Hæstiréttur íslands

Mál nr. 17/2022

B (Daníel Isebarn Ágústsson lögmaður)
gegn
Tryggingastofnun ríkisins og íslenska ríkinu (Fanney Rós Þorsteinsdóttir lögmaður)

Lykilorð

  • Viðurkenningarkrafa
  • Almannatryggingar
  • Ellilífeyrir
  • Heimilisuppbót
  • Lífeyrisréttindi
  • Stjórnarskrá
  • Mannréttindasáttmáli Evrópu
  • Eignarréttur
  • Meðalhóf
  • Jafnræðisregla
  • Gjafsókn

Reifun

B höfðaði mál á hendur T og Í og krafðist viðurkenningar á að T hefði á tímabilinu 1. mars 2017 til 1. apríl 2020 verið óheimilt að skerða ellilífeyri til hennar samkvæmt lögum um almannatryggingar nr. 100/2007 og heimilisuppbót samkvæmt lögum nr. 99/2007 um félagslega aðstoð vegna greiðslna sem B naut á sama tímabili úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum á þann hátt að lækka samanlagðan ellilífeyri og heimilisuppbót um 56,9% af greiðslum til B úr slíkum sjóðum sem voru umfram 25.000 krónur á mánuði, sbr. 1. mgr. 23. gr. laga nr. 100/2007. Ágreiningur aðila laut að stjórnskipulegu gildi laga nr. 116/2016 og 9/2017 sem breyttu ákvæðum framangreindra laga þar á meðal um bótaflokka og skerðingu ellilífeyrisgreiðslna og heimilisuppbótar vegna greiðslna úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum. B taldi að með lagabreytingunum hefðu verið skert bæði réttindi hennar í lífeyrissjóðum og réttur til ellilífeyris auk heimilisuppbótar og þannig brotið gegn eignarréttindum hennar samkvæmt 72. gr. stjórnarskrárinnar. Þá taldi hún að lagasetningin væri andstæð 65. gr. stjórnarskrárinnar um jafnræði. Í dómi Hæstaréttar var tekið fram að lög nr. 116/2016 og 9/2017 hefðu í engu tilliti skert greiðslur til B úr lífeyrissjóðum samkvæmt réttindum sem hún hafði áunnið sér á grundvelli iðgjalda. Um lækkun ellilífeyris og heimilisuppbótar B vegna tekna úr lífeyrissjóðum var tekið fram að slíkar tekjur hefðu ávallt komið að einhverju marki til frádráttar réttindum B í almannatryggingakerfinu, sem byggðist á því að aðstoða þá sem lægstar tekjur hefðu. Þá kom fram að þrátt fyrir að tekjur B úr lífeyrissjóðum leiddu til lækkunar á ellilífeyri og heimilisuppbótar hennar hefðu lög nr. 116/2016 og 9/2017 í reynd hækkað slíkar greiðslur til B frá T. Ekki var fallist á að réttmætar væntingar B hefðu stofnast um að fá óskertan ellilífeyri og heimilisuppbót sem verndar nytu samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar, eins og hún væri skýrð í ljósi 1. gr. 1. viðauka við mannréttindamála Evrópu. Með setningu laga nr. 116/2016 og 9/2017 var löggjafinn ekki talinn hafa farið út fyrir það svigrúm sem hann hefði í krafti fjárstjórnarvalds síns til að skipuleggja fyrirkomulag framfærsluaðstoðar samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar og ákveða þær forsendur sem fjárhæð ellilífeyris og heimilisuppbót hvíli á. Loks var ekki fallist á þá málsástæðu B að brotið hefði verið gegn 65. gr. stjórnarskrárinnar vegna sérreglna sem giltu um séreignarsparnað og hærra frítekjumark vegna atvinnutekna. Var því staðfest niðurstaða héraðsdóms um að sýkna stefndu af kröfum B.

Dómur Hæstaréttar

1. Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Ólafur Börkur Þorvaldsson, Ása Ólafsdóttir, Björg Thorarensen, Karl Axelsson og Sigurður Tómas Magnússon.

2. Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 4. mars 2022. Hún krefst þess að viðurkennt verði með dómi að stefndu Tryggingastofnun ríkisins hafi á tímabilinu 1. mars 2017 til 1. apríl 2020 verið óheimilt að skerða ellilífeyri hennar samkvæmt lögum nr. 100/2007 um almannatryggingar og heimilisuppbót samkvæmt lögum nr. 99/2009 um félagslega aðstoð vegna greiðslna sem hún naut á sama tímabili úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum á þann hátt að skerða samanlagðan ellilífeyri og heimilisuppbót áfrýjanda um 56,9% af greiðslum til áfrýjanda úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum sem voru umfram 25.000 krónur á mánuði. Þá krefst hún málskostnaðar úr hendi stefndu fyrir héraði og Hæstarétti eins og málið væri ekki gjafsóknarmál.

3. Stefndu krefjast þess að hinn áfrýjaði dómur verði staðfestur og áfrýjandi dæmdur til að greiða málskostnað fyrir Hæstarétti.

Ágreiningsefni

4. Ágreiningur aðila lýtur að því hvort stefndu Tryggingastofnun ríkisins hafi verið heimilt að lækka ellilífeyri og heimilisuppbót til áfrýjanda samkvæmt fyrirmælum 1. mgr. 23. gr. laga, sbr. 16. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar og 2. mgr. 8. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð, á tilgreindu tímabili vegna greiðslna sem hún fékk á sama tíma úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum. Áfrýjandi telur að lækkun ellilífeyris og heimilisuppbótar hafi skert eignarréttindi hennar sem njóti verndar samkvæmt 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og 1. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994 og falið í sér mismunun í andstöðu við 65. gr. stjórnarskrárinnar og 14. gr. sáttmálans.

5. Stefndu voru sýknuð af öllum kröfum áfrýjanda í héraði.

6. Leyfi til að áfrýja héraðsdómi beint til Hæstaréttar á grundvelli 1. mgr. 175. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála var veitt 4. mars 2022, með ákvörðun Hæstaréttar nr. 2022-11. Áfrýjunarleyfi var veitt á þeim grunni að málið hefði þýðingu fyrir rétt fjölda einstaklinga til ellilífeyris og varðaði mikla hagsmuni þeirra og ríkissjóðs. Þá var talið brýnt að fá niðurstöðu Hæstaréttar með skjótum hætti, en málið væri fordæmisgefandi og hefði almenna þýðingu fyrir stjórnskipulegt gildi laga nr. 116/2016 og 9/2017 um breytingar á lögum nr. 100/2007. Þá lægi fyrir að ekki væri þörf á að leiða vitni í málinu og skýrslur hefðu ekki verið gefnar við meðferð þess þannig að ekki reyndi á mat á sönnunargildi munnlegs framburðar í héraði.

Málsatvik

7. Dómkrafa áfrýjanda lýtur að greiðslu ellilífeyris og heimilisuppbótar á tímabilinu 1. mars 2017 til 1. apríl 2020. Samhengis vegna hefur þýðingu að varpa ljósi á hvernig reglum um bótagreiðslur til hennar frá stefndu Tryggingastofnun ríkisins hefur verið háttað frá því að öðlaðist rétt til ellilífeyris og áhrif breytingalaga nr. 116/2016 og 9/2017 á þann rétt. Þessi lög komu til framkvæmda 1. mars 2017.

8. Áfrýjandi varð 67 ára 24. mars 2014. Hún öðlaðist þá rétt til ellilífeyris úr almannatryggingum á grundvelli laga nr. 100/2007. Á þeim tíma var um að ræða annars vegar greiðslu ellilífeyris (grunnellilífeyris) samkvæmt 17. gr. og hins vegar tekjutryggingar samkvæmt 22. gr. laganna. Auk þess öðlaðist hún þá rétt til heimilisuppbótar samkvæmt lögum nr. 99/2007 sem greidd var til einhleyps lífeyrisþega sem var einn um heimilisrekstur.

9. Á árunum 1970 til 2014 greiddi áfrýjandi iðgjöld í skyldubundna atvinnutengda lífeyrissjóði af launum sínum í samræmi við ákvæði gildandi kjarasamninga og laga á hverjum tíma. Var aðild hennar að lífeyrissjóðum í fyrstu byggð á samkomulagi aðila vinnumarkaðarins frá 1969 um stofnun atvinnutengdra lífeyrissjóða með skylduaðild og sjóðssöfnun. Frá setningu laga nr. 9/1974 um starfskjör launþega hefur verið mælt fyrir um skylduaðild áfrýjanda að lífeyrissjóði með lögum en um það gilda nú lög nr. 129/1997 um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Áfrýjandi öðlaðist á starfsævi sinni lífeyrisréttindi í sex lífeyrissjóðum, Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins, Lífeyrissjóði Verslunarmanna, SL lífeyrissjóði, Birtu lífeyrissjóði, Gildi lífeyrissjóði og Brú lífeyrissjóði og hefur notið greiðslna úr þeim frá árinu 2014.

10. Þegar áfrýjandi öðlaðist rétt til ellilífeyris og heimilisuppbótar frá stefndu Tryggingastofnun ríkisins vorið 2014 byggðist ellilífeyristryggingakerfi almannatrygginga upp af nokkrum bótaflokkum: grunnellilífeyri og tekjutryggingu samkvæmt lögum nr. 100/2007, svo og heimilisuppbót og sérstakri uppbót vegna framfærslu samkvæmt 8. og 9. gr. laga nr. 99/2007. Áfrýjandi naut sem fyrr segir greiðslna úr báðum fyrrnefndum bótaflokkum laga nr. 100/2007. Þá var fullur grunnellilífeyrir 423.348 krónur á ári samkvæmt 1. mgr. 17. gr. fyrrgreindu laganna en tekjutrygging var 1.335.960 krónur á ári samkvæmt 1. mgr. 22. gr. til viðbótar ellilífeyri. Fjárhæð heimilisuppbótar sem áfrýjandi naut samkvæmt 8. gr. laga nr. 99/2007 var 393.708 krónur á ári.

11. Regla um tengingu greiðslna úr almannatryggingum við tekjur, þar með taldar lífeyrissjóðstekjur, hafði ávallt gilt um tekjutryggingu eða allt frá árinu 1972 þegar sá bótaflokkur bættist við lög um almannatryggingar nr. 67/1971. Tekjutengingarhlutfall í þeim flokki var upphaflega 50% en hafði lækkað í áföngum og var 38,35% þegar greiðslur hófust til áfrýjanda, sbr. 2. mgr. 22. gr. laga nr. 100/2007. Greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum undir 120.000 krónum á ári skertu þó ekki tekjutryggingu.

12. Um grunnellilífeyri gilti sú regla samkvæmt 3. mgr. 16. gr. laganna að greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum töldust ekki til tekna sem lækkuðu hann. Hafði slík tekjutenging grunnellilífeyris tímabundið verið við lýði árin 2009 til 2013 í gildistíð laga nr. 70/2009 um ráðstafanir í ríkisfjármálum sem voru sett til að mæta tekjufalli og útgjaldaauka sem ríkissjóður hafði orðið fyrir vegna efnahagshrunsins 2008. Samkvæmt þeim skyldu tekjur ellilífeyrisþega úr lífeyrissjóðum, sem voru hærri en 2.056.404 krónur á ári, lækka grunnellilífeyri um 25% þeirra tekna sem umfram væru uns hann félli niður. Hafði sú skipan verið felld niður með lögum nr. 86/2013 þegar áfrýjandi öðlaðist rétt til ellilífeyris vorið 2014.

13. Um heimilisuppbót sem áfrýjandi naut gilti sú regla samkvæmt 8. gr. laga nr. 99/2007 að hún var lækkuð eftir sömu reglum og giltu um lækkun tekjutryggingar samkvæmt lögum um almannatryggingar vegna tekna úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum.

14. Dómkrafa áfrýjanda lýtur að tímabilinu 1. mars 2017 til 1. apríl 2020 eftir að lög nr. 116/2016 og 9/2017 komu til framkvæmda en þau höfðu í för með sér margvíslegar breytingar á lögum nr. 100/2007 og lögum nr. 99/2007. Í breytingarlögunum fólst meðal annars heildarendurskoðun á bótaflokkum, tekjutengingu og frítekjumarki og jafnframt almenn hækkun á fjárhæðum greiðslna til ellilífeyrisþega. Þannig voru bótaflokkarnir grunnellilífeyrir og tekjutrygging sameinaðir í einn flokk undir heitinu ellilífeyrir og leitast við að samræma frítekjumark. Ákvæði um heimilisuppbót stóð áfram í 8. gr. laga nr. 99/2007.

15. Eftir breytingarnar teljast tekjur áfrýjanda úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrisjóðum til tekna samkvæmt 1. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007 sem skerða ellilífeyri, sbr. 2. málslið 1. mgr. 23. gr. Samkvæmt reiknireglunni lækkar ellilífeyrir áfrýjanda um fjárhæð sem nemur 45% af tekjum hennar úr lífeyrissjóðum umfram 25.000 krónur á mánuði uns hann fellur niður. Í 4. mgr. 16. gr. laganna er áfram ívilnandi ákvæði um að tilteknar tekjur séu undanþegnar meginreglu 1. mgr., þar á meðal eru greiðslur úr séreignarlífeyrissparnaði og viðbótartryggingavernd. Hvað varðar tekjutengingu heimilisuppbótar áfrýjanda bættist regla í 2. mgr. 8. gr. laga nr. 99/2007 um að hún skuli lækka um 11,9% af tekjum áfrýjanda uns hún fellur niður.

16. Eftir breytingarnar nam fullur ellilífeyrir til áfrýjanda samkvæmt 23. og 69. gr. laganna svo og reglugerð settri á grundvelli þeirra 2.744.808 krónum á ári en jafnframt var sett almennt frítekjumark við útreikning ellilífeyris sem er 300.000 krónur á ári (25.000 krónur á mánuði). Síðar var, með lögum nr. 96/2017, bætt nýrri reglu, 4. málslið, við 1. mgr. 23. gr. laga nr. 100/2007 um sérstakt frítekjumark vegna atvinnutekna ellilífeyrisþega allt að 1.200.000 krónum á ári (100.000 krónur á mánuði). Enn fremur hækkaði fjárhæð heimilisuppbótar til áfrýjanda nokkuð með breytingunum. Hún var 444.852 krónur á ári 2016 en hækkaði í 627.792 krónur árið 2017.

17. Lög nr. 9/2017 sem voru samþykkt 27. febrúar 2017 voru sett til að leiðrétta mistök í undirbúningi að setningu laga nr. 116/2016 sem höfðu þær afleiðingar að greiðslur til einstaklinga úr atvinnutengdum skyldubundnum lífeyrissjóðum voru undanskildar tengingu við ellilífeyri andstætt því sem löggjafinn ætlaði. Samkvæmt lögum nr. 9/2017 skyldi leiðréttingin gilda afturvirkt og miðast við 1. janúar 2017.

18. Með dómi Landsréttar 31. maí 2019 í máli nr. 466/2018 var komist að þeirri niðurstöðu að stefnandi þess máls hefði átt kröfu til að fá ellilífeyri greiddan án skerðingar vegna greiðslna úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum allt fram til 1. mars 2017. Þessi kröfuréttindi nytu verndar 72. gr. stjórnarskrárinnar þar sem þau hefðu verið gjaldfallin þegar lög nr. 9/2017 voru samþykkt og því óheimilt að skerða þau með afturvirkri og íþyngjandi löggjöf. Af þessari ástæðu komu breytingarlögin og reikniregla 2. málsliðar 1. mgr. 23. gr. um lækkun ellilífeyris áfrýjanda til framkvæmda 1. mars 2017 og miðast upphafstími viðurkenningarkröfu hennar við þann tíma.

19. Áfrýjandi hefur ekki lagt fram gögn í málinu um upphafsdag greiðslna almannatrygginga árið 2014 eða hver var fjárhæð þeirra greiðslna sem hún fékk frá stefndu Tryggingastofnun ríkisins eða lífeyrissjóðum fyrir breytingarnar sem voru gerðar með lögum nr. 116/2016 og 9/2017. Slíkar upplýsingar liggja þannig eingöngu fyrir frá tímabilinu sem dómkrafa áfrýjanda lýtur að.

20. Samkvæmt skattframtölum áfrýjanda eftir lagabreytingarnar, tekjuárin 2017 til 2020, fékk hún eftirtaldar greiðslur frá stefndu Tryggingastofnun ríkisins og samhliða greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum á þeim árum sem dómkrafa hennar tekur til. Í eftirfarandi töflu kemur fram fjárhæð fulls ellilífeyris samkvæmt 1. mgr. 23. gr. og 69. gr. laga nr. 100/2007 og fjárhæð fullrar heimilisuppbótar samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laga nr. 99/2007 sömu ár, sbr. reglugerð hvers árs um fjárhæðir bóta, sbr. 70. gr. laga nr. 100/2007 og hverjar voru ellilífeyrisgreiðslur og greiðslur heimilisuppbótar til áfrýjanda á sama tíma.

 

Ár

Fullur ellilífeyrir, sbr. 23. og 69. gr. laga nr. 100/2007

Heimilisuppbót, sbr. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 99/2007

Heildargreiðslur frá stefndu Trygginga­stofnun ríkisins til áfrýjanda

Tekjur áfrýjanda úr lífeyrissjóðum

2017

2.744.808 krónur

627.792 krónur

 2.277.239 krónur

2.270.619 krónur

2018

2.873.808 krónur

726.192 krónur

2.458.397 krónur

2.320.974 krónur

2019

2.977.260 krónur

752.340 krónur

2.576.851 króna

2.395.482 krónur

2020

3.081.468 krónur

778.668 krónur

2.681.197 krónur

2.458.816 krónur

21. Auk breytinga á bótaflokkum með lögum nr. 116/2016 og 9/2017 varð greiðsla fulls ellilífeyris hærri en samanlagðar greiðslur úr þeim tveimur bótaflokkum sem áfrýjandi þáði greiðslur úr samkvæmt eldri lögum. Árið 2016 nam fjárhæð grunnellilífeyris 39.862 krónum á mánuði og óskertrar tekjutryggingar 125.793 krónum á mánuði eða samanlagt 165.655 krónum. Þannig nam árleg heildarfjárhæð 1.987.860 krónum. Eftir lagabreytingarnar varð fjárhæð óskertrar greiðslu úr hinum nýja sameinaða bótaflokki ellilífeyris 228.734 krónur á mánuði eða 2.744.808 krónur á ári. Þá hækkaði fjárhæð heimilisuppbótar einnig með breytingunum. Árið 2016 var hún 37.071 króna á mánuði eða 444.852 krónur á ári en hækkaði í 52.316 krónur á mánuði eða 627.792 krónur árið 2017.

22. Þrátt fyrir að tekjur áfrýjanda úr lífeyrissjóðum leiði til lækkunar á ellilífeyri samkvæmt reiknireglu 2. málsliðar 1. mgr. 23. gr. laganna eins og fyrr er lýst eftir 1. mars 2017 kemur fram í gögnum málsins að samanlagðar greiðslur ellilífeyris og heimilisuppbótar til áfrýjanda frá stefndu Tryggingastofnun ríkisins hækkuðu engu að síður frá því sem áður var að meðaltali í kringum 500.000 krónur árlega (um 48.338 krónur á mánuði árið 2017, um 48.239 krónur á mánuði árið 2018, um 38.652 kr. á mánuði ári 2019 og 39.933 krónur á mánuði árið 2020). Er þá miðað við það sem orðið hefði að teknu tilliti til uppfærðra greiðslna í óbreyttu lagaumhverfi.

23. Í hinum áfrýjaða dómi var lagt til grundvallar að réttindi áfrýjanda í lífeyrissjóðum svo og réttur hennar til ellilífeyris samkvæmt lögum nr. 100/2007 og heimilisuppbótar samkvæmt lögum nr. 99/2007 nytu stjórnskipulegrar eignarréttarverndar samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar og 1. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu. Hins vegar fælu breytingar sem gerðar voru með lögum nr. 116/2016 og 9/2017 ekki í sér að brotið væri gegn þessum ákvæðum og stjórnskipulegri meðalhófsreglu. Þá var ekki fallist á að sá greinarmunur sem lögin gerðu á tekjum úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum og öðrum tilgreindum tekjum byggðist á ómálefnalegum sjónarmiðum sem væru andstæð jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar og 14. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Stefndu voru því sýknuð af kröfum áfrýjanda.

Málsástæður aðila

Helstu málsástæður áfrýjanda

24. Áfrýjandi telur að fyrirmæli 2. málsliðar 1. mgr. 23. gr. laga nr. 100/2007 eftir breytingu með lögum nr. 116/2016 og 9/2017, sem höfðu í för með sér lækkun ellilífeyris og heimilisuppbótar til hennar vegna greiðslna sem hún nýtur á sama tíma úr lífeyrissjóðum, brjóti gegn eignarrétti hennar sem njóti verndar 72. gr. stjórnarskrárinnar og 1. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu. Þau eignarréttindi sem fyrrgreint ákvæði laga nr. 100/2007 skerði séu tvíþætt.

25. Annars vegar sé skertur eignarréttur sem fólginn sé í lífeyrisréttindum sem áfrýjandi aflaði sér með iðgjöldum í skyldubundna atvinnutengda lífeyrissjóði á árunum 1970 til 2014. Þótt greiðslur úr lífeyrissjóðum sæti ekki sem slíkar tölulegri skerðingu komi þær til frádráttar réttindum hennar innan almannatryggingakerfisins. Áfrýjandi kveðst hafa haft réttmætar væntingar um að greiðslur úr lífeyrissjóðum leiddu ekki til lækkunar á greiðslum úr lögbundnum almannatryggingum þegar hún kæmist á eftirlaunaaldur. Þær væntingar ættu sér einkum stoð í þeim forsendum kjarasamninga 1969 að skyldulífeyrissparnaður launþega kæmi til viðbótar greiðslum almannatrygginga.

26. Hins vegar skerði ákvæðið eignarréttindi sem felist í rétti áfrýjanda til fulls ellilífeyris úr almannatryggingum og heimilisuppbótar sem hún hafi öðlast 24. mars 2014 á grundvelli 17. gr. laga nr. 100/2007 og 8. gr. laga nr. 99/2007 þegar hún varð 67 ára eftir meira en 40 ára búsetu á landinu. Þeim lagalega áskilnaði verði jafnað til framlaga í lífeyrissjóð. Þótt skerðingin leiði af því markmiði að endurskipuleggja almannatryggingakerfið uppfylli það ekki kröfur um meðalhóf í ljósi þess að réttindin séu grundvöllur framfærslu hennar.

27. Áfrýjandi vísar til þess að sú grunnhugsun hafi ávallt búið að baki lífeyriskerfinu að ellilífeyrir úr almannatryggingum kæmi til viðbótar skyldulífeyrissparnaði þótt finna megi tímabundnar undantekningar frá því. Í lögum nr. 116/2016 og 9/2017 felist skerðing á virkum rétti hennar til ellilífeyris og heimilisuppbótar sem hún hafi haft réttmætar væntingar til að yrði grundvöllur framfærslu hennar til framtíðar. Slík réttindi njóti eignarréttarverndar enda sé breytingin afturvirk í eðli sínu.

28. Af hálfu áfrýjanda kom fram við flutning málsins fyrir Hæstarétti að engu máli skipti í þessu samhengi þótt lagabreytingarnar hafi leitt til þess að greiðslur ellilífeyris og heimilisuppbótar til hennar frá stefndu Tryggingastofnun ríkisins hafi hækkað eftir 1. mars 2017 frá því sem þær voru á árinu 2016. Sú hækkun hafi verið almenn og náð til allra ellilífeyrisþega. Greiðslur til hennar hefðu hins vegar hækkað mun meira ef ekki hefðu komið til áhrif hinnar nýju reiknireglu 2. málsliðar 1. mgr. 23. gr. laganna og 2. mgr. 8. gr. laga nr. 99/2007 eftir setningu laga nr. 9/2017. Áfrýjandi heldur því fram að hefði engin skerðing orðið á ellilífeyri og heimilisuppbót til hennar vegna greiðslna úr lífeyrissjóðum eftir 1. mars 2017 hefðu greiðslur til hennar frá stefndu Tryggingastofnun ríkisins hækkað umtalsvert meira en þær gerðu eða um 1.141.490 krónur til viðbótar árið 2017, 1.190.080 krónur árið 2018, 1.236.448 krónur árið 2019 og 1.272.283 krónur árið 2020.

29. Til stuðnings því að réttindi njóti í báðum framangreindum tilvikum verndar 72. gr. stjórnarskrárinnar vísar áfrýjandi meðal annars til dóma Hæstaréttar 9. desember 1999 í máli nr. 195/1999 og 16. október 2003 í máli nr. 549/2002. Skýra beri 72. gr. með hliðsjón af 1. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu og framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu, einkum ákvörðunar dómstólsins 6. júlí 2005 í máli nr. 65731/01, Stec o.fl. gegn Bretlandi, og dóms 13. desember 2016 í máli nr. 53080/13, Béláné Nagy gegn Ungverjalandi.

30. Áfrýjandi byggir enn fremur á því að framangreindar lagabreytingar feli í sér ólögmæta mismunun sem fari í bága við 65. gr. stjórnarskrárinnar og 14. gr. mannréttindasáttmálans. Lækkun bóta vegna tekna sé ekki framkvæmd með sama hætti gagnvart öllum ellilífeyrisþegum og ráðist mismunurinn af því hvaðan tekjurnar koma. Ellilífeyrir hennar skerðist um 45% og heimilisuppbót um 11,9% til viðbótar um vegna tekna úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum umfram 25.000 krónur á mánuði. Hefði áfrýjandi á hinn bóginn notið samsvarandi tekna af atvinnu á sama tíma hefðu bótagreiðslur sætt minni skerðingu vegna hærra frítekjumarks, 100.000 króna á mánuði.

31. Einnig eigi sér stað mismunun milli þeirra sem greitt hafa til skyldubundinna atvinnutengdra lífeyrissjóða og þeirra sem fá greiðslur úr séreignarlífeyrissparnaði og viðbótartryggingavernd en síðarnefndu tekjurnar hafi ekki áhrif til lækkunar ellilífeyris.

Helstu málsástæður stefndu

32. Stefndu benda á að dómkrafa áfrýjanda lúti að ákvörðun ellilífeyris og heimilisuppbótar á tilgreindu tímabili en ekki að réttindum hennar til greiðslna úr lífeyrissjóðum. Því er auk þess mótmælt að 2. málsliður 1. mgr. 23. gr. laga nr. 100/2007 og 2. mgr. 8. gr. laga nr. 99/2007 skerði lífeyrisréttindi hennar. Engin réttindi eða greiðslur til áfrýjanda úr lífeyrissjóði hafi verið skert. Þá sé ávinningur áfrýjanda af því að hafa lagt fyrir í lífeyrissjóð ekki minni en hún mátti ætla með réttu þegar sparnaðurinn myndaðist. Slíkar væntingar geti ekki sótt stoð í samkomulag aðila vinnumarkaðarins frá 1969. Það hafi ávallt verið undirstaða í samspili lífeyrissjóða- og almannatryggingakerfanna, eftir að skylduaðild að lífeyrissjóðum komst á, að því síðarnefnda sé ætlað að grípa þá einstaklinga sem ekki hafa safnað nægilegum lífeyri í lífeyrissjóðakerfinu.

33. Lífeyriskerfið sé þannig byggt upp að almannatryggingar séu fyrsta stoð þess, skyldubundnir atvinnutengdir lífeyrissjóðir önnur stoð og séreignarsparnaður þriðja stoðin. Meginmunurinn á þeim sé að önnur og þriðja stoðin séu fullfjármagnaðar með framlagi launþega og launagreiðanda en fyrsta stoðin, sem feli í sér almennan grunnlífeyri byggðan á þörf einstaklinga og endurskoðaður er reglulega, sé fjármögnuð með skatttekjum á hverjum tíma. Réttindi áfrýjanda samkvæmt lögum nr. 100/2007 hafi skapast í tímans rás eingöngu á grundvelli búsetu hennar og þau kveði á um ákveðna hámarksfjárhæð ellilífeyris.

34. Stefndu taka fram að hinn nýi bótaflokkur, ellilífeyrir eftir 1. mars 2017, sé þáttur í gerbreyttri löggjöf þar sem bótaflokkar laga nr. 100/2007 og uppbætur samkvæmt lögum nr. 99/2007 hafi verið endurskoðuð og kerfið einfaldað á margan hátt. Hinn nýi sameinaði ellilífeyrir laga nr. 100/2007 sé engan veginn tækur til samanburðar við grunnellilífeyri í kerfinu fyrir breytingarnar sem hafi aðeins numið litlum hluta þeirra greiðslna sem áfrýjandi naut. Þannig hafi grunnellilífeyrir og tekjutrygging, svo og sérstök uppbót til framfærslu samkvæmt lögum nr. 99/2007, verið sameinaðir í einn bótaflokk í nýrri 17. gr. laga nr. 100/2007 sem nefndur er ellilífeyrir. Stærsti hluti greiðslna stefndu Tryggingastofnunar ríkisins til áfrýjanda frá 2014 hafi verið úr tekjutryggingu sem sætti ávallt lækkun vegna lífeyrissjóðstekna hennar. Einnig hafi allar skattskyldar tekjur umfram frítekjumark skert heimilisuppbót um 11,30% samkvæmt lögum nr. 99/2007. Áfrýjandi hafi því aldrei átt rétt til bóta frá stefnda Tryggingastofnun án tengingar við tekjur úr lífeyrissjóðum að frátöldum janúar og febrúar 2017 vegna mistaka við setningu laga nr. 116/2016.

35. Stefndu byggja á að ófenginn ellilífeyrir úr almannatryggingum falli utan gildissviðs 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar og 1. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu, enda ekki um eign að ræða í skilningi þessara ákvæða. Þau eigi aðeins við hafi réttmætt tilkall að lögum stofnast og krafa fallið í gjalddaga. Umræddar breytingar hafi ekki falið í sér neina skerðingu á bótum eða inngrip í réttindi áfrýjanda. Greiðslur til hennar úr almannatryggingum hafi þvert á móti hækkað eftir lagabreytingarnar.

36. Kjarni málsins lúti að því hvernig löggjafinn ákveður aðstoð samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar til þeirra sem hana þurfa. Þetta hafi ávallt verið markmið almannatryggingalöggjafar eins og fram komi í 1. gr. laga nr. 100/2007. Þar ráði úrslitum sú raunverulega aðstoð sem einstaklingum sé veitt til framfærslu og fjárhæðir greiðslna en ekki hvort skipulag eða heiti bótaflokka breytist. Hafi löggjafinn ríkt svigrúm til að skipuleggja fyrirkomulag almannatrygginga og bótategunda.

37. Verði engu að síður talið að réttur til ófenginna bóta úr almannatryggingum njóti eignarréttarverndar sé tekjutenging ellilífeyris í lögum nr. 100/2007 og heimilisuppbótar í lögum nr. 99/2007 við lífeyrissjóðsgreiðslur, sbr. lög nr. 116/2016 og 9/2017 ekki andstæð 72. gr. stjórnarskrárinnar enda sé staða áfrýjanda betri en fyrir setningu laganna. Þá hvíli fyrirkomulag um lækkun ellilífeyris og heimilisuppbótar vegna tekna úr lífeyrissjóði á skýrri lagaheimild sem styðjist við málefnaleg rök og meðalhófs gætt.

38. Loks telja stefndu að ekki hafi verið brotið gegn 65. gr. stjórnarskrárinnar og 14. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og áfrýjandi hafi ekki sýnt fram á að hún njóti lakari réttinda en aðrir í sambærilegri stöðu. Þótt greiðslur úr séreignarlífeyrissparnaði komi ekki til frádráttar ellilífeyri og heimilisuppbót sé reglan almenn í eðli sínu og geri engan ómálefnalegan greinarmun. Mismunandi frítekjumark eftir því hvort um tekjur úr skyldulífeyrissjóðum eða atvinnutekjur er að ræða hvíli á því sjónarmiði löggjafans að áframhaldandi vinna eftir að ellilífeyrisaldri sé náð auki möguleika aldraðra til að bæta kjör sín, einkum þeirra sem lægstar hafa tekjurnar.

Niðurstaða

39. Með dómkröfu áfrýjanda er leitað viðurkenningar á því að stefndu Tryggingastofnun ríkisins hafi verið óheimilt að skerða ellilífeyri hennar samkvæmt lögum nr. 100/2007 og heimilisuppbót samkvæmt lögum nr. 99/2007 á tímabilinu 1. mars 2017 til 1. apríl 2020 eftir breytingar á 2. málslið 1. mgr. 23. gr. laga nr. 100/2007 og 2. mgr. 8. gr. laga nr. 9/2007 vegna greiðslna sem hún naut á sama tímabili úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum. Lögmaður áfrýjanda skýrði kröfugerð sína frekar við munnlegan flutning fyrir Hæstarétti þannig að vísað væri heildstætt til breytingarlaga nr. 116/2016 og 9/2017 eins og þau komu til framkvæmda 1. mars 2017, en áður kom fram að síðari lögin voru sett til að leiðrétta mistök sem urðu við undirbúning löggjafans að setningu þeirra fyrrgreindu.

40. Þótt dómkrafa áfrýjanda lúti ekki berum orðum að því að óheimilt hafi verið að skerða áunnin réttindi hennar í lífeyrissjóðum stendur þessi málsástæða í nánum tengslum við úrlausn um markmið almannatryggingalöggjafar og fyrrgreindra breytingarlaga. Kemst sú málsástæða því að í málinu.

41. Við úrlausn um stjórnskipulegt gildi laga nr. 116/2016 og 9/2017 verður að leggja mat á hvernig réttindum áfrýjanda innan almannatryggingakerfisins var háttað fyrir þessar lagabreytingar og hver voru áhrif þeirra á réttindi hennar. Þannig þarf ekki aðeins að líta til forsögu breytinganna og markmiðs, heldur einnig þróunar löggjafar og reglna um lífeyriskerfið á þeim tíma sem áfrýjandi greiddi iðgjöld til lífeyrissjóða og ávann sér þar réttindi.

42. Í því sambandi verður í fyrsta lagi leyst úr málsástæðum áfrýjanda um að eignarréttindi hennar samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar hafi verið skert, annars vegar réttindi í lífeyrissjóðum og hins vegar réttur til ellilífeyris úr almannatryggingum. Í öðru lagi verður tekin afstaða til þeirra varna stefndu að málið snúist í raun um hvort stefndi íslenska ríkið hafi uppfyllt skyldu sína samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar til að tryggja með lögum rétt til aðstoðar vegna elli. Verður þar lagt mat á svigrúm löggjafans, sem leiðir af fjárstjórnarvaldi hans, til að veita og skilgreina lífeyri samkvæmt almannatryggingakerfinu og gera breytingar á því. Loks verður í þriðja lagi skorið úr um þá málsástæðu áfrýjanda hvort löggjafinn hafi við þær breytingar uppfyllt kröfur um jafnræði samkvæmt 65. gr. stjórnarskrárinnar.

Vernd eignarréttinda samkvæmt stjórnarskrá og mannréttindasáttmála Evrópu

1) Áhrif tekjutengingar á réttindi í lífeyrissjóðum

43. Ekki er ágreiningur um að lífeyrisréttindi áfrýjanda hafi verið ákvörðuð með réttum hætti í samræmi við iðgjaldagreiðslur hennar til áðurgreindra lífeyrissjóða á árunum 1970 til 2014 og samþykktir hlutaðeigandi sjóða á hverjum tíma. Hafa greiðslur til hennar úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum frá 2014 verið í fullu samræmi við þau réttindi. Áfrýjandi byggir hins vegar á því að með því að tengja íþyngjandi réttaráhrif við tekjur hennar úr lífeyrissjóðum þannig að þær leiði til lækkunar bóta úr almannatryggingum hafi löggjafinn í reynd skert virk lífeyrisréttindi hennar bótalaust.

44. Hæstiréttur hefur í fyrri úrlausnum sínum komist að þeirri niðurstöðu að áunnin lífeyrisréttindi launþega samkvæmt lögum njóti verndar eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar. Þó hefur verið talið að setja megi þeim eignarrétti takmarkanir að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, svo sem að þær hvíli á skýlausri lagaheimild, málefnalegar forsendur búi að baki og þær séu almennar og taki á sambærilegan hátt til allra sem þeirra njóta, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 9. desember 1999 í máli nr. 195/1999. Enn fremur verður ályktað af dómaframkvæmd réttarins að löggjafinn hafi þrengri heimild til að skerða virk lífeyrisréttindi en þau sem einungis eru væntanleg þegar skerðing öðlast gildi, sbr. til hliðsjónar dóm réttarins 23. mars 2000 í máli nr. 340/1999. Verður 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar að þessu leyti einnig skýrð með hliðsjón af túlkun Mannréttindadómstóls Evrópu á inntaki 1. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu, þar á meðal í dómi 12. október 2004 í máli nr. 60669/00, Kjartan Ásmundsson gegn Íslandi.

45. Hvað varðar hugsanlegar væntingar áfrýjanda um að greiðslur úr lífeyrissjóðum kæmu til viðbótar réttindum hennar innan almannatryggingakerfisins þegar eftirlaunaaldri væri náð verður ekki séð að samkomulag aðila vinnumarkaðarins frá árinu 1969 hafi falið í sér slíka skuldbindingu sem bindi hendur löggjafans um alla framtíð við mótun löggjafar um almannatryggingar. Hafa ber í huga að lög og reglur um tekjutengingu bótaflokka og frítekjumark tóku margvíslegum breytingum á meðan áfrýjandi og vinnuveitendur hennar greiddu iðgjöld í sjóðina á árunum 1970 til 2014. Stærsti hluti bótagreiðslna sem áfrýjandi fékk upphaflega frá stefndu Tryggingastofnun ríkisins var úr tekjutryggingu en sá bótaflokkur hafði ávallt sætt lækkun vegna greiðslna úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum.

46. Víða í löggjöfinni er gert ráð fyrir því að tekjur einstaklings geti haft þýðingu fyrir réttarstöðu hans án þess að slíkar reglur teljist jafngildi tekjuskerðingar. Um sjónarmið af þessum toga er meðal annars fjallað í athugasemdum um efni jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar með frumvarpi því sem varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995. Þar er tekið fram að skilyrðið um að allir skuli vera jafnir fyrir lögunum án tillits til efnahags komi ekki í veg fyrir að til séu skattleysismörk einkum þeim til hagsbóta sem lakast eru settir fjárhagslega og skattar geti síðan verið stighækk¬andi eftir því sem tekjur manna eru hærri. Af sama meiði er regla sem byggist á þeirri forsendu að þeir sem meiri tekjur hafi sér til framfærslu fái minni aðstoð frá ríkinu en þeir sem litlar eða engar tekjur hafa.

47. Samkvæmt framansögðu er ekki fallist á með áfrýjanda að slíkar réttmætar væntingar hafi skapast um að lífeyrissjóðsgreiðslur kæmu til viðbótar réttindum hennar innan almannatryggingakerfisins að þeir hagsmunir njóti verndar 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar. Þá er ljóst að lög nr. 116/2016 og 9/2017 breyttu í engu tilliti greiðslum til áfrýjanda úr lífeyrissjóðum samkvæmt réttindum sem hún hafði áunnið sér á grundvelli iðgjalda.

48. Samkvæmt framangreindu hefur áfrýjandi ekki sýnt fram á að með fyrirmælum 2. málsliðar 1. mgr. 23. gr. laga nr. 100/2007 og 2. mgr. 8. gr. laga nr. 99/2007 hafi lífeyrisréttindi hennar sem verndar njóta samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar verið skert eða takmörkuð. Verður því málsástæðu hennar þar um hafnað.

2) Lækkun ellilífeyris vegna greiðslna úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum

49. Hin meginröksemd áfrýjanda um að stefndu Tryggingastofnun ríkisins hafi verið óheimilt að skerða ellilífeyri og heimilisuppbót samkvæmt lögum nr. 116/2016 og 9/2017 byggist á að réttur hennar til fulls ellilífeyris og heimilisuppbótar úr almannatryggingum teljist til eignarréttinda sem njóti verndar 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar og að þau hafi verið skert með lögunum. Hún hafi áunnið sér réttindi til fulls ellilífeyris svo og heimilisuppbótar við 67 ára aldur með búsetu sinni hér á landi í að minnsta kosti 40 ár, sbr. 1. mgr. 17. gr. laga nr. 100/2007. Jafna verði slíkum réttindum á grundvelli búsetu til þeirra réttinda sem stofnast hafi með iðgjöldum hennar til lífeyrissjóða. Þá verði að skoða heildstætt réttindi hennar í almannatryggingakerfinu og lífeyrissjóðum, enda sé um að ræða tvær stoðir sama kerfis, þar sem réttindin séu orðin virk. Báðar lúti þær að grundvelli framfærslu hennar.

50. Hæstiréttur hefur í nokkrum dómum fjallað um hvort kröfur af félagslegum toga sem teljist allsherjarréttarlegs eðlis njóti verndar 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar. Í dómi 1. júní 2017 í máli nr. 501/2016 laut álitaefnið að skerðingu á rétti einstaklings til atvinnuleysisbóta þegar stytt var með lögum tímabil atvinnuleysisbóta sem hann átti rétt til, úr 36 mánuðum í 30, eftir að réttur hans til bóta varð virkur. Var til þess vísað að starf launamanns í þágu launagreiðanda væri grundvöllur þess að hann öðlaðist rétt til atvinnuleysisbóta. Krafan væri um greiðslur sem kæmu í stað launa og væri því undirstaða afkomu þeirra sem öðlast höfðu rétt til bótanna. Í ljósi þessa eðlis kröfunnar og að hún hefði stofnast fyrir tilverknað launamanns nyti hún verndar 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar. Þá var talið að löggjafinn hefði ekki gætt meðalhófs við takmörkun réttinda gagnvart stefnanda málsins sem þegar naut bóta og missti þann rétt með skömmum fyrirvara sem hún hefði ella notið í 36 mánuði.

51. Eins hefur því verið slegið föstu í dómaframkvæmd Hæstaréttar að kröfur um greiðslu örorkulífeyris samkvæmt lögum nr. 100/2007 sem orðnar eru gjaldkræfar verði ekki skertar eða felldar niður aftur í tímann. Þannig hafi örorkulífeyrisþegi öðlast kröfuréttindi sem njóti verndar eignarréttarákvæðis 72. gr. stjórnarskrárinnar og verði þau ekki skert með afturvirkri og íþyngjandi löggjöf, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 16. október 2003 í máli nr. 549/2002.

52. Þær aðstæður sem voru til umfjöllunar í framangreindum dómum eru ekki sambærilegar atvikum þessa máls. Þannig lýtur krafa áfrýjanda að rétti hennar til bóta til framtíðar eftir að lög nr. 116/2016 og 9/2017 komu til framkvæmda.

53. Allir sem eru búsettir hér á landi með löglegum hætti ávinna sér rétt til ellilífeyris samkvæmt 4. gr. laga nr. 100/2007 svo og heimilisuppbótar samkvæmt 8. gr. laga nr. 99/2007 og ekki er gerð krafa um gagngjald af neinum toga svo sem í formi skatta, iðgjaldagreiðslna eða framlags frá vinnuveitanda. Að þessu leyti eru forsendur réttindaávinnslu sem byggjast á búsetu eðlisólíkar þeim sem byggjast á framlagi einstaklings og vinnuveitenda í formi iðgjalda, svo sem lýst er að framan í þeim dómum sem fjalla um vernd lífeyrisréttinda og atvinnuleysisbóta. Hámarksfjárhæð ellilífeyris og heimilisuppbótar er ákveðin með lögum á hverjum tíma og tekur hækkunum í samræmi við fjárlög. Réttur til ellilífeyris skapast þannig ekki á grundvelli tekna heldur byggist á forsendum sem geta breyst með þróun á skipulagi tryggingakerfisins. Verður því ekki fallist á þá málstæðu áfrýjanda að ellilífeyrir sé áunninn réttur í sama skilningi og greiðslur úr lífeyrissjóði.

54. Áfrýjandi byggir enn fremur á því í þessu sambandi að réttindi hennar innan almannatryggingakerfisins, sem séu fjármögnuð með skattfé úr sameiginlegum sjóðum hins opinbera, njóti eignarréttarverndar af þeirri ástæðu að þau myndi grundvöll framfærslu hennar sem óheimilt sé að skerða nema að þeim skilyrðum uppfylltum sem almennt verða leidd af 72. gr. stjórnarskrárinnar. Því til stuðnings vísar hún meðal annars til ákvörðunar Mannréttindadómstóls Evrópu um skýringu á eignarréttarákvæði 1. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu í ákvörðun 6. júlí 2005 í máli nr. 65731/01, Stec o.fl. gegn Bretlandi, og dómi 13. desember 2016 í máli nr. 53080/13, Béláné Nagy gegn Ungverjalandi.

55. Sem fyrr segir verður 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar í þessu tilliti skýrð með hliðsjón af þeim þjóðréttarskuldbindingum sem leiddar verða af 1. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu um vernd eignarréttinda. Verður þá jafnframt litið til þeirrar framkvæmdar sem mótuð hefur verið af Mannréttindadómstól Evrópu um gildissvið þess ákvæðis gagnvart bótum úr almannatryggingum.

56. Af eldri úrlausnum mannréttindadómstólsins varð lengi vel ráðið að greinarmunur væri gerður á lífeyrisréttindum eftir því hvort þau væru til komin vegna eigin framlaga einstaklinga eða vinnuveitanda sem féllu þá undir eignarhugtak 1. gr. 1. viðauka sáttmálans eða hvort um væri að ræða bætur úr almannatryggingakerfinu, fjármagnaðar með skattfé, sem féllu þá utan þess. Af dómaframkvæmd dómstólsins varð þó ekki skýrlega ráðið hvaða viðmið lágu til grundvallar þessari aðgreiningu.

57. Í ákvörðun mannréttindadómstólsins í fyrrgreindu máli Stec o.fl. frá árinu 2005 komu fram stefnumarkandi ummæli þess efnis að ekki væri lengur ástæða til að gera slíkan greinarmun. Vísað var til þess að í nútímalýðræðisríki væru margir einstaklingar sem hluta ævi sinnar eða ævilangt væru að öllu leyti háðir almannatryggingum og félagslegri aðstoð um framfærslu. Í landsrétti margra ríkja sé viðurkennt að við þær aðstæður beri að veita einstaklingum ákveðið öryggi og vissu um að bætur verði greiddar, að því tilskildu að skilyrði bótaréttar að lögum séu uppfyllt. Þar sem einstaklingur hafi viðurkenndan rétt samkvæmt landslögum til bóta úr almannatryggingum ætti mikilvægi þeirra hagsmuna einnig að birtast í því að fella þá undir gildissvið 1. gr. 1. viðauka sáttmálans, sbr. 51. lið ákvörðunar dómstólsins.

58. Þótt mannréttindadómstóllinn geri þannig ekki lengur sama greinarmun og áður um hvenær réttur til bóta eða lífeyris fellur undir eign í skilningi 1. gr. 1. viðauka sáttmálans verður ekki ályktað af þeim almennu ummælum sem lýst er að framan og síðari dómum dómstólsins að hvers kyns réttindi innan almannatryggingakerfa falli þar með sjálfkrafa undir hugtakið eign í skilningi 1. gr. 1. viðauka án frekari afmörkunar.

59. Í dómi í máli Béláné Nagy gegn Ungverjalandi frá 2016 skýrði mannréttindadómstóllinn frekar gildissvið 1. gr. 1. viðauka sáttmálans í þessu tilliti. Þar er tekið fram að aðildarríki þurfi að geta breytt almannatryggingalöggjöf til að bregðast við samfélagsbreytingum og í samræmi við breytt þjóðfélagsviðhorf og þarfir mismunandi hópa sem þarfnist félagslegrar aðstoðar, sbr. 88. lið dómsins. Atvik máls geti þó verið þannig vaxin að skapast hafi réttmætar væntingar hjá einstaklingi sem háður er stuðningi frá ríkinu sér til framfærslu um að hann muni áfram njóta bóta ef hann á annað borð uppfyllir eftir sem áður þau lagaskilyrði sem giltu þegar bótaréttur stofnaðist, sbr. 94. lið dómsins.

60. Enn fremur kemur fram í dóminum að við mat á áhrifum lagabreytinga þurfi að gaumgæfa aðstæður hvers einstaklings, einkum eðli og áhrif breytinga á skilyrðum bótaréttar hans, til að skera úr um hvort nægilega staðfestir, efnislegir eignarréttarhagsmunir eru fyrir hendi samkvæmt landslögum, sbr. 89. lið. dómsins. Í umræddu máli var talið að sú aðstaða að kærandi sem notið hafði greiðslu örorkulífeyris lögum samkvæmt um árabil en var síðan svipt rétti til bóta að öllu leyti vegna nýrra lagaskilyrða nægði til að réttindi hennar væru metin á grundvelli 1. gr. 1. viðauka sáttmálans, sbr. 109. og 110. lið dómsins.

61. Af framangreindu verður ályktað að því þungbærari sem lagabreytingar sem skerða bætur úr almannatryggingum eru fyrir þann sem bótaréttar hefur notið, þeim mun líklegri séu þær til að fara gegn réttmætum væntingum hans til að njóta áfram ákveðins stöðugleika og fyrirsjáanleika um þær tekjur sem hann muni hafa sér til framfærslu til framtíðar. Slíkar réttmætar væntingar geta þannig eftir atvikum verið verndarandlag 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar eins og hún verður skýrð í ljósi 1. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu. Ekki er mögulegt að setja nákvæm eða tæmandi viðmið um hvar mörkin liggja í þessum efnum og verður að skoða afleiðingar lagabreytinga í hverju tilviki. Ætla má að umtalsverð lækkun bóta eða svipting bótaréttar með öllu geti leitt til þess að réttmætar væntingar einstaklings til áframhaldandi bóta hafi brostið.

62. Þegar staða áfrýjanda er skoðuð í ljósi framangreindra sjónarmiða og metin eru áhrif laga nr. 116/2016 og 9/2017 á réttindi hennar innan almannatryggingakerfisins liggur fyrir að lögin fólu hvorki í sér sviptingu né skerðingu á fjárhæðum greiðslna sem hún fékk frá stefndu Tryggingastofnun ríkisins. Þvert á móti hækkuðu greiðslur úr almannatryggingakerfinu til hennar talsvert eða í kringum 500.000 krónur árlega á þeim árum sem dómkrafan tekur til, enda hækkuðu lögbundnar fjárhæðir ellilífeyris samkvæmt lögum nr. 100/2007 og heimilisuppbótar samkvæmt lögum nr. 99/2007 samhliða setningu nýrra reiknireglna um lækkun bóta vegna tekna. Er það í samræmi við það markmið sem lýst er í lögskýringargögnum með frumvarpi sem varð að lögum nr. 116/2016 að hækka ellilífeyri, einkum þeirra sem lægstar tekjur höfðu, og bæta þannig kjör aldraðra.

63. Ekki verður því fallist á með áfrýjanda að með lögum nr. 116/2016 og 9/2017 hafi verið höggvið að réttmætum væntingum hennar um stöðugleika og fyrirsjáanleika greiðslna úr almannatryggingum sem hún hefði sér til lífsviðurværis eða að möguleikar hennar til framfærslu hafi verið skertir. Kerfisbreytingarnar í heild bættu stöðu hennar. Hefur áfrýjandi ekki rennt stoðum undir þá staðhæfingu að skapast hafi réttmætar væntingar um að greiðslur til hennar ættu að koma til viðbótar greiðslum úr lífeyrissjóðum og því átt að hækka enn meira en þær gerðu í raun.

64. Þegar allt framangreint er virt er hafnað þeirri málsástæðu áfrýjanda að fyrirmæli 2. málsliðar 1. mgr. 23. gr. laga nr. 100/2007 og 2. mgr. 8. gr. laga nr. 99/2007, svo sem þeim var breytt með lögum nr. 116/2016 og 9/2017, hafi skert réttindi hennar sem verndar njóti samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar og 1. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu. Kemur því ekki til frekari skoðunar í tilviki áfrýjanda hvort við setningu laganna hafi verið uppfyllt skilyrði fyrir takmörkun á eignarréttindum sem leidd verði af stjórnarskrá.

Stjórnarskrárbundinn réttur til framfærsluaðstoðar

65. Að fenginni framangreindri niðurstöðu um að réttindi áfrýjanda falli ekki undir 1. mgr. 72. stjórnarskrárinnar verður tekið undir með stefndu að kjarni máls þessa lúti að því hvernig löggjafinn ákveður þá aðstoð sem 1. mgr. 76. gr. hennar mælir fyrir um. Stendur þá eftir að skera úr um hvort með umræddri lagasetningu hafi verið brotið í bága við stjórnarskrárbundinn rétt áfrýjanda til aðstoðar í samræmi við 1. mgr. 76. gr.

66. Samkvæmt þessu stjórnarskrárákvæði skal öllum sem þess þurfa tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Reynt hefur á beitingu 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar og umfang þeirra skyldna sem ákvæðið leggur löggjafanum á herðar í nokkrum úrlausnum Hæstaréttar eftir að það komst í núverandi horf með 14. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Greinin hefur verið skýrð með hliðsjón af lögskýringargögnum með fyrrgreindum lögum og alþjóðlegum skuldbindingum um vernd félagslegra réttinda sem þar er getið. Samkvæmt því er hún talin fela í sér að skylt sé með lögum að tryggja rétt sérhvers einstaklings til að minnsta kosti lágmarks framfærslu eftir fyrirfram gefnu skipulagi sem ákveðið sé á málefnalegan hátt. Hafi almenni löggjafinn vald um það hvernig því skipulagi skal háttað. Má til hliðsjónar meðal annars vísa til dóma réttarins 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000 og 15. nóvember 2018 í máli nr. 795/2017.

67. Samkvæmt framangreindu er það verkefni löggjafans að ákveða hvernig háttað skal þeirri opinberu aðstoð sem ellilífeyrisþegum er látin í té og hefur hann sinnt þeirri skyldu sinni meðal annars með setningu laga nr. 100/2007 og 99/2007. Alþingi fer með fjárstjórnarvaldið samkvæmt 41. gr. stjórnarskrárinnar. Þótt löggjafinn hafi samkvæmt framangreindu ríkt svigrúm til að skipuleggja fyrirkomulag almannatrygginga, þar á meðal tegundir bótaflokka, fjárhæð bóta og frítekjumark, eru honum engu að síður sett ákveðin mörk í þeim efnum. Þannig eru dómstólar bærir til að meta hvort lagasetning um þau málefni samrýmist grundvallarreglum stjórnarskrárinnar, svo sem hvort skerðing á rétti til aðstoðar sem þegar er veittur með lögum hvíli á málefnalegum sjónarmiðum og hvort jafnræðis og meðalhófs hafi verið gætt.

68. Ein af meginforsendum 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar um skyldu löggjafans er að aðstoð skuli veitt þeim sem hana þurfi vegna atvika sem þar eru talin, þar á meðal vegna elli. Þessi forsenda endurspeglast í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 100/2007 um að markmið laganna sé að tryggja bætur og aðrar greiðslur til þeirra sem þess þurfa vegna elli, örorku og framfærslu barna. Enn fremur er tekið fram í 2. mgr. sömu greinar að með bótum og greiðslum skuli stuðlað að því að þeir sem lögin taki til geti framfleytt sér og lifað sjálfstæðu lífi. Á sömu sjónarmiðum byggjast heimildarákvæði laga nr. 99/2007 um heimilisuppbót til einhleyps lífeyrisþega sem er einn um heimilisrekstur.

69. Skýra verður samspil almannatrygginga- og lífeyrissjóðakerfis í ljósi þeirra markmiða sem rakin eru að framan. Almannatryggingakerfið hefur frá öndverðu hvílt á þeim grundvelli að vera fyrst og fremst ætlað þeim sem þarf að aðstoða við framfærslu vegna þess að þeir hafa ekki aðrar tekjur. Hafi ellilífeyrisþegi skattskyldar tekjur, þar með taldar tekjur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum, birtist þetta fyrirkomulag þannig í 1. mgr. 23. gr. laga nr. 100/2007 að þegar náð er 300.000 króna almennu frítekjumarki á ári lækki ellilífeyrir um 45% uns ellilífeyrir fellur niður. Þá lækkar heimilisuppbót til ellilífeyrisþega um 11,9% af tekjum lífeyrisþegans uns hún fellur niður.

70. Af gögnum málsins verður ráðið að á þeim tíma sem mál þetta var höfðað leiddi af hinni nýju reiknireglu 2. málsliðar 1. mgr. 23. gr. laganna að þegar einstaklingur næði 595.642 króna tekjum úr lífeyrissjóði á mánuði myndu greiðslur ellilífeyris falla alveg niður. Þannig var það mat löggjafans að lífeyrisþegi með slíkar greiðslur sér til framfærslu úr lífeyrissjóðum hefði ekki þörf fyrir frekari stuðning af hálfu ríkisins til að tryggja framfærslu vegna elli, en aðrir sem hefðu engar eða lágar tekjur væru í meiri þörf fyrir aðstoð.

71. Gagnvart áfrýjanda birtist breytingin þannig að eftir 1. mars 2017 fékk hún greiðslur úr einum bótaflokki almannatrygginga samkvæmt lögum nr. 100/2007, ellilífeyri, í stað þess að fá greiddan grunnellilífeyri og tekjutryggingu. Þrátt fyrir að hin nýja reikniregla nái nú til allra greiðslna til áfrýjanda frá stefndu Tryggingastofnun ríkisins á grundvelli laga nr. 100/2007 eins og fram er komið, en hafi ekki náð til grunnellilífeyris áður, hækkaði engu að síður heildarfjárhæð ellilífeyris sem áfrýjandi nýtur nú samanborið við þær greiðslur sem hún áður naut. Þá sætti heimilisuppbót til áfrýjanda á grundvelli laga nr. 99/2007 fyrir breytingarnar 2017 lækkun eftir sömu reglum og giltu um tekjutryggingu samkvæmt lögum um almannatryggingar vegna tekna úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum.

72. Í athugasemdum með frumvarpi sem varð að lögum nr. 116/2016 kemur fram að löggjafinn hafi metið það svo að frumvarpið væri í samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar. Til stuðnings þeirri afstöðu segir að breytingunum sé ætlað að einfalda, skýra og auka réttindi þeirra sem áunnið hafa sér rétt til ellilífeyris samkvæmt lögunum, bæta samspil réttinda hjá báðum lögbundnu lífeyrisréttindakerfunum og auka sveigjanleika.

73. Þegar skoðað er þetta markmið lagabreytinganna og afleiðingar þeirra fyrir réttarstöðu áfrýjanda, í ljósi þeirra skyldna sem leiðir af 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, verður fallist á þá málsástæðu stefndu að lagasetningin hafi hvílt á málefnalegum sjónarmiðum. Er þar einnig haft í huga að með breytingum sem gerðar voru með lögum nr. 116/2016 og 9/2017 voru fjárhæðir ellilífeyris og heimilisuppbótar ekki aðeins hækkaðar heldur einnig leitast við að tryggja sérstaklega í bráðabirgðaákvæði nr. 22 með lögunum að nýjar forsendur bótaflokka og reiknireglur um tekjutengingu myndu í engu tilviki leiða til lækkunar greiðslna til þeirra ellilífeyrisþega sem þegar fengu greiddan ellilífeyri við gildistöku laganna eða höfðu þá frestað töku lífeyris. Þannig var gætt meðalhófs og hugað að því að áhrif lagabreytinganna yrðu ekki sérlega íþyngjandi fyrir einhvern hóp ellilífeyrisþega umfram annan. Í því sambandi er ekki fallist á að það hafi verið sérlega íþyngjandi fyrir áfrýjanda að greiðslur til hennar hafi ekki hækkað meira, eins og þær hefðu gert hefði reikniregla um lækkun ellilífeyris vegna tekna úr lífeyrissjóðum ekki verið sett í 2. málslið 1. mgr. 23. gr. laga nr. 100/2007 og um heimilisuppbót í 2. mgr. 8. gr. laga nr. 99/2007. Sem fyrr segir hafa slíkar tekjur ávallt komið að einhverju marki til frádráttar réttindum áfrýjanda í almannatryggingakerfinu.

74. Samkvæmt framangreindu fór löggjafinn, við setningu laga nr. 116/2016 og 9/2017, ekki út fyrir það svigrúm sem hann hefur í krafti fjárstjórnarvalds síns til að skipuleggja fyrirkomulag framfærsluaðstoðar samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar og ákveða þær forsendur sem fjárhæð ellilífeyris hvílir á.

Samræmi lagabreytinga við jafnræðisreglu stjórnarskrár

75. Loks stendur eftir að skera úr um þá málsástæðu áfrýjanda að löggjafinn hafi við framangreindar breytingar brotið í bága við fyrirmæli 65. gr. stjórnarskrárinnar um jafnræði.

76. Sú krafa hefur verið leidd af 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar að þótt löggjafinn hafi svigrúm til að ákveða skipulag almannatryggingakerfis með þeim hætti sem fyrr er lýst beri að uppfylla áskilnað jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. til hliðsjónar fyrrgreinda dóma Hæstaréttar í málum nr. 125/2000 og 795/2017.

77. Í 4. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007 koma fram nokkrar ívilnandi undanþágur um tilgreindar tekjur sem hafa ekki áhrif til lækkunar á ellilífeyri samkvæmt reiknireglu 2. málsliðar 1. mgr. 23. gr. laganna, sbr. einnig 2. mgr. 8. gr. laga nr. 99/2007. Þar á meðal eru taldar greiðslur úr séreignarlífeyrissparnaði og viðbótartryggingavernd, en það fyrirkomulag er óbreytt frá því fyrir setningu laga nr. 116/2016 og 9/2017. Þá var með lögum nr. 96/2017 gerð frekari breyting á 1. mgr. 23. gr. og nýr 4. málsliður kom inn í greinina. Samkvæmt því skyldi ellilífeyrisþegi hafa 100.000 króna frítekjumark á mánuði vegna atvinnutekna en 25.000 króna almennt frítekjumark gilti um aðrar tekjur. Telur áfrýjandi að sú mismunun sem felist í þessum sérreglum sé andstæð 65. gr. stjórnarskrárinnar.

78. Við skýringu 65. gr. stjórnarskrárinnar um hvort um ólögmæta mismunun sé að ræða verður að leggja mat á hvort hlutlægar og málefnalegar ástæður séu að baki mismunandi meðferð á tveimur sambærilegum tilvikum sem stefni að lögmætu markmiði. Þá verður að líta til þess hvort eðlilegt samræmi er á milli þess markmiðs sem mismununin stefnir að og þeirra aðferða sem notaðar eru til að ná því, þannig að meðalhófs sé gætt.

79. Hvað varðar reglur um mismunandi áhrif tekna til lækkunar ellilífeyris ber fyrst að hafa í huga að allir ellilífeyrisþegar eru jafnsettir gagnvart þeirri reglu að tekjur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum komi til lækkunar ellilífeyri. Réttindi í slíkum sjóðum hafa stofnast á grundvelli lagaskyldu um framlög einstaklinga og vinnuveitenda í formi iðgjalda. Hvort einstaklingar verja eignum sínum til að skapa séreignarlífeyrissparnað og viðbótartryggingavernd er síðan komið undir hverjum og einum. Því er ekki ómálefnalegt að löggjafinn ákveði að undanskilja þær tekjur, með sama hætti og hann myndi undanskilja aðra fjármuni sem hafa skapast með sparnaði einstaklings.

80. Um markmið þeirrar sérreglu 4. málsliðar 1. mgr. 23. gr. laga nr. 100/2007 að setja hærra frítekjumark vegna atvinnutekna aldraðra en vegna annarra tekna er fjallað í athugasemdum með frumvarpi sem varð að lögum nr. 96/2017. Þar kemur meðal annars fram að í reglunni felist ákveðin hvatning til eldra fólks til áframhaldandi atvinnuþátttöku á vinnumarkaði eftir upphaf lífeyristöku. Það auki möguleika aldraðra til að bæta kjör sín, einkum þeirra sem lægstar hafi tekjurnar. Enn fremur er vísað til rannsókna sem sýni fram á að vinna og virkni á efri árum stuðli að betri heilsu, dragi úr einangrun og hafi almennt mikið félagslegt gildi fyrir eldri borgara. Loks er tekið fram að með þessu sé komið til móts við kröfur hagsmunasamtaka aldraðra um að taka upp að nýju sérstakt frítekjumark vegna atvinnutekna til viðbótar við almenna frítekjumarkið í 3. málslið sömu greinar. Verður þannig ráðið að reglan samræmist því markmiði breytingarlaga nr. 116/2016 að stuðla að meiri sveigjanleika í starfslokum einstaklinga er þeir komast á ellilífeyrisaldur.

81. Þegar þessi markmið sérreglna um útreikning ellilífeyris og heimilisuppbótar eru virt verður ekki annað séð en að þær hvíli á málefnalegum sjónarmiðum, séu almennar og geri ekki slíkan greinarmun á einstaklingum að þær feli í sér ólögmæta mismunun andstætt fyrirmælum 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar. Með þeim er stefnt að því að tryggja ákveðna heildarhagsmuni aldraðra og bæta kjör þeirra og við val á leiðum til að ná þeim markmiðum hefur ekki verið gengið of nærri réttindum áfrýjanda. Er því ekki fallist á þá málsástæðu hennar að brotið hafi verið gegn 65. gr. stjórnarskrárinnar.

82. Samkvæmt því sem rakið hefur verið að framan er öllum málsástæðum áfrýjanda hafnað. Niðurstaða hins áfrýjaða dóms um að sýkna stefndu Tryggingastofnun ríkisins og íslenska ríkið af kröfum hennar er því staðfest.

83. Eftir atvikum málsins þykir rétt að málskostnaður falli niður. Áfrýjandi nýtur gjafsóknar fyrir Hæstarétti og greiðist allur málskostnaður hennar úr ríkissjóði, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns hennar sem telst hæfilega ákveðin 600.000 krónur. Við ákvörðun þeirrar fjárhæðar er litið til þess að tvö önnur sambærileg mál hafa verið flutt samhliða þessu máli.

Dómsorð

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fellur niður.

Gjafsóknarkostnaður áfrýjanda, B, fyrir Hæstarétti greiðist úr ríkissjóði, þar með talin þóknun lögmanns hennar, Daníels Isebarn Ágústssonar 600.000 krónur.