt á milli ríkisins sjálfs og staðbundinna sveitarfélaga. Sveitarfélög starfa eftir sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011 en í 1. mgr. 1. gr. þeirra segir að þau ráði málefnum sínum sjálf á eigin ábyrgð. Um skyldur sveitarfélaga segir meðal annars í 7. gr. laganna að þau annist verkefni sem þeim eru falin í lögum, að þau skuli vinna að sameiginlegum velferðarmálum íbúanna eftir því sem fært þyki á hverjum tíma en jafnframt að þau geti tekið að sér hvert það verkefni sem varði íbúa þeirra, enda sé það ekki falið öðrum til úrlausnar að lögum. Skipting verkefna milli ríkisins sjálfs og sveitarfélaga ræðst þannig einkum af lögum en getur þó einnig byggst á samningum.

  6. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga eru þeim markaðir sjálfstæðir tekjustofnar en þau geta auk þess haft aðrar tekjur, sbr. 2. gr. laganna.

  7. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 125/1999 um málefni aldraðra, eins og þau voru á árunum 2013 til 2015, fór ráðherra með yfirstjórn öldrunarmála og með yfirstjórn heilbrigðisþjónustu við aldraða.

  8. Óumdeilt er að á þessum árum lagði stefndi hjúkrunarheimilinu Ísafold til fjármuni til reksturs í formi daggjalda. Eins og fram kemur í fyrrnefndri skýrslu ríkisendurskoðanda frá nóvember 2014, greiddi Tryggingastofnun ríkisins á árinu 2013 daggjöld til hjúkrunarheimila fyrir fram en þau höfðu það hlutverk að innheimta hjá heimilismönnum dvalarframlag þeirra, sbr. 2. mgr. 22. gr. og 23. gr., sbr. 2. tölulið 1. mgr. 14. gr. laga nr. 125/1999, og skila til stofnunarinnar. Þannig tryggði stefndi hjúkrunarheimilunum fjárframlag sem nam daggjöldum þótt stefndi þyrfti aðeins að standa straum af mismun á daggjöldunum og lögbundnu framlagi heimilismanna.

  9. Fyrir setningu laga nr. 112/2008 var í 2. mgr. 44. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, sem var í þeim kafla laganna sem þá tók til sjúkratrygginga, kveðið á um að ráðherra skyldi með reglugerð ákveða daggjöld dvalarheimila fyrir aldraða, hjúkrunarrýma á öldrunarstofnunum og hjúkrunarheimila sem ekki væru á föstum fjárlögum.  Ráðherra skyldi áður en daggjöld væru ákveðin óska eftir tillögum viðkomandi stofnana. Daggjöld hjúkrunarheimila og daggjöld vegna hjúkrunarrýma skyldu ákveðin með hliðsjón af mati á hjúkrunarþyngd. Samanlagðar tekjur stofnunar skyldu standa undir eðlilegum rekstrarkostnaði á hverjum tíma miðað við þá þjónustu sem kveðið væri á um í lögum um málefni aldraðra og reglugerðum með stoð í þeim lögum. Í reglugerð skyldi kveða nánar á um framkvæmd mats á hjúkrunarþyngd. Í 47. gr. laganna sagði að kostnaður við sjúkratryggingu, sbr. 3. mgr. 37. gr., greiddist úr ríkissjóði, að því marki sem ákveðið væri samkvæmt lögunum eða sérlögum og reglugerðum settum með stoð í þeim. Árleg heildarútgjöld sjúkratrygginga skyldu vera í samræmi við ákvörðun Alþingis samkvæmt fjárlögum og fjáraukalögum hvers árs.

  10. Þegar lög nr. 112/2008 voru sett var gert ráð fyrir því að Sjúkratryggingar Íslands tækju yfir það hlutverk sem Tryggingastofnun ríkisins hafði áður haft hvað varðar hjúkrunarheimili. Þannig var í 24. gr. laganna kveðið á um að sjúkratrygging tæki til heilbrigðisþjónustu sem veitt væri í hjúkrunarrýmum sjúkrahúsa, öldrunarstofnana og hjúkrunarheimila samkvæmt samningum, sbr. IV. kafla laganna. Þá var ráðherra heimilt að setja reglugerð um nánari framkvæmd greinarinnar. Gildistöku umrædds IV. kafla var þó frestað ítrekað að því er varðaði samninga við sveitarfélög og aðra er reka hjúkrunarheimili og tók hann ekki gildi að því leyti fyrr en 1. janúar 2015, sbr. 2. málslið 2. mgr. 56. gr., sbr. 2. gr. laga nr. 131/2012. Í ákvæði IV til bráðabirgða, eftir breytingu sem gerð var á því með 3. gr. laga nr. 131/2012, var kveðið á um að fram til 1. janúar 2015, sbr. 2. málslið 2. mgr. 56. gr., væri ráðherra heimilt að ákveða með reglugerð daggjöld vegna heilbrigðisþjónustu sem veitt væri í hjúkrunarrýmum sjúkrahúsa, öldrunarstofnana og hjúkrunarheimila. Daggjöldin skyldu ákveðin með hliðsjón af mati á hjúkrunarþyngd, sbr. 4. mgr. 43. gr. laganna.

  11. Í 54. gr. laga nr. 112/2008 var, eins og í 47. gr. laga nr. 100/2007 áður, kveðið á um að kostnaður við sjúkratryggingar greiddist úr ríkissjóði, að því marki sem ákveðið væri samkvæmt lögunum eða sérlögum og reglugerðum settum með stoð í þeim. Árleg heildarútgjöld sjúkratrygginga skyldu vera í samræmi við ákvörðun Alþingis samkvæmt fjárlögum og fjáraukalögum hvers árs.

  12. Fjárveitingar stefnda til hjúkrunarheimila eru ákveðnar á fjárlögum, eða eftir atvikum í fjáraukalögum hvers árs. Þannig var 462,6 milljónum króna veitt sérstaklega, á fjárlögum fyrir árið 2013, nr. 162/2012, til hjúkrunarheimilisins Holtsbúðar í Garðabæ, sbr. lið nr. 08-443, og að auki gert ráð fyrir 37,2 milljóna króna sértekjum. Holtsbúð var lokað þegar hjúkrunarheimilið Ísafold tók til starfa í apríl 2013 og runnu fjárframlög stefnda til Ísafoldar eftir það. Fjárveiting til hjúkrunarheimilisins Ísafoldar samkvæmt fjárlögum fyrir árið 2014, nr. 149/2013, sbr. lið 08-448, var 505,4 milljónir króna en að auki voru fjárveitingar samkvæmt fjáraukalögum og af almennum fjárlagalið 30,3 milljónir króna og framlög úr ríkissjóði því samtals 535,7 milljónir króna á árinu. Fjárveiting til Ísafoldar samkvæmt fjárlögum fyrir árið 2015, nr. 143/2014, sbr. lið 08-448, var 557,4 milljónir króna. Frá og með árinu 2016 voru fjárveitingar til hvers hjúkrunarheimilis ekki sundurgreindar í fjárlögum heldur var kveðið á um heildarfjárveitingu til þeirra allra.

  13. Á grundvelli framangreindrar reglugerðarheimildar í bráðabirgðaákvæði IV í lögum nr. 112/2008 setti velferðarráðuneytið reglugerð nr. 1217/2012 um daggjöld fyrir hjúkrunar-, dvalar- og dagdvalarrými sem ekki væru á föstum fjárlögum, fyrir árið 2013, og reglugerð nr. 99/2014, með saman heiti, fyrir árið 2014. Í 1. gr. beggja þessara reglugerða sagði að daggjöldum á stofnunum sem ekki væru á föstum fjárlögum væri ætlað að mæta eðlilegum rekstrarkostnaði, án húsnæðisgjalds. Í fyrri reglugerðinni, undir lið 443 í 1. gr., var kveðið á um að daggjald fyrir hjúkrunarheimili, „Vífilstaði, Sjáland“ í Garðabæ skyldi vera 22.623 krónur en óumdeilt er í málinu að Hjúkrunarheimilið Ísafold naut þessara daggjalda frá því að það tók til starfa á árinu 2013. Í síðari reglugerðinni var undir lið 448 í 1. gr. kveðið á um að daggjald fyrir hjúkrunarheimilið Ísafold í Garðabæ skyldi vera 22.847 krónur.

  14. Lagagrundvöllur daggjaldanna breyttist nokkuð þegar fyrrnefnt bráðabirgðaákvæði í lögum nr. 112/2008 rann sitt skeið í árslok 2014 og lögin komu að fullu til framkvæmda. Daggjöld til hjúkrunarheimila voru á árinu 2015 greidd á grundvelli gjaldskrár Sjúkratrygginga Íslands sem hafði stoð í 1. mgr. 38. gr. laga nr. 112/2008 og reglugerð nr. 1184/2014, um greiðslu kostnaðar vegna heilbrigðisþjónustu í hjúkrunarrýmum öldrunarstofnana sem eru án samnings við Sjúkratryggingar Íslands, sem sett var á grundvelli heimildar í 2. mgr. sömu greinar. Heimildin gilti frá 1. janúar 2015 til og með 31. maí það ár. Þessi gjaldskrá var gefin út 13. janúar 2015 og samkvæmt 3. gr. hennar skyldi „hjúkrunardaggjald“ fyrir Ísafold í Garðabæ vera 13.547 krónur frá 1. janúar það ár. Í 5. gr. síðastnefndrar reglugerðar sagði jafnframt að greiðsla sjúkratrygginga fyrir heilbrigðisþjónustu í hjúkrunarrýmum öldrunarstofnana kæmi til viðbótar daggjaldi samkvæmt reglugerð um daggjöld fyrir dvalarrými, dag­dvalar­rými og hjúkrunarrými sem ekki voru á föstum fjárlögum árið 2015 og greiddist hlut­aðeig­andi stofnunum með sama hætti og daggjaldið. Sá hluti daggjaldsins var samkvæmt 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1185/2014 ákveðinn 11.668 krónur frá 1. janúar 2015. Gildistími reglugerðar nr. 1184/2014 var framlengdur til 31. desember 2015 með reglugerð nr. 475/2015 og gildistími gjaldskrárinnar til samræmis við það. Heildarfjárhæð þess daggjalds sem Ísafold naut frá íslenska ríkinu á árinu 2015 var því 25.215 krónur.

  15. Í fyrrnefndri skýrslu ríkisendurskoðunar frá nóvember 2014 kemur fram að heildarframlag ríkisins til hjúkrunarheimila sé ákveðið í fjárlögum hvers árs og ráðist almennt af fjárlögum ársins á undan að teknu tilliti til verðlagsbreytinga og markmiða stjórnvalda í ríkisfjármálum á hverjum tíma. Framlögin hafi þannig verið lækkuð til að mæta aðhaldsmarkmiðum stjórnvalda í kjölfar efnahagssamdráttarins árið 2008. Fram til þess tíma hafi tíðkast í nokkrum mæli að veita hjúkrunarheimilum aukafjárveitingar til að rétta af halla sem myndast hefði. Þar segir enn fremur að hlutdeild einstakra heimila í heildarfjárveitingu hvers árs sé ákveðin með reiknilíkani sem byggi á nokkrum þáttum, það er fjölda samþykktra rýma, umönnunarþörf eins og hún er mæld samkvæmt RAI-stuðli og stærð heimilis. Framlag til að mæta húsnæðiskostnaði væri ákveðið sérstaklega. RAI-stuðullinn sé látinn hafa áhrif á 63,6% af framlaginu en hafi ekki áhrif á þau 36,4% sem eftir standi. Þá segir orðrétt í skýrslunni „Rétt er að hafa í huga að daggjaldalíkanið er dreifingarlíkan sem notað er til að skipta þeim fjármunum sem stjórnvöld ráðstafa hverju sinni til málaflokksins. Líkaninu er þannig ekki ætlað að ákvarða hversu mikla fjármuni þurfi til að reka heimili af ákveðinni stærð og hjúkrunarþyngd, heldur einungis að reyna að tryggja að fjármunum sé skipt á milli heimila með gagnsæjum og málefnalegum hætti.“

  16. Velferðarráðuneytið gaf í janúar 2013 út ítarlega kröfulýsingu fyrir öldrunarþjónustu. Í grein 1.3 í kröfulýsingunni segir að hlutverk hennar sé að vera kröfuskjal með lágmarkskröfum sem velferðarráðuneytið geri til þess aðila sem taki að sér rekstur þjónustunnar og um þá þjónustu sem veita skuli. Þá segir í grein 2.1.3 að verksali skuli tryggja að starfsemin sé ætíð mönnuð nægilega mörgum faglærðum og ófaglærðum starfsmönnum svo hægt sé að veita þá þjónustu sem skilgreind sé í kröfulýsingunni. Í kröfulýsingunni er sérstakur kafli um hjúkrunarheimili og hjúkrunarrými á öldrunarstofnunum og er þar fjallað meðal annars um hjúkrun og aðhlynningu, læknisþjónustu, þjálfun og endurhæfingu, lyfjamál, félagsstarf og sálgæslu, fæði og mötuneyti, lín, fatnað og hreinlætisvörur svo og öryggi og eftirlit.

  17. Af framangreindum réttarheimildum og öðrum framlögðum gögnum verður ráðið að hjúkrunarheimili hafi ekki á árunum 2013 til 2015 fengið úthlutað fjármunum úr ríkissjóði í samræmi við þær fjárveitingar sem tilgreint var í fjárlögum að skyldu renna til hvers hjúkrunarheimilis fyrir sig. Áfrýjandi hefur réttilega bent á að þetta eigi við um hjúkrunarheimilið Ísafold. Af hálfu áfrýjanda hefur hins vegar ekki verið byggt á því í málinu að hjúkrunarheimilið Ísafold hafi átt skýlausan rétt til þeirra fjárveitinga sem hjúkrunarheimilinu voru úthlutaðar samkvæmt fjárlögum og hefur hann ekki grundvallað kröfugerð sína á mismun fjárveitinga til hjúkrunarheimilisins samkvæmt fjárlögum og raunverulegum framlögum.

  18. Áfrýjandi hefur aftur á móti byggt á því að fjárveitingar til hjúkrunarheimila samkvæmt fjárlögum séu áætlunarákvæði en ekki beinar fjárveitingar til tiltekins málefnis eða stofnunar í skilningi stjórnskipunarréttar og geti því sætt breytingum til hækkunar eða lækkunar á grundvelli annarra forsendna sem verði mætt með fjáraukalögum. Í því sambandi hefur áfrýjandi vísað til þess að fjárframlög stefnda til hjúkrunarheimilisins Ísafoldar hafi ekki dugað til þess að standa straum af þeim raunverulega og eðlilega rekstrarkostnaði sem honum bar að greiða.

  19. Með vísan til þess að fjárframlög til hjúkrunarheimilisins Ísafoldar grundvölluðust í raun ekki með beinum hætti á ákvæðum fjárlaga verður stefndi ekki sýknaður í málinu þegar af þeirri ástæðu að það sé ekki á valdi dómstóla að skera úr ágreiningi aðila í máli þessu.

  20. Samkvæmt framansögðu réðust framlög ríkisins til hjúkrunarheimilisins Ísafoldar á umræddum þremur árum alfarið af þeim daggjöldum sem kveðið var á um í þeim reglugerðum og gjaldskrá Sjúkratrygginga Íslands sem að framan er lýst en þau voru reiknuð út á grundvelli framangreinds dreifilíkans. Daggjöldin voru fjármögnuð með heildarfjárhæð fjárveitinga til hjúkrunarheimila og greiðsluþátttöku heimilismanna hjúkrunarheimilanna. Ekki verður séð að fjárveitingar til hvers hjúkrunarheimilis samkvæmt fjárlögum eða heildarfjárveiting til málaflokksins hafi beinlínis tekið mið af kröfulýsingu velferðarráðuneytisins fyrir öldrunarþjónustu þótt til hennar kunni að hafa verið horft. Vegna beinna tengsla fjárhæðar daggjaldanna og heildarfjárveitingar til hjúkrunarheimila á fjárlögum verður, þrátt fyrir ummæli í 1. gr. fyrrnefndra reglugerða nr. 1217/2012 og 99/2014, um að daggjöldunum væri ætlað að mæta eðlilegum rekstrarkostnaði án húsnæðisgjalds, ekki séð að við ákvörðun daggjaldanna hafi verið tekið tillit til framangreindrar kröfulýsingar velferðarráðuneytisins eða byggt á sérstakri rannsókn á því hver væri eðlilegur rekstrarkostnaður hvers hjúkrunarheimilis fyrir sig. Greiðsla daggjalda til Ísafoldar tók þannig fyrst og fremst mið af því hvernig dreifilíkanið skipti á milli þeirri heildarfjárveitingu sem hjúkrunarheimilunum var úthlutað samkvæmt fjárlögum og framlagi heimilismanna lögum samkvæmt.

  21. Samkvæmt skýrslu ríkisendurskoðunar frá nóvember 2014 um rekstrarafkomu og fjárhagsstöðu hjúkrunarheimila á árinu 2013 var meirihluti hjúkrunarheimila á landinu þá rekinn af sveitarfélögum en um fjórðungur af sjálfseignarstofnunum. Eitt hjúkrunarheimili var árið 2013 rekið beint af ríkinu. Samkvæmt gögnum málsins yfirtók stefndi rekstur eins hjúkrunarheimilis á árinu 2014 og fól einkahlutafélagi í sinni eigu rekstur þess. Það einkahlutafélag tók að sér að annast rekstur annars hjúkrunarheimilis á þessu ári.

  22. Samkvæmt framangreindri skýrslu ríkisendurskoðunar voru hjúkrunarheimili á landinu rekin með samtals 761 milljónar króna halla á árinu 2013, sem nam 3,31% af rekstrartekjum. Heimili með jákvæða afkomu voru 13 en afkoma 32 heimila var neikvæð. Í skýrslunni segir enn fremur: „Við mat á afkomu heimilanna er eðlilegt að horfa fram hjá framlögum rekstraraðila enda ekki gert ráð fyrir að þeir leggi fjármuni til reksturs þeirra. Þess ber einnig að gæta að framlögum ríkisins er ekki ætlað að standa undir húsaleigu eða fyrningu húsnæðis. Ef afkoma heimilanna er leiðrétt með því að sleppa slíkum tekjum og gjöldum verður niðurstaðan sú að hjúkrunarheimilin voru á heildina litið rekin með 1.025 milljóna króna halla á árinu 2013 sem svarar til 4,66% af rekstrartekjum.“ Þá kemur fram í skýrslunni að bein framlög sveitarfélaga og annarra til heimilanna hafi numið 949 milljónum króna á árinu 2013 eða 4,1% af rekstrartekjum.

  23. Samkvæmt framansögðu verður ráðið af lögum nr. 125/1999 og 112/2008 að málefni hjúkrunarheimila hafi verið á forræði stefnda en ekki sveitarfélaga á árunum 2013 til 2015. Hins vegar er ljóst að þorri hjúkrunarheimila var á umræddu tímabili rekinn af öðrum en stefnda, ýmist á grundvelli samninga við stefnda eða án sérstaks samnings. Þótt hjúkrunarheimilum hafi verið markaðar fjárveitingar í fjárlögum og fjáraukalögum og Tryggingastofnun ríkisins og síðar Sjúkratryggingum Íslands hafi verið falið það hlutverk að tryggja þeim rekstrarfé í formi daggjalda á grundvelli laga nr. 100/2007 og 112/2008, svo og reglugerða á grundvelli þeirra og gjaldskrár Sjúkratrygginga Íslands, verður ekki ráðið af framangreindum réttarheimildum að í þeim felist skuldbinding stefnda til þess að tryggja rekstraraðilum hjúkrunarheimilanna algert skaðleysi af rekstrinum. 

  24. Fyrrnefnd skýrsla ríkisendurskoðunar sýnir að á árinu 2013 tókst rekstraraðilum 13 hjúkrunarheimila af 45 að reka þau hallalaust fyrir daggjöld sem stefndi lagði þeim til. Í framburði Einars Guðbjartssonar, dómkvadds matsmanns fyrir héraðsdómi, kom meðal annars fram að hann hefði ekki gert úttekt á undirliggjandi forsendum um mönnun og launasetningu hjúkrunarheimilisins Ísafoldar heldur lagt til grundvallar þær tölur sem lágu fyrir í dómskjölum. Fyrir liggur að launakostnaður er stærsti hluti rekstrarkostnaðar hjúkrunarheimila og ljóst er að hann ræðst ekki aðeins af fjölda og samsetningu starfsmanna heldur einnig af því hvernig launakjörum þeirra er háttað. Með hliðsjón af því og mismunandi rekstrarafkomu hjúkrunarheimila í landinu má draga þá ályktun að rekstrarafkoma þeirra ráðist ekki einungis af því hversu vel þau standist kröfulýsingu velferðarráðuneytisins og lágmarksviðmið embættis landlæknis um mönnun, heldur af ýmsum öðrum kostnaðarþáttum sem rekstrarlegar ákvarðanir geta haft áhrif á, svo sem launakjörum starfsmanna. Fyrrnefnd ákvæði samnings áfrýjanda við Sjómannadagsráð um rekstur hjúkrunarheimilisins Ísafoldar styðja þessa ályktun. Með vísan til framangreinds veita niðurstöður matsgerðar dómkvadds matsmanns dómkröfum áfrýjanda ekki næga stoð.

  25. Fyrir liggur að fjárveitingar til hjúkrunarheimila samkvæmt fjárlögum voru ekki ákveðnar á grundvelli kröfulýsingar velferðarráðuneytisins fyrir öldrunarþjónustu á umræddu tímabili, sem hjúkrunarheimilunum var þó ætlað að miða þjónustu sína við, og heldur ekki með öðrum beinum hætti á útreiknaðri fjárþörf hvers hjúkrunarheimilis eða þeirra í heild. Með fjárlögum frá Alþingi er þeim fjármunum sem ríkið hefur til ráðstöfunar, eða telur sér fært að ráðstafa, hverju sinni skipt á milli málaflokka og verkefna á þann hátt sem Alþingi telur þjóna samfélaginu best með tilliti til lagaskyldna ríkisins og annarra sjónarmiða. Enda þótt fjárframlög til hjúkrunarheimilisins Ísafoldar á árunum 2013, 2014 og 2015 hafi samkvæmt framansögðu ekki með beinum hætti grundvallast á ákvæðum fjárlaga voru þau hluti af heildarframlagi til hjúkrunarheimila samkvæmt fjárlögum. Reglugerðum nr. 1217/2012, 99/2014 og 1185/2014 svo og gjaldskrá Sjúkratrygginga Íslands, sem sett var á grundvelli reglugerðar nr. 1184/2014, var aðeins ætlað að skipta heildarfjárveitingum til hjúkrunarheimila samkvæmt fjárlögum á milli þeirra í samræmi við fyrrnefnt dreifilíkan. Fjárframlög til hjúkrunarheimilisins Ísafoldar byggðust þannig samkvæmt framansögðu á fyrirsjáanlegu reiknilíkani sem hafði skýra lagastoð.

  26. Samkvæmt framansögðu var ekkert augljóst samhengi á milli fyrrnefndrar kröfulýsingar velferðarráðuneytisins, hugtaksins eðlilegur rekstrarkostnaður í 1. gr. reglugerða nr. 1217/2012 og 99/2014 og fjárhæðar daggjaldanna sem áfrýjandi tryggði stefnda til reksturs hjúkrunarheimilisins Ísafoldar samkvæmt áðurnefndum reglugerðum og gjaldskrá. Með vísan til þess geta ákvæði 1. gr. umræddra reglugerða nr. 1217/2012 og 99/2014 um að daggjöldum fyrir hjúkrunarrými sé ætlað að mæta eðlilegum rekstrarkostnaði ekki haft þá sjálfstæðu þýðingu að baka stefnda greiðsluskyldu gagnvart áfrýjanda umfram þá fjárhæð daggjalda sem ákveðin var í þessum reglugerðum.

  27. Áfrýjandi byggir einnig á því að hann hafi veitt stefnda þjónustu á sviði sem sé stjórnarskrárbundið skylduverkefni stefnda að kosta samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Samkvæmt því ákvæði skal öllum, sem þess þurfa, tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Ákvæði þetta lýtur að réttindum einstaklinga og getur áfrýjandi, sem er sveitarfélag, ekki byggt rétt á því í máli þessu.

  28. Þá er til þess að líta að þótt rekstur hjúkrunarheimila sé ekki meðal skilgreindra verkefna sveitarfélaga verður ráðið af 1. og 7. gr. sveitarstjórnarlaga að þau geti tekið að sér slíkan rekstur og varið tekjustofnum sínum samkvæmt lögum nr. 4/1995 til að standa straum af útgjöldum vegna slíks reksturs. 

  29. Samkvæmt framansögðu tók áfrýjandi að sér rekstur hjúkrunarheimilisins Ísafoldar og annaðist hann á árunum 2013 til 2015. Áfrýjandi bar sem rekstraraðili ábyrgð á rekstrinum og þeim ákvörðunum sem með ýmsu móti gátu haft áhrif á rekstrarkostnað. Stefndi tryggði áfrýjanda fjármagn til rekstursins í formi daggjalda svo sem áður er rakið. Áfrýjandi hafði, þegar hann tók við rekstri hjúkrunarheimilisins Ísafoldar, áður rekið hjúkrunarheimili í Garðabæ á grundvelli sama daggjaldafyrirkomulags og gat því gengið út frá því, ef ekki næðust samningar við stefnda um annað, að hann þyrfti að standa straum af þeim rekstrarkostnaði sem daggjöldin dygðu ekki fyrir. Áfrýjandi gerði ekki alvarlegar athugasemdir við framangreint rekstrarfyrirkomulag og greiðslur frá stefnda fyrr en með fyrrnefndu bréfi lögmanns síns 19. október 2015 þótt í því sé látið að því liggja að áfrýjandi hafi árangurslaust leitað eftir leiðréttingu á fjárhæð daggjalda. Það var síðan fyrst með bréfi sama lögmanns 30. desember 2015, eða í lok þess tímabils sem krafa áfrýjanda tekur til, sem leitað var eftir því af hálfu áfrýjanda að stefndi yfirtæki rekstur hjúkrunarheimilisins.

  30. Með vísan til alls framangreinds og þar sem áfrýjandi hefur ekki sýnt fram á annað en að stefndi hafi axlað skyldur sínar lögum samkvæmt gagnvart hjúkrunarheimilinu Ísafold með því að tryggja hjúkrunarheimilum fjárveitingar á fjárlögum fyrir árin 2013, 2014 og 2015 og leggja hjúkrunarheimilinu Ísafold, sem áfrýjandi rak án sérstaks samnings við stefnda, til daggjöld samkvæmt reiknilíkani um skiptingu fjárveitinga frá Alþingi til hjúkrunarheimila, í samræmi við fyrrnefndar reglugerðir og gjaldskrá Sjúkratrygginga Íslands, verður niðurstaða hins áfrýjaða dóms staðfest.

  31. Eftir atvikum er rétt að málskostnaður fyrir Landsrétti falli niður.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Landsrétti fellur niður.

 

 

 

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 15. nóvember 2018

 

Mál þetta, sem var dómtekið 7. nóvember sl., er höfðað fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur af Sveitarfélaginu Garðabæ, Garðatorgi 7, Garðabæ, á hendur íslenska ríkinu, með stefnu birtri 8. nóvember 2016.

Stefnandi krefst þess, að stefnda verði gert að greiða sér skaðabætur að fjárhæð 319.254.632 kr. ásamt skaðabótavöxtum skv. 1. mgr. 8. gr. laga um vexti og verðtryggingu nr. 38/2001, af 71.912.000 kr. frá 1. janúar 2014 til 1. janúar 2015, en með sömu vöxtum af 183.133.632 kr. frá þeim degi til 19. nóvember 2015, en með dráttarvöxtum skv. 1. mgr. 6. gr. sömu laga af þeirri fjárhæð frá þeim degi til 1. janúar 2016, en með dráttarvöxtum skv. 1. mgr. 6. gr. laganna af 319.254.632 kr. frá þeim degi til greiðsludags. Þá er krafist málskostnaðar.

                Stefndi krefst sýknu af öllum kröfum stefnanda og málskostnaðar úr hans hendi.

I

Hinn 14. maí 2010 gerðu stefnandi og félags- og tryggingamálaráðuneytið með sér samning um byggingu hjúkrunarheimilis í Garðabæ á grundvelli svokallaðrar „leiguleiðar“, í samræmi við stefnumörkun ráðherra í heilbrigðismálum og málefnum aldraðra, skv. 2. gr. laga um heilbrigðisþjónustu nr. 40/2007, 3. gr. laga um málefni aldraðra nr. 125/1999 og 2. gr. laga nr. 112/2008 um sjúkratryggingar. Hjúkrunarheimilið var byggt í samræmi við ákvæði samningsins og fylgiskjala með honum. Fékk hjúkrunarheimilið nafnið Ísafold og tók til starfa hinn 1. apríl 2013. Ísafold er stofnun á vegum stefnanda og rekin með ótakmarkaðri ábyrgð hans. 

Samkvæmt grein 3.2 skyldu samningsaðilar síðar gera með sér samning um rekstur Ísafoldar. Samningar náðust ekki. Þrátt fyrir það hefur Ísafold notið daggjalda á rekstrartímanum eins og önnur hjúkrunarheimili, á árinu 2013 á grundvelli reglugerðar nr. 1217/2013, 2014 á grundvelli reglugerðar nr. 99/2014, 2015 á grundvelli reglugerðar nr. 1185/2014 og 3. gr. gjaldskrár Sjúkratrygginga Íslands fyrir hjúkrunarþjónustu öldrunarstofnana sem ekki eru á föstum fjárlögum árið 2015 og eru án samnings um verð við Sjúkratryggingar Íslands nr. 13/2015.

Stefnandi telur að daggjöldin hafi ekki dugað til þess að standa undir rekstrarkostnaði Ísafoldar og hafi stefnandi þurft að leggja fjármuni með rekstrinum. Það staðfestir KPMG í skýrslu frá maí 2015.

Hinn 19. október 2015 krafðist stefnandi þess að stefndi greiddi honum uppsafnað rekstrartap hjúkrunarheimilisins. Stefndi hafnaði greiðsluskyldu með bréfi, frá 2. desember 2015. Í framhaldinu fóru fram viðræður um yfirtöku stefnda á rekstrinum. Hinn 30. desember 2015 sendi stefnandi drög að samningi um yfirtökuna. Í bréfi stefnda dags. 15. apríl 2016 kemur fram að hvorki séu til fjárheimildir til að hækka daggjöld Ísafoldar né heimildir til að taka yfir reksturinn. Þá kemur fram að hinn 18. mars 2016 hafi ríkisstjórnin falið heilbrigðisráðherra og fjármála- og efnahagsráðherra að vinna að því að finna leiðir til að styrkja fjárhag hjúkrunarheimila. Þar sem þeirri vinnu væri ekki lokið væri eðlilegt að bíða með frekari viðræður þar til niðurstaðan lægi fyrir.

Á fundi bæjarráðs stefnanda 11. október 2016 var samþykkt að bæjarstjóri myndi undirrita rammasamning milli Sjúkratrygginga Íslands og hjúkrunarheimila um þjónustu hjúkrunarheimila. Hinn 11. nóvember 2016 sendi stefnandi tilkynningu til Sjúkratrygginga Íslands þar sem fram kom að bæjarráð hefði samþykkt aðild stefnanda að þessum samningi. Í 8. gr. rammasamningsins kemur fram hvert sé heildarverð umsaminnar þjónustu.

Hinn 1. febrúar 2017 samdi stefnandi við eiganda Hrafnistu um að taka við rekstri Ísafoldar frá þeim tíma.

II

Stefnandi krefst þess að stefndi bæti honum það tap sem varð á rekstri Ísafoldar á árunum 2013, 2014 og 2015 en daggjöldin stóðu ekki undir raunverulegum kostnaði við reksturinn. Helstu málsástæður stefnanda eru eftirfarandi:

Krafan er reist á því, að stefndi sé skuldbundinn til að greiða honum efndabætur eða ætlað endurgjald, á grundvelli samnings aðila frá 14. maí 2010, þannig að stefnandi verði eins settur fjárhagslega og hann hefði orðið ef stefndi hefði greitt raunkostnað til reksturs hjúkrunarheimilisins Ísafoldar og stefnandi hefði því ekki þurft að leggja umkrafða fjármuni með rekstrinum.

Samhliða fyrrgreindri málsástæðu, og sjálfstætt, krefst stefnandi skaðabóta úr hendi stefnda, að sömu fjárhæð, þar sem sú lagaskylda hafi hvílt á stefnda að greiða allan raunverulegan rekstrarkostnað til hjúkrunarheimilisins og þar með að bæta stefnanda þann mismun sem í raun varð á því að einhliða ákvörðuð daggjöld dygðu fyrir kostnaðinum. Ákvörðun daggjalda hverju sinni hafi reynst vera ólögmæt að því marki sem þau hafa ekki dugað til og er þá enn fremur byggt á því að stefndi beri að þessu leyti skaðabótaábyrgð gagnvart stefnanda á grundvelli sakarreglunnar eða á hlutlægum grunni. Þá sé krafist bóta á grundvelli reglna um húsbóndaábyrgð vegna vanrækslu ráðherra á að afla fjárheimilda í fjáraukalögum.

Þá reisir stefnandi kröfur sínar á þeirri meginreglu í íslenskum rétti að samninga skuli efna. Samningur aðila frá 14. maí 2010 hafi verið undirritaður af hálfu þáverandi félags- og tryggingamálaráðherra án nokkurs fyrirvara um að einhverjar takmarkanir væru á því að stefndi myndi annast um greiðslu alls rekstrarkostnaðar hjúkrunarheimilisins. Auk þess áritaði þáverandi fjármálaráðherra samninginn til staðfestingar hans, skv. 30. gr. þágildandi laga um fjárreiður ríkisins nr. 88/1997. Telur stefnandi því að komist hafi á bindandi samningur milli aðila og að ráðherrarnir hafi við samningsgerðina haft fullkomið umboð til að skuldbinda stefnda.

Samkvæmt gr. 3.2 í samningnum bar aðilum að gera sérstakan samning um rekstur þess. Slíkur samningur hafi ekki verið gerður þrátt fyrir að frestur til þess hafi liðið, en í 1. mgr. 38. gr. i.f. laga um sjúkratryggingar nr. 112/2008 er kveðið á um að ef samningar um þjónustu í rýmum fyrir aldraða eru ekki fyrir hendi, sé í sérstökum tilfellum heimilt að greiða stofnunum kostnað vegna þjónustu tímabundið á grundvelli gjaldskrár sem sjúkratryggingastofnun gefur út. Stefnandi hafi treyst því að stefndi greiddi raunverulegan rekstrarkostnað Ísafoldar og telur að texti samningsins, tilurð hans og lagaskyldur stefnda eigi að leiða til þess að kröfur hans verði teknar til greina. Stefnandi byggir á því að við samningsgerðina hafi stefndi í reynd lofað honum að greiða á hverjum tíma eðlilegan rekstrarkostnað og því eigi hann, á grundvelli meginreglna samningaréttar um að samninga skuli efna, rétt á dómkröfunni úr hendi stefnda.

Verði talið að samningurinn frá 14. maí 2010 hafi falið í sér, að stefndi skyldi greiða til rekstrarins daggjöld, í því formi sem raun varð á, þá eigi að taka kröfu hans til greina sem vangildisbætur, vegna þess að stefnandi hefði fengið þannig samningsákvæði ógilt á grundvelli 33. gr. og 1. og 2. mgr. 36. gr. samningalaga nr. 7/1936, sbr. 3. og 6. gr. laga nr. 11/1986. Álítur stefnandi að það verði að telja óheiðarlegt af stefnda að bera samninginn fyrir sig og ósanngjarnt gagnvart stefnanda.

Stefnandi byggir á því að hann hafi veitt stefnda þjónustu á sviði sem sé stjórnarskrárbundið skylduverkefni stefnda að kosta skv. 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sbr. 14. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995 og mótmælir stefnandi að stefndi geti einhliða ákveðið endurgjaldið. Þá vísar stefnandi til þess að skylda hans til að greiða rekstrarkostnað Ísafoldar verði ekki leidd af hlutverki hans sem sveitarfélags skv. I. kafla sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og ákvæðum 78. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944. Ekki sé heldur að finna lagaákvæði þess efnis að sveitarstjórnum sé skylt að annast rekstur hjúkrunarheimila eða ákvæði um að þeim sé heimilt að gera það. Verði því að telja, að það sé andstætt meginreglunni um sjálfstæði sveitarfélaga gagnvart ríkisvaldinu, ef stefnandi fær ekki útlagðan kostnað við reksturinn endurgreiddan frá stefnda.

Byggt sé á því, að sannað sé með skýrslunum frá KPMG, og að sínu leyti einnig með skýrslu ríkisendurskoðunar til Alþingis, að teknu tilliti til úttektarskýrslu Landlæknisembættisins að ákvörðun ráðherra um fjárhæð daggjalda hafi á hverjum tíma ekki verið tekin með hliðsjón af ætluðum eða raunverulegum rekstrarkostnaði og geti því ekki markað fullnaðaruppgjör af hálfu stefnda til hjúkrunarheimilisins Ísafoldar. Ákvörðun stefnda um fjárhæð daggjalda hverju sinni hefur því ekki byggst á lögmæltum grunni og hefur heldur ekki byggst á málefnalegum sjónarmiðum.

Stefnandi byggir á því að ákvæði 41. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 standi því ekki í vegi að hann geti sótt stefnda um þær skaðabætur sem hann krefst í máli þessu. Stefnandi á að lögum kröfu til þess að stefndi greiði honum það sem upp á vantar að stefndi standi honum skil á þeim kostnaði sem hann hefur haft af dvöl vistmanna á Ísafold. Þá sé vísað til þágildandi 1. mgr. 44. gr. laga nr. 88/1997 um fjárreiður ríkisins, nú 1. mgr. 26. gr. laga nr. laga um opinber fjármál nr. 123/2015, en þar sé beinlíns gert ráð fyrir að ef ófyrirséð atvik valda því að grípa þarf til sérstakra fjárráðstafana sem ekki var gert ráð fyrir í fjárlögum ársins skuli leitað heimilda fyrir þeim í frumvarpi til fjáraukalaga. Telur stefnandi að ætla verði að stjórnarskrárgjafinn hafi enn fremur ætlast til, að leyst yrði úr slíkum ófyrirséðum útgjöldum, með því að þau yrðu heimiluð eftir á með fjáraukalögum, og því orðað texta 41. gr. með tilvísun til setningu slíkra laga.

Þá sé vísað til þess að krafa stefnanda er vegna rekstrarkostnaðar fyrir hjúkrunarheimilið á tímabili sem verður að teljast vera samningslaust tímabil, hvort sem litið verður á skyldu aðila til samningsgerðar samkvæmt samningi þeirra frá 14. maí 2010, eða samningsskyldu sem leidd verður af IV. kafla laga um sjúkratryggingar nr. 112/2008 með síðari breytingum. Á slíku samningslausu tímabili geta stofnanir eðli málsins samkvæmt ekki lagt niður starfsemi, sbr. ummæli með 12. gr. í greinargerð með frumvarpi sem varð að lögum nr. 130/2015. Sé því rökrétt og eðlilegt að stefnda verði með dómi gert að bera raunverulegan rekstrarkostnað frekar en stefnanda og að stefnanda verði þannig bættur sá skaði sem hann þegar hefur orðið fyrir á því tímabili. 

Stefnukrafa málsins er rekstrartap Ísafoldar árin 2013, 2014 og 2015 skv. endurskoðuðu ársuppgjöri án áhrifa fjármagnstekna og fjármagnsgjalda og sem nánar er reifað í stefnu.

III

                Í upphafi tekur stefndi fram, að fjármögnunarkerfi hjúkrunarheimila byggist á því að Alþingi veiti ákveðinni fjárhæð til hjúkrunarheimila í fjárlögum hvers árs og sé fjárveitingunni skipt á milli þeirra að teknu tilliti til nokkurra atriða í rekstri þeirra. Því sé það mat stefnda að daggjald til handa rekstraraðilum hjúkrunarheimila eins og það er ákveðið á hverjum tíma sé fullnaðargreiðsla af hálfu ríkissjóðs fyrir þjónustuna, líkt og greiðslur ríkisins samkvæmt þjónustusamningum, enda frekari fjárveitingar óheimilar nema fyrir liggi samþykki Alþingis.

Hjúkrunarheimili landsins séu rekin að langstærstum hluta fyrir daggjöld og húsnæðisgjöld sem ríkið leggi til. Hlutdeild einstakra heimila í heildarfjárveitingu hvers árs sé ákveðin á grundvelli sérstaks daggjaldarlíkans sem byggist á nokkrum þáttum, þ.e. fjölda samþykktra rýma, umönnunarþörf (hjúkrunarþyngd), eins og hún er mæld samkvæmt RAI- stuðli, og stærð heimilis. Daggjöldum sé ætlað að standa undir kostnaði af varanlegri búsetu heimilismanna og þjónustu við þá. Stjórnendum hjúkrunarheimila sé eftirlátið að uppfylla sem best opinberar kröfur til starfseminnar með þeim fjármunum sem þeir fá til ráðstöfunar hverju sinni.

Ásamt daggjöldum hefur stefnandi fengið greidda húsaleigu samkvæmt grein 1.3 í samningi frá 14. maí 2010 sem og viðbótarfjárveitingu að fjárhæð 16 m.kr. vegna ársins 2014, vegna þeirra erfiðleika sem hjúkrunarheimilið Ísafold þurfti að takast á við í upphafi rekstrar vegna flutninga og fjölgunar heimilismanna.

Ríkissjóður fjármagnar rekstur dvalar- og hjúkrunarrýma með ofangreindum hætti. Aðrar mögulegar tekjur öldrunarstofnana séu svo framlög sveitarfélaga og annarra eignaraðila.

Samkvæmt 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 skulu sveitarfélög ráða málefnum sínum sjálf eftir því sem lög ákveða. Í sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011 segir í 1. gr. að landið skiptist í sveitarfélög sem ráða sjálf málefnum sínum á eigin ábyrgð. Stefnandi sé sveitarfélag sem beri ábyrgð á rekstri Ísafoldar. Stefnandi tekur ákvörðun, sem sjálfstætt sveitarfélag, um að leggja fé til rekstrarins. Stefnandi gerir það á eigin ábyrgð. Þá sé ekkert einsdæmi að stefnandi hafi lagt fé til hjúkrunarheimilis, önnur sveitarfélög hafi einnig gert það.

Stefndi tekur fram að eftirfarandi atriði hafi gilt um fjárhagsleg og fagleg samskipti ríkisins og rekstraraðila hjúkrunarheimila:

-               Allir rekstraraðilar hjúkrunarheimila taka að sér rekstur að eigin frumkvæði. Við það undirgangast þeir þær reglur og aðferðir sem gilda um fjármögnun hjúkrunarheimila. Ávallt hafi verið ljóst að rekstraraðilar beri fulla ábyrgð á rekstri og starfsemi hjúkrunarheimila og að fjárframlög feli í sér fullnaðargreiðslu.

-               Stjórnunarábyrgð rekstraraðila heimilar þeim að ákveða þjónustustig umfram það sem fjárframlög ríkisins leyfa, þ.e. hvort þeir leggja meira fé til rekstursins t.d. vegna aukinnar mönnunar. Rekstrarniðurstaða einstaka hjúkrunarheimila veiti engar vísbendingar um það hvort fjárframlög ríkisins dugi til að mæta lágmarkskröfum.

-               Það gildi um alla þjónustu sem fjármögnuð sé af fjárlögum, að rekstraraðilar beri ábyrgð á því að sníða umfang og útgjöld að þeim fjárveitingum sem ákvarðaðar séu hverju sinni. Rekstrarafkoma hjúkrunarheimila sé mismunandi, allt frá því að vera í jafnvægi yfir í hallarekstur. Rekstrarafkoma einstaka hjúkrunarheimila geti ekki verið grundvöllur kröfugerðar á hendur ríkinu, enda myndi það fela í sér mismunun milli rekstraraðila að fjárframlag yrði ákvarðað á grundvelli útgjalda þeirra.

-              Þau sjónarmið sem embætti landlæknis hafi sett fram við úttektir ber ekki að túlka sem lágmarkskröfur, enda hafi embættið bæði það hlutverk að hafa eftirlit með heilbrigðisþjónustu og að vinna að gæðaþróun þjónustunnar. Uppfylli einstaka hjúkrunarheimili ekki lágmarkskröfur ber landlækni að grípa til formlegra aðgerða gagnvart rekstraraðila, sbr. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 41/2007 um landlækni og lýðheilsu. Stefnda sé ekki kunnugt um að gripið hafi verið til slíkra aðgerða, hvorki gagnvart Ísafold, né gagnvart þeim hjúkrunarheimilum sem rekin séu án halla.

Byggt sé á því að hvorki lög né aðrar réttarreglur leiði til þeirrar niðurstöðu að stefnda beri að greiða stefnanda umkrafða fjárhæð eða aðra lægri.

Stefndi byggir á lögum um sjúkratryggingar nr. 112/2008. Þar var sjúkratryggingarstofnun m.a. falið að annast framkvæmd sjúkratrygginga, semja um heilbrigðisþjónustu og að greiða endurgjald fyrir heilbrigðisþjónustu sem veita ber samkvæmt lögum um heilbrigðisþjónustu eða samið hefur verið um. Með bráðabirgðaákvæði IV í lögunum er ráðherra heimilt að ákveða daggjöld vegna heilbrigðisþjónustu sem veitt eru í hjúkrunarrýmum sjúkrahúsa og hjúkrunarrýmum öldrunarstofnana og hjúkrunarheimila. Þá vísar stefndi til reglugerðar nr. 510/2010 um samninga um heilbrigðisþjónustu sem veitt sé utan heilbrigðisstofnana sem ríkið rekur og sett er á grundvelli sjúkratryggingalaga. Þar komi t.d. fram í c-lið 7. gr. að samningsfjárhæðir og skuldbindingar séu gerðar með fyrirvara um ákvörðun Alþingis um fjárveitingu í fjárlögum.

Stefndi hafnar öllum kröfum og málsástæðum stefnanda. Stefndi telur málsgrundvöllinn óljósan. Það sé byggt á skaðabótasjónarmiðum. Einnig sé nefnt að stefndi sé skuldbundinn til greiðslu efndabóta. Þá sé einnig byggt á því að greiða eigi vangildisbætur. Stefndi telur að hann eigi ekki að bera hallann af því að samningur, samanber gr. 3.2 í samningum frá 14. maí 2010 hafi ekki verið gerður. Þá sé því hafnað að stefnandi geti byggt eitthvert traust á því að í samningi um rekstrargreiðslur stefnda til Ísafoldar yrði kveðið á um greiðslur til að standa undir nauðsynlegum kostnaði við rekstur þess og að inntak samnings hefði lotið að því. Stefndi tekur fram að hann sé bundinn af fjárheimildum í lögum hverju sinni og óeðlileg niðurstaða ef stefndi þyrfti að greiða hvern þann rekstrarkostnað sem rekstraraðilar hjúkrunarheimila leggja í á hverjum tíma. Þá hafnar stefndi tilvísun til 33. gr. og 1. og 2. mgr. 36. gr. samningalaga nr. 7/1936, sbr. 3. og 6. gr. laga nr. 11/1986.

Stefndi byggir á því að skv. 41. gr. stjórnarskrárinnar megi ekkert gjald greiða af hendi nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum. Heimild til að greiða stefnanda umfram daggjöld hafi ekki verið til staðar í fjárlögum né fjáraukalögum og geti stefnandi ekki byggt rétt sinn á því að stefnda sé skylt að lögum að standa straum af öldrunar- og hjúkrunarþjónustu óháð fjárlögum hverju sinni. Hér sé ekki um ófyrirséð tilvik að ræða heldur hafi stefnandi tekið ákvörðun um byggingu hjúkrunarheimilis í gegnum svonefnda leiguleið. Mátti stefnanda vera ljóst með hvaða hætti stefndi fjármagnar slíkan rekstur. Sé það á ábyrgð stefnanda að reksturinn kosti það mikið að greiðslur stefnda í formi daggjalda dugi ekki fyrir kostnaðinum.

                Stefndi hafnar því að fjárheimildir fjárlaga séu áætlaðar fjárhæðir, heldur séu þær lögfestar og stefndi bundinn af þeim samkvæmt 41. gr. stjórnarskrárinnar. Stefnandi gat ekki verið í góðri trú um að fjármunir sem hann lagði til Ísafoldar yrðu endurgreiddir, enda engar forsendur fyrir slíkri ályktun stefnanda. Þá hafi stefndi ekki gefið fyrirheit um slíkt.

Að lokum vitnar stefndi í skýrslu ríkisendurskoðunar um að daggjaldið sé það endurgjald sem hjúkrunarheimili fá til rekstursins og rekstraraðilar hjúkrunarheimila verða að reka heimilin innan þeirra marka. Ef rekstraraðilar kjósi að fara umfram þau gjöld í rekstri sínum þýði það neikvæðan mismun sem þeir verði að standa undir.

IV

Stefnandi aflaði matsgerðar dómkvadds matsmanns og lagði fyrir hann eftirtaldar spurningar.

  1. Þess er óskað að matsmaður meti og gefi álit sitt á því hvort staðfestingarbréf Magnúsar Jónssonar, löggilts endurskoðanda, dags. 19. ágúst 2016, sbr. dskj. 11, gefi rétta mynd af því hver hafi verið uppsafnaður rekstarhalli hjúkrunarheimilisins á árunum 2013, 2014 og 2015. Ef svo er ekki, þá er þess óskað, að matsmaður tilgreini hver hann telur að verið hafi uppsafnaður rekstarhalli  þess á tímabilinu.

  2. Þess er óskað að matsmaður meti og gefi álit sitt á því hvort matsbeiðandi hafi varið fjármunum til reksturs hjúkrunarheimilisins á árunum 2013, 2014 og 2015 umfram þær kröfur sem gerðar eru í kröfulýsingu velferðarráðuneytisins fyrir öldrunarþjónustu, útgáfu II, janúar 2013, sbr. dómskjal 16, að teknu tilliti til úttektarskýrslu embættis landlæknis, dags. í apríl 2015, sbr. dómskjal 18. Ef svo er, þá er þess óskað, að matsmaður tilgreini hver hann telur að verið hefði rekstarniðurstaða á þessu tímabili ef einungis hefði verið varið til rekstrarins fjármunum til að uppfylla þær kröfur.

  3. Þess er óskað að matsmaður gefi sjálfstætt álit sitt á því hver hann telur að eðlilegur og venjulegur rekstrarkostnaður hjúkrunarheimilisins hefði orðið á árunum 2013, 2014 og 2015 ef ýtrasta aðhalds hefði verið gætt og þjónusta við vistmenn lágmörkuð án þess að ásættanlegu öryggi þeirra hefði verið raskað.

    Dómkvaddur var Einar Guðbjartsson dósent og skilaði hann ítarlegri matsgerð 4. desember 2017. Í niðurstöðu sinni við 1. matsspurningu taldi matsmaður að rétt mynd af uppsöfnuðum rekstrarhalla áranna 2013-2015 hafi verið 319.254.632 kr. og var stefnukrafan lækkuð í þá fjárhæð við upphaf aðalmeðferðar.

    Varðandi matsspurningu 2 telur matsmaður meðal annars að kostnaður vegna umönnunar á Ísafold hafi verið í algjöru lágmarki. Það þyrfti að breyta samsetningu vinnuafls í umönnun. Matsmaður telur að ekki sé hægt að sjá að fjármunir til rekstrar Ísafoldar hafi verið varið umfram það sem getur í kröfulýsingunni. Ef lágmarkskröfum landlæknis hefði verið náð þá hefði rekstrartapið orðið 6.7 m.kr. meira vegna áranna 2013-2015. Ef Ísafold hefði uppfyllt kröfuna um æskilegt viðmið landlæknis hefði rekstrartapið aukist um 38 m.kr. þessi þrjú ár. Rekstrartap Ísafoldar er metið á bilinu 328.294 þús.kr. til 359.616 þús.kr. á tímabilinu 2013-2015.

    Varðandi matsspurningu 3 tekur matsmaður fram að Ísafold hefði þurft að breyta innbyrðis samsetningu starfsfólks í umönnun bæði hvað varðar faglært og ófaglært starfsfólk. Hefði það haft í för með sér að launakostnaður faglærðs starfsfólks hefði aukist en ófaglærðs starfsfólks hefði minnkað. Áhrifin hefðu orðið þau að launakostnaður hefði aukist um 6,7 m.kr. og rekstrarhalli áranna 2013-2015 um sömu fjárhæð. Þá telur matsmaður að ekki hefði verið hægt að hagræða þjónustu við íbúa þar sem lágmarksviðmiði landlæknis sé ekki náð hvað varðar stöðugildi og innbyrðis skiptingu starfsfólks í umönnun. Lyfjakostnaður hafi verið í lágmarki og ætíð valið ódýrara lyfið ef kostur var. Þá sé ekki hægt að sjá nein veruleg frávik í hlutfallslegri skiptingu á heildarkostnaði Ísafoldar og annarra hjúkrunarheimila.

    V

                    Markmið laga um málefni aldraða nr. 125/1999 er að aldraðir eigi völ á þeirri heilbrigðis- og félagslegu þjónustu sem þeir þurfa á að halda og að hún sé veitt á því þjónustustigi sem sé eðlilegast miðað við þörf og ástand hins aldraða. Í 2. mgr. 14. gr. laganna segir að hjúkrunarheimili séu ætluð öldruðum einstaklingum sem séu of lasburða til að dveljast á dvalarheimilum, sambýlum eða í sérhönnuðum íbúðum. Þar skuli veitt hjúkrunar- og læknisþjónusta og vera endurhæfing. Sérstök aðstaða skuli vera fyrir aldraða með heilabilunareinkenni. Þá skuli þjónustan byggð á einstaklingsbundnu mati á heilsufarslegum og félagslegum þörfum hins aldraða.

    Alþingi ákveður fjárveitingar til reksturs hjúkrunarheimila í fjárlögum hvers árs. Um heildarfjárveitingu er að ræða, en ekki áætlun. Hlutdeild einstaka hjúkrunarheimila í heildarfjárveitingunni er ákveðin með reiknilíkani eða svokölluðu daggjaldalíkani. Það er einhvers konar dreifilíkan sem notað er til að skipta fjármunum sem ráðstafað er til málaflokksins. Það byggir á nokkrum þáttum, það er fjölda samþykktra rýma, umönnunarþörf, eins og hún er mæld samkvæmt svokölluðum RAI-stuðli, og stærð heimilisins. Heimili sem eru með færri en 21 rými fá 6% álag, heimili með færri en 41 rými fá 4% álag og heimili sem eru með færri en 61 rými fá 2% álag. Heimili með fleiri en 61 rými fá ekki álag. Tilgangur líkansins er ekki að ákvarða hve mikla fjármuni þurfi til að reka hjúkrunarheimili af ákveðinni stærð eða hjúkrunarþyngd, heldur er verið að skipta fjármunum milli heimilanna á málefnalegan og gegnsæjan hátt, þar sem jafnræðis sé gætt milli hjúkrunarheimila. Í fjárlögum er síðan tekið fram hve mikið hvert og eitt hjúkrunarheimili fær í sinn hlut af fjárveitingunum. Síðan er það stjórnar hjúkrunarheimilanna að nýta fjármagnið með sem hægkvæmustum hætti og í samræmi við kröfulýsingu fyrir öldrunarþjónustu og gæðakröfur landlæknisembættisins.

    Það liggur fyrir að afkoma hjúkrunarheimila er mismunandi og mismunandi hvort daggjöldin (og aðrar tekjur) nægja til greiðslu kostnaðarins við reksturinn. Í skýrslu Ríkisendurskoðunar til Alþingis, um rekstrarafkomu og fjárhagsstöðu hjúkrunarheimila á árinu 2013 (útg. í nóv. 2014), kemur fram, að hjúkrunarheimilin hafi verið rekin með 761 m.kr. halla á árinu 2013. Hallinn sem hlutfall af rekstrartekjum heimilanna var 3.31%. Heimili með jákvæða afkomu voru 13 og 32 heimili voru með neikvæða afkomu, þar á meðal Ísafold. Á þrettándanum 2017 gerði stefnandi og Sjómannadagsráð með sér samning um rekstur hjúkrunarrýma á Ísafold. Í 4. gr. þess samnings kemur fram að með reynslu Hrafnistu og aukinni hagkvæmni vegna samlegðaráhrifa stærri rekstraraðila eigi að vera unnt að reka Ísafold án taps og án skerðingar á gæðum þjónustunnar.

    Í sömu skýrslu Ríkisendurskoðunar kemur fram að 2,4% af rekstrartekjum hjúkrunarheimila árið 2013 kom frá sveitarfélögum. Þá segir að í nokkrum tilvikum veiti sveitarfélög umtalsverð framlög sem nýtast til að rétta af (eða fyrirbyggja) rekstrarhalla. Samkvæmt skýrslunni er því ekkert einsdæmi að stefnandi hafi lagt fé til hjúkrunarheimilisins. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 ráða sveitarfélög sjálf málefnum sínum og á eigin ábyrgð. Þá hafa sveitarfélög skyldur gagnvart öldruðum en samkvæmt 38. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991 ber sveitarstjórn að tryggja öldruðum nauðsynlega stofnanaþjónustu þegar hennar er þörf. Í skýrslu ríkisendurskoðunar kemur fram að aðstöðumunur hjúkrunarheimilanna sé talsverður varðandi greiðslur frá sveitarfélögum.

    Krafa málsins tekur til rekstraráranna 2013, 2014 og 2015. Á þeim tíma var lagaheimild fyrir greiðslu daggjalda að finna í lögum nr. 112/2008 um sjúkratryggingar, lögum nr. 100/2007 um almannatryggingar og lögum nr. 125/1999 um málefni aldraðra. Á grundvelli þessara laga voru settar reglugerðir, nr. 1217/2012 vegna rekstrarársins 2013, nr. 99/2014 vegna rekstrarársins 2014 og nr. 1185/2014 vegna rekstrarársins 2015. Í 1. gr. reglugerðanna, sem er samhljóma, segir að daggjöldunum sé ætlað að mæta eðlilegum rekstrarkostnaði án húsnæðisgjalds.

    Málatilbúnaður stefnanda byggist á því að daggjöldin nægi ekki til að standa straum af rekstri Ísafoldar. Stefnandi hafi þurft að greiða með rekstrinum á þriggja ára tímabili sem svarar stefnukröfu málsins. Stefnandi byggir ekki á því að aðferðafræðin við skiptingu fjárveitinga sé röng, heldur að fjárveitingin, þ.e. daggjöldin, séu of lág. Skilja verður málatilbúnað stefnanda þannig að miða eigi við raunkostnaðinn við reksturinn, samanber dómkröfur hans, en ekki eðlilegan rekstarkostnað svo sem tilgreint er í 1. gr. nefndra reglugerða.

    Eins og að framan greinir ber að miða við eðlilegan rekstrarkostnað. Samkvæmt gögnum málsins er hins vegar ekki til nákvæm skilgreining á því hvað sé eðlilegur rekstrarkostnaður fyrir þetta tímabil. Hins vegar er, eins og áður greinir, fjárveitingin ákveðin af Alþingi. Kjarninn í málatilbúnaði stefnanda er að hann telur fjárveitingar Alþingis til reksturs hjúkrunarheimila, það er daggjöldin, ekki nægja fyrir þeim kostnaði sem hann hafði af rekstrinum og því eigi stefndi að greiða uppsafnað rekstrartap. Ekki er fallist á að í slíkum tilvikum sé um ófyrirséð tilvik að ræða, sem stefnda beri að standa straum af. Það er Alþingi sem ákvarðar fjárveitingarnar. Það er ekki á valdi dómstóla að mæla fyrir um þær, sbr. 2., 41. og 42. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. lög nr. 33/1944, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar í málinu nr. 464/2017. Þegar af þessari ástæðu ber að sýkna stefnda af öllum kröfum stefnanda.

    Eftir atvikum þykir rétt að málskostnaður falli niður.

    DÓMSORÐ

    Stefndi, íslenska ríkið, er sýknað af kröfum stefnanda, Sveitarfélagsins Garðabæjar.

    Málskostnaður fellur niður.