Hæstiréttur íslands

Mál nr. 25/2022

A (Erlendur Þór Gunnarsson lögmaður)
gegn
íslenska ríkinu (Guðrún Sesselja Arnardóttir lögmaður)

Lykilorð

  • Kærumál
  • Útlendingur
  • Lögvarðir hagsmunir
  • Persónuvernd
  • Stjórnarskrá
  • Frávísun frá héraðsdómi felld úr gildi

Reifun

A kærði dóm Landsréttar þar sem máli hennar á hendur Í var vísað frá héraðsdómi. Ágreiningur málsins laut að því hvort A hefði lögvarða hagsmuni af því að fá efnisdóm um ógildingu úrskurðar kærunefndar útlendingarmála 25. september 2018 þar sem staðfest var synjun Útlendingastofnunar um að veita A vegabréfsáritun til Íslands sumarið 2018. Í dómi Hæstaréttar kom fram að fyrirmæli 60. og 70. gr. stjórnarskrárinnar hefðu verið skýrð þannig að sérhverjum sem eigi lögvarinna hagsmuna að gæta beri réttur til að fá skorið úr ágreiningi um lögmæti ákvarðana og athafna stjórnvalda. Tiltekin réttaráhrif væru enn bundin við ákvörðunina frá 2018 um að synja A um vegabréfsáritun. Þannig væri mælt fyrir um skráningu ákvörðunarinnar og ástæður að baki henni í miðlægt upplýsingakerfi um vegabréfsáritanir á Schengen-svæðinu. Eina úrræði A til þess að fá eytt þeim persónuupplýsingum, sem skráðar væru um hana í kerfið og hún telur óáreiðanlegar eða rangar, væri að leita til dómstóla hér á landi til að fá ógilta stjórnvaldsákvörðun um synjun vegabréfsáritunar. Þegar þetta væri virt hefði A lögvarða hagsmuni af því að fá leyst úr kröfu sinni um ógildingu á úrskurði kærunefndar útlendingamála sem staðfesti ákvörðun Útlendingastofnunar. Var hinn kærði dómur felldur úr gildi og lagt fyrir Landsrétt að taka málið til efnismeðferðar.

Dómur Hæstaréttar

1. Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Benedikt Bogason, Ása Ólafsdóttir, Björg Thorarensen, Ingveldur Einarsdóttir og Sigurður Tómas Magnússon.

2. Sóknaraðili skaut málinu til Hæstaréttar með kæru 8. apríl 2022 en kærumálsgögn bárust réttinum 18. sama mánaðar. Kærður er dómur Landsréttar 25. mars 2022 þar sem máli sóknaraðila á hendur varnaraðila var vísað frá héraðsdómi. Kæruheimild er í a-lið 1. mgr. 167. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

3. Sóknaraðili krefst þess að hinn kærði dómur verði felldur úr gildi og lagt fyrir Landsrétt að taka málið til efnismeðferðar. Þá krefst hún kærumálskostnaðar en til vara að hann verði látinn niður falla.

4. Varnaraðili krefst staðfestingar hins kærða dóms og kærumálskostnaðar en til vara að kærumálskostnaður verði látinn niður falla.

Ágreiningsefni

5. Fyrir Hæstarétti lýtur ágreiningur málsins að því hvort sóknaraðili hefur lögvarða hagsmuni af því að fá efnisdóm um ógildingu úrskurðar kærunefndar útlendingamála 25. september 2018 þar sem staðfest var synjun Útlendingastofnunar um að veita sóknaraðila vegabréfsáritun til Íslands sumarið 2018. Byggðist niðurstaða hins kærða dóms um frávísun málsins frá héraðsdómi á því að lögvarðir hagsmunir væru ekki fyrir hendi þar sem tímabilið sem sóknaraðili sótti um vegabréfsáritun fyrir væri liðið og ekkert lægi fyrir um að hún hefði sótt um vegabréfsáritun á ný.

Málsatvik og meðferð máls

6. Sóknaraðili, sem er kínverskur ríkisborgari, sótti um vegabréfsáritun til Íslands hjá sendiráði Íslands í Peking í Kína 15. maí 2018. Í umsókn hennar kom fram að hún hygðist koma á Schengen-svæðið 16. júlí 2018 og yfirgefa það 15. ágúst sama ár. Útlendingastofnun synjaði umsókn sóknaraðila 20. júní 2018 á þeim forsendum að upplýsingar sem hún veitti um tilgang dvalar sinnar þættu ótrúverðugar auk þess sem talin var hætta á að hún dveldi lengur á svæðinu en heimilt væri samkvæmt vegabréfsáritun. Því væru ekki uppfyllt skilyrði vegabréfsáritunar samkvæmt 20. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga og 32. gr. reglugerðar nr. 1160/2010 um vegabréfsáritanir og tekið fram að sóknaraðili væri metin sem „innflytjendaáhætta“ (immigration risk) á Schengen-svæðinu. Sóknaraðili skaut ákvörðuninni til kærunefndar útlendingamála sem staðfesti hana með úrskurði 25. september 2018.

7. Sóknaraðili höfðaði mál þetta 27. september 2019 og krafðist þess að úrskurður kærunefndarinnar yrði ógiltur og ákvörðun Útlendingastofnunar um að synja henni um vegabréfsáritun yrði felld úr gildi. Byggðist krafa hennar á því að málsmeðferð Útlendingastofnunar og síðar kærunefndar útlendingamála hefði brotið í bága við ýmis ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt var á því byggt að mati á hvort hún uppfyllti skilyrði fyrir vegabréfsáritun samkvæmt 20. gr. laga nr. 80/2016 hefði verið verulega ábótavant.

8. Með héraðsdómi 7. janúar 2021 var lagt mat á lögvarða hagsmuni sóknaraðila af úrlausn málsins í ljósi þess að krafa hennar lyti að vegabréfsáritun vegna ferðar sem hún hugðist fara sumarið 2018. Vísað var til þess að þótt tímabilið væri liðið yrði ekki fullyrt að það hefði ekkert raunhæft gildi fyrir hana að fá leyst efnislega úr máli sínu. Í dóminum var talið að brotið hefði verið gegn andmælarétti sóknaraðila samkvæmt 12. gr. laga nr. 80/2016 og 13. gr. laga nr. 37/1993 við meðferð Útlendingastofnunar og kærunefndar útlendingamála á máli hennar. Þrátt fyrir þann annmarka á málsmeðferð hefði varnaraðili leitt nægar líkur að því að niðurstaða kærunefndarinnar hefði orðið sú sama þótt andmælaréttur sóknaraðila hefði verið virtur. Varnaraðili var því sýknaður af öllum kröfum sóknaraðila.

9. Sóknaraðili áfrýjaði dóminum til Landsréttar. Í hinum kærða dómi var talið að sóknaraðili hefði ekki lögvarða hagsmuni af því að fá dóm um sakarefnið, enda væri tímabilið sem hún sótti um vegabréfsáritun fyrir löngu liðið og ekkert lægi fyrir um hvort hún hefði sótt um vegabréfsáritun á ný. Auk þess myndi synjun um áritun ekki sjálfkrafa leiða til þess að nýrri umsókn þar um yrði synjað en hún yrði metin á grundvelli allra fyrirliggjandi upplýsinga. Málinu var af þessari ástæðu vísað frá héraðsdómi án kröfu.

Málsástæður aðila

10. Sóknaraðili telur að hún hafi ríka lögvarða hagsmuni af niðurstöðu málsins og bendir því til stuðnings einkum á að varnaraðili hafi skráð synjun um vegabréfsráritun til hennar og ástæður fyrir henni í sameiginlegt upplýsingakerfi Schengen-ríkjanna, svo sem mælt sé fyrir um í 5. mgr. 32. gr. reglugerðar nr. 1160/2010. Um sé að ræða skuldbindingu Íslands samkvæmt reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 767/2008 frá 9. júlí 2008 um upplýsingakerfi um vegabréfsáritanir (VIS) og skipti á gögnum milli aðildarríkja um vegabréfsáritanir til stuttrar dvalar. Eitt helsta markmið upplýsingakerfisins sé að draga úr misnotkun á vegabréfsáritunum og koma í veg fyrir að einstaklingur fái vegabréfsáritun samþykkta þegar annað Schengen-ríki hefur áður synjað um vegabréfsáritun, aðstoða við að bera kennsl á þá sem ekki uppfylla skilyrði fyrir komu á Schengen-svæðið og koma í veg fyrir ógnir við innra öryggi.

11. Sóknaraðili heldur því fram að skráning á synjun vegabréfsáritunar og ástæðum hennar í upplýsingakerfið sé verulega íþyngjandi fyrir hana. Kerfið byggist á því að lögregluyfirvöld og stofnanir sem annist vegabréfsáritanir og landamæraeftirlit allra aðildarríkja á Schengen-svæðinu hafi aðgang að þessum upplýsingum þegar meta þurfi síðari umsóknir hennar um vegabréfsáritun til að ferðast inn á svæðið.

12. Sóknaraðili leggur áherslu á mikilvægi þess að þær rangfærslur sem komi fram í ákvörðunum stjórnvalda um synjun á umsókn hennar og skráningu þeirra í upplýsingakerfi um vegabréfsáritanir séu leiðréttar. Þá bendir hún á að persónuupplýsingar um hana sem þar séu varði meðal annars fjölskylduhagi hennar og séu þáttur í friðhelgi einkalífs samkvæmt 71. gr. stjórnarskrárinnar. Eina leiðin til þess að fá þessum upplýsingum eytt og þar með áhrifum skráningarinnar á ferðafrelsi hennar sé að dómstóll ógildi ákvörðun um að synja henni um vegabréfsáritun. Vísar hún um það til 3. mgr. 25. gr. fyrrgreindrar reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 767/2008 sem mæli fyrir um að aðildarríki skuli tafarlaust eyða gögnum um synjun um vegabréfsáritun úr kerfinu þegar endanlegur dómur um ógildingu ákvörðunar liggur fyrir.

13. Varnaraðili telur það nýja málsástæðu af hálfu sóknaraðila að hún hafi sérstaka hagsmuni af því að synjun um vegabréfsáritun sé ekki skráð í miðlægt upplýsingakerfi um vegabréfsáritanir enda hafi hvorki verið byggt á henni í héraði né fyrir Landsrétti. Þótt synjunin sé vissulega skráð í upplýsingakerfið samkvæmt fyrrgreindum reglugerðum hafi málatilbúnaður sóknaraðila fram að þessu ekkert lotið að umræddri skráningu heldur aðeins fjallað um þær ástæður sem leiddu til synjunar og málsmeðferð hjá Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála.

14. Þá bendir varnaraðili á að verði dómkrafa sóknaraðila um ógildingu stjórnvaldsákvörðunar tekin til greina þyrfti sóknaraðili engu að síður að sækja um vegabréfsáritun að nýju, sbr. 5. mgr. 20. gr. laga nr. 80/2016, enda gildi slík áritun að hámarki 90 daga á nánar tilgreindu tímabili. Það tímabil sé löngu liðið eins og fram hafi komið í hinum kærða dómi. Sóknaraðili hafi því enga lögvarða hagsmuni af því að fá leyst úr dómkröfu sinni enda hafi úrlausn um sakarefnið ekkert raunhæft gildi fyrir réttarstöðu hennar. Með vísan til 1. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 beri því að staðfesta hinn kærða dóm.

Niðurstaða

15. Dómstólar eiga almennt úrskurðarvald um gildi stjórnvaldsákvarðana en sú meginregla hefur verið leidd af 60. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 sem mælir fyrir um að dómendur skeri úr öllum ágreiningi um embættistakmörk yfirvalda. Í greininni er í senn fólginn stjórnskipulegur grundvöllur fyrir eftirliti dómstóla með framkvæmdarvaldinu og réttur til að fá skorið úr ágreiningi um lögmæti ákvarðana og athafna stjórnvalda. Var sú skipan styrkt frekar þegar fest var almenn regla í 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. stjórnarskipunarlög nr. 97/1995, um að öllum beri réttur til að fá úrlausn dómstóls um réttindi sín og skyldur.

16. Af þessum ákvæðum leiðir að borgararnir eiga stjórnarskrárvarinn rétt til að fá efnisúrlausn dómstóla í máli um lögmæti stjórnvaldsákvarðana að tilteknum skilyrðum uppfylltum, sbr. einnig til hliðsjónar dóma Hæstaréttar 26. mars 2013 í máli nr. 652/2012 og 31. júlí 2017 í máli nr. 452/2017. Þannig segir í greinargerð með frumvarpi að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 að það teljist ekki andstætt rétti til aðgangs að dómstólum samkvæmt 1. mgr. 70. gr. að reglur séu settar í réttarfarslöggjöf um að maður þurfi sjálfur að hafa hagsmuni af því að fá leyst úr máli til að geta lagt það fyrir dómstóla.

17. Sú vernd sem framangreind ákvæði veita rétti manns til að fá úrlausn dómstóla um lögmæti stjórnvaldsákvörðunar er því meðal annars háð grunnreglu einkamálaréttarfars um lögvarða hagsmuni og 1. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 sem mælir fyrir um að dómstólar verði ekki krafðir álits um lögfræðileg efni eða hvort tiltekið atvik hafi gerst nema að því leyti sem er nauðsynlegt til úrlausnar um ákveðna kröfu í dómsmáli, sbr. einnig til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 12. júní 2002 í máli nr. 231/2002. Því verður úrlausn máls að hafa raunhæft gildi eða þýðingu fyrir hagsmuni aðila máls og þeir hagsmunir teljast lögvarðir ef þeir tengjast þeim réttarreglum eða réttindum og skyldum sem eru hluti af sakarefninu. Ástæða er til að beita grunnreglunni um nauðsyn lögvarinna hagsmuna ekki með ströngum hætti enda kann með því að verða gengið of nærri hinum stjórnarskrárvarða rétti til aðgangs að dómstólum.

18. Reglan um lögvarða hagsmuni í einkamáli lýtur að formhlið máls sem dómara ber að gæta af sjálfsdáðum þótt krafa um frávísun komi ekki fram, sbr. til hliðsjónar fyrrnefndan dóm Hæstaréttar í máli nr. 231/2002. Af þeirri ástæðu verður ekki ætlast til að sá sem höfðar mál færi fram með tæmandi hætti málsástæður til stuðnings því að hann eigi lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn um sakarefni, sbr. einnig 1. mgr. 111. gr. laganna. Verður því ekki fallist á þær röksemdir varnaraðila að þær málsástæður sem sóknaraðili teflir fram hér fyrir réttinum, um afleiðingar af skráningu ákvörðunar í upplýsingakerfi um vegabréfsáritanir fyrir réttindi hennar, séu svo vanreifaðar í greinargerð fyrir Landsrétti að um nýja málsástæðu sé að ræða sem beri að hafna. Að auki er þess að gæta að í greinargerð sóknaraðila til Landsréttar er sérstaklega fjallað um lögvarða hagsmuni hennar af ógildingu synjunar um vegabréfsáritun vegna áhrifa ákvörðunarinnar á ferðafrelsi hennar til allra ríkja á Schengen-svæðinu. Kom sú málsástæða því fram þegar tilefni varð fyrst til, sbr. einnig 5. mgr. 101. gr. laga nr. 91/1991 og er það jafnframt kjarni málatilbúnaðar hennar fyrir Hæstarétti.

19. Í málinu er óumdeilt að tímabilið sem sóknaraðili sótti um vegabréfsáritun fyrir miðaðist við 16. júlí til 15. ágúst 2018. Eru réttaráhrif synjunar að því er varðar útgáfu áritunarinnar sem slíkrar því ótvírætt liðin undir lok. Eins og fram kemur í hinum kærða dómi myndi ógilding ákvörðunarinnar þannig ekki hafa neitt raunhæft gildi í því tilliti fyrir sóknaraðila og yrði hún að sækja á ný um áritun ef hún hefði áform um að koma hingað til lands í framtíðinni.

20. Á hinn bóginn er ljóst að önnur tiltekin réttaráhrif eru enn bundin við ákvörðunina frá 2018 um að synja sóknaraðila um vegabréfsáritun. Svo sem fyrr greinir er mælt fyrir um skráningu ákvörðunarinnar og ástæður fyrir henni í miðlægt upplýsingakerfi um vegabréfsáritanir á Schengen-svæðinu, sbr. fyrirmæli í 5. mgr. 32. gr. reglugerðar nr. 1160/2010 sem er sett með stoð í 20. gr. laga nr. 80/2016. Í 8. mgr. 20. gr. laganna er tekið fram að heimilt sé að taka tillit til reynslu og framkvæmdar annarra Schengen-ríkja við mat á umsókn um vegabréfsáritun. Þá er tekið fram í lokamálsgrein 21. gr. fyrrgreindrar reglugerðar að þótt áður hafi verið synjað um vegabréfsáritun skuli það ekki leiða til þess að nýrri umsókn verði synjað sjálfkrafa en ný umsókn skuli metin á grundvelli allra fyrirliggjandi upplýsinga.

21. Vafalaust er samkvæmt framangreindu að fyrri ákvörðun um að synja sóknaraðila um vegabréfsáritun á grundvelli innflytjendaáhættu sumarið 2018 og aðrar upplýsingar um ástæður synjunar sem skráðar eru í upplýsingakerfið verða hluti af fyrirliggjandi gögnum sem þýðingu geta haft og gætu reynst íþyngjandi við afgreiðslu síðari umsóknar hennar. Er þá einkum horft til þess markmiðs kerfisins að fyrirbyggja að einstaklingur fái vegabréfsáritun samþykkta þegar annað ríki á Schengen-svæðinu hefur áður synjað um vegabréfsáritun.

22. Upplýsingakerfi um vegabréfsáritanir hér á landi er hluti af umfangsmiklu rafrænu gagnasafni sem tengist sameiginlegu upplýsingakerfi allra ríkja á Schengen-svæðinu samkvæmt 20. gr. laga nr. 80/2016 og nánari fyrirmælum laga nr. 51/2021 um Schengen-upplýsingakerfið á Íslandi. Sóknaraðili nýtur réttar samkvæmt 20. gr. laga nr. 90/2018 um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga og 15. gr. laga nr. 75/2019 um vinnslu persónuupplýsinga í löggæslutilgangi til að fá leiðréttar óáreiðanlegar upplýsingar um sig og að fá röngum upplýsingum eytt. Sem fyrr greinir koma nánari skilyrði fyrir eyðingu gagna sem tengjast synjun um vegabréfsáritun í upplýsingakerfið fram í 3. mgr. 25. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 767/2008, sbr. einnig reglugerð nr. 1275/2021 um íslenskan hluta upplýsingakerfis (N-VIS) um vegabréfsáritanir, en annars er meginreglan samkvæmt 23. gr. fyrrgreindrar reglugerðar að varðveislutími upplýsinga um umsóknir sé að hámarki fimm ár.

23. Ljóst er því að eina úrræði sóknaraðila til þess að fá eytt þeim persónuupplýsingum, sem skráðar eru um hana í kerfið og hún telur óáreiðanlegar eða rangar, er að leita til dómstóla hér á landi til að fá ógilta stjórnvaldsákvörðun um synjun vegabréfsáritunar. Þegar þetta er virt hefur sóknaraðili lögvarða hagsmuni af því að fá leyst úr kröfu sinni um ógildingu á úrskurði kærunefndar útlendingamála sem staðfesti ákvörðun Útlendingastofnunar. Má um það einnig til hliðsjónar vísa til dóms Hæstaréttar 7. maí 2003 í máli nr. 150/2003. Standa hvorki ákvæði 25. gr. laga nr. 91/1991 né grunnreglur einkamálaréttarfars um lögvarða hagsmuni því í vegi að efnisdómur verði lagður á kröfuna sem sóknaraðili hefur uppi í málinu.

24. Samkvæmt öllu framansögðu verður hinn kærði dómur felldur úr gildi og lagt fyrir Landsrétt að taka málið til efnismeðferðar.

25. Það athugist að sóknaraðili þurfti ekki að krefjast þess að ákvörðun Útlendingastofnunar yrði felld úr gildi samhliða kröfu um ógildingu á úrskurði kærunefndar útlendingamála.

26. Varnaraðila verður gert að greiða sóknaraðila kærumálskostnað eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Hinn kærði dómur er felldur úr gildi og lagt fyrir Landsrétt að taka málið til efnismeðferðar.

Varnaraðili, íslenska ríkið, greiði sóknaraðila, A, 500.000 krónur í kærumálskostnað.