Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Þorgeir Örlygsson, Helgi I. Jónsson, Karl Axelsson, Markús Sigurbjörnsson og Ólafur Börkur Þorvaldsson.

Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 14. september 2016. Áfrýjandinn SS Byggir ehf. krefst þess að stefnda verði gert að greiða sér 20.039.727 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af nánar tilgreindum fjárhæðum frá 16. desember 2013 til 14. janúar 2015, en af framangreindri fjárhæð frá þeim degi til greiðsludags. Áfrýjandinn Hálönd ehf. krefst þess aðallega að viðurkennt verði að stefndi sé skaðabótaskyldur vegna tjóns sem sá áfrýjandi varð fyrir vegna breytingar á aðalskipulagi Akureyrar 2005-2018 sem stefndi samþykkti 19. febrúar 2013, í fyrsta lagi á óbyggðum lóðum samkvæmt deiliskipulagi af fyrsta áfanga frístundabyggðar og verslunar- og þjónustusvæðis að Hlíðarenda, samþykktu af bæjarstjórn stefnda 13. mars 2011, í öðru lagi á óbyggðum lóðum samkvæmt öðrum áfanga deiliskipulags í landi Hálanda, samþykktu af bæjarstjórn stefnda 20. maí 2014 og í þriðja lagi á öðrum hlutum fasteignarinnar Hálöndum, fastanúmer 233-8188. Til vara krefst áfrýjandinn þess að viðurkennt verði að stefnda beri að „kosta“ gatnagerð og viðhald gatna samkvæmt framangreindu deiliskipulagi samþykktu af bæjarstjórn stefnda 13. mars 2011 og 20. maí 2014 og innan annarra hluta fasteignarinnar að Hálöndum. Þá krefjast báðir áfrýjendur málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Með afsali 23. september 2010 keypti áfrýjandinn SS Byggir ehf. nánar tilgreinda spildu úr landi Hlíðarenda ofan við Akureyri sem mun vera nefnd Hálönd. Í lok árs 2010 var gerð breyting á aðalskipulagi stefnda fyrir árin 2005 til 2018 vegna landnotkunar í landi Hlíðarenda ofan byggðar á Akureyri sem heimilaði uppbyggingu ferðaþjónustusvæðis í Hálöndum, en ekki var þar gerð breyting á afmörkun þéttbýlis. Hinn 15. mars 2011 samþykkti stefndi deiliskipulagstillögu áfrýjandans þar sem gert var ráð fyrir svokölluðum fyrsta áfanga frístundabyggðar, sem er svæði fyrir frístundahús og verslunar- og þjónustusvæði að Hlíðarenda. Í apríl árið eftir veitti stefndi svo áfrýjandanum byggingarleyfi fyrir fyrsta sumarhúsinu á svæðinu að Hrímlandi 1. Tilkynnti stefndi áfrýjandanum jafnframt um skyldu hans til greiðslu gatnagerðargjalds vegna fasteignarinnar og sendi innheimtuseðil sem áfrýjandinn andmælti þegar í stað með skírskotun til framangreinds aðalskipulags er markaði Hálönd utan þéttbýlis. Væri því ekki um að ræða fasteign í þéttbýli eins og það hugtak væri skilgreint í 24. tölulið 2. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 153/2006 um gatnagerðargjald væri einungis heimilt að innheimta slíkt gjald af fasteignum í þéttbýli eins og því væri mörkuð skil í samþykktu deiliskipulagi eða staðfestu aðalskipulagi á hverjum tíma. Brysti því stoð fyrir innheimtu gjaldsins af fasteignum innan landsvæðisins. Erindi áfrýjandans var tekið fyrir á fundi bæjarráðs stefnda 26. apríl 2012 og bókuð ákvörðun á fundi ráðsins 3. maí sama ár um að skylt væri að greiða gjaldið. Samkomulag var gert milli aðila 14. maí 2012 um frestun á greiðslu þess til 1. október sama ár eða þar til innanríkisráðuneytið skæri úr ágreiningnum, kæmi til kæru áfrýjandans vegna álagningarinnar.  

Í júlí 2012 fór fram forkynning á tillögu að breyttu aðalskipulagi stefnda sem fól í sér umtalsverða breytingu á mörkum þéttbýlis og dreifbýlis innan sveitarfélagsins þannig að þéttbýlissvæði stækkaði verulega. Skyldu þéttbýlismörk ofan byggðar á Akureyri færð ofar þannig að meginhluti landnotkunarreita yrðu innan þeirra, en skíðasvæðið í Hlíðarfjalli, hverfisverndarsvæði í Glerárdal og vatnsverndarsvæði utan þeirra. Undir félli allt land áfrýjandans SS Byggis ehf. á Hlíðarendasvæðinu, auk landsvæða í eigu annarra, meðal annars með frístundabyggðir og landsvæði þar sem slík byggð væri fyrirhuguð.

Áfrýjandinn SS Byggir ehf. gerði athugasemdir við tillöguna með bréfi 21. júlí 2012. Komu þar þá þegar fram þær röksemdir sem hann hefur síðan byggt á við meðferð málsins að fyrirhuguð breyting á skipulagi hefði þann tilgang einan að gera stefnda kleift að innheimta af áfrýjandanum gatnagerðargjöld en af þeim sökum yrði slík skattlagning ólögmæt. Var boðað að yrði af breytingu aðalskipulagsins myndi hann sækja bætur úr hendi stefnda.

Hinn 9. ágúst 2012 var þingfest mál áfrýjandans SS Byggis ehf. á hendur stefnda til ógildingar á álagningu gatnagerðargjalda vegna áðurnefndrar fasteignar að Hrímlandi 1. Hinn 5. september það ár var málið fellt niður um annað en málskostnað þar sem stefndi hafði dregið til baka ákvörðun sína um innheimtu gjaldsins vegna fasteignarinnar og með úrskurði 27. þess mánaðar var stefnda gert að greiða áfrýjandanum málskostnað.

Með bréfi 5. október 2012 áréttaði áfrýjandinn SS Byggir ehf. athugasemdir við forkynningu samkvæmt 2. mgr. 30. gr. skipulagslaga. Tillaga að breytingu á aðalskipulaginu var auglýst 15. október 2012 samkvæmt 1. mgr. 36. gr. laganna og tilgreint að hún fæli í sér að þéttbýlismörkum ofan byggða á Akureyri yrði breytt með þeim hætti sem áður var gerð grein fyrir í forkynningu. Áfrýjandinn hafði enn á ný uppi andmæli um breytinguna með bréfi 28. nóvember 2012. Hinn 19. febrúar 2013 samþykkti bæjarstjórn stefnda skipulagstillögu og staðfesti Skipulagsstofnun hana 18. mars það ár. Tók breytingin gildi eftir auglýsingu í Stjórnartíðindum 5. apríl 2013.

Í gögnum málsins er afsal frá áfrýjandanum SS Byggi ehf. 28. febrúar 2013 á framangreindu landi úr Hlíðarenda til áfrýjandans Hálanda ehf. Í afsalinu, sem var þinglýst 12. mars 2013, var tiltekið að hinn síðarnefndi áfrýjandi hafi tekið við eigninni 28. desember 2012. Í beiðni til sýslumanns 11. mars 2013 um niðurfellingu á stimpilgjaldi vegna afsalsins sagði jafnframt að áfrýjandinn SS Byggir ehf. væri „stofnandi og einkaeigandi“ Hálanda ehf.

Í gögnum málsins eru ýmsar upplýsingar um samskipti málsaðila á árinu 2013, sem rakin eru að nokkru í hinum áfrýjaða dómi. Varða þau meðal annars sáttaumleitanir í tilefni athugasemda áfrýjandans SS Byggis ehf. um breytingu á aðalskipulaginu, kröfur hans um að stefndi greiddi kostnað vegna gatnagerðar á fyrrnefndu landi og óskir um byggingarleyfi á fleiri lóðum þar. Einnig er fram komið í málinu að stefndi féll frá álagningu gatnagerðargjalds vegna frístundahúsa þar sem byggingaráform höfðu verið samþykkt eða byggingarleyfi gefið út fyrir gildistöku breytingarinnar á aðalskipulaginu. Mun áfrýjandinn SS Byggir ehf. hafa frá lokum árs 2013 greitt gatnagerðargjöld í áföngum vegna lóða sem veitt hafði verið byggingarleyfi á eftir gildistöku breytingarinnar. Voru þær greiðslur inntar af hendi með fyrirvara um lögmæti gjaldsins. Hinn 20. maí 2014 samþykkti stefndi síðan annan áfanga deiliskipulags, sem unnið var af áfrýjandanum SS Byggi ehf., vegna sumarhúsa á landinu og innti áfrýjandinn af hendi gatnagerðargjöld vegna fasteigna á því svæði með sama fyrirvara og áður. Þessi áfrýjandi hóf gatnagerð á svæðinu, jafnframt því sem landið var að hluta greint niður í lóðir og gerðir lóðarleigusamningar fyrir alls 12 lóðir sem fyrsti áfangi deiliskipulags tók til, en fyrir 24 lóðir samkvæmt síðari áfanga þess. Loks er að geta að í gögnum málsins er tölvubréf 14. júlí 2010 frá nafngreindum arkitekt til skipulagsstjóra stefnda með fjórum tillögum um breytingar á þéttbýlismörkum þar sem ein ráðgerði svipuð þéttbýlismörk og raunin varð, en aðrar gengu mun skemur.

Áfrýjendur höfðuðu mál þetta 26. febrúar 2015 og gekk hinn áfrýjaði dómur 14. júní 2016. Þar eru raktar málsástæður og lagarök aðila, en áfrýjendur segja málið hverfast um hvort stefnda hafi verið heimilt á grundvelli breytingar sem hann gerði á þéttbýlismörkum í aðalskipulagi án þess að fyrir slíkri breytingu hafi verið nokkur skipulagsleg rök, að innheimta skatt, gatnagerðargjald, af áfrýjendum án þess að ætla að ráðast í framkvæmdir sem væru forsenda fyrir skattlagningunni. Eftir ákvæðum 40. gr. og 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar skuli skattamálum skipað með lögum og ekki megi fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema. Ef ekki séu fyrir hendi takmarkanir á heimild sveitarfélaga til skilgreiningar á þéttbýlissvæði eftir 2. málslið 24. töluliðar 2. gr. skipulagslaga feli ákvæðið í raun í sér ólögmæta heimild til skattlagningar. Verði á hinn bóginn fallist á lögmæti slíkrar innheimtu leiði það annað tveggja til bótaskyldu stefnda eftir 1. mgr. 51. gr. skipulags- og byggingarlaga, nú skipulagslaga, eins og ákvæðið hljóðaði er skipulagsbreytingin var samþykkt, eða til skyldu stefnda á sinn kostnað að ráðast í gatnagerð á svæðinu.

II

Samkvæmt 78. gr. stjórnarskrárinnar skulu sveitarfélög sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Tekjustofnar sveitarfélaga skulu ákveðnir með lögum, svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir.

Í 1. gr. skipulagslaga er meðal annars lýst því markmiði þeirra að þróun byggðar og landnotkunar á landinu öllu verði í samræmi við skipulagsáætlanir. Er hlutverk sveitarfélaga, sbr. 3. mgr. 3. gr. laganna, að gera slíkar áætlanir sem leiða að lögum til breytinga á ýmsum skyldum og réttindum sveitarfélaga, jafnt sem íbúa þeirra. Í 1. tölulið 2. gr. laganna segir að aðalskipulag sé skipulagsáætlun fyrir tiltekið sveitarfélag þar sem fram kemur stefna sveitarstjórnar um landnotkun, byggðaþróun, byggðamynstur, samgöngu- og þjónustukerfi og umhverfismál í sveitarfélaginu. Þá er því lýst í 24. tölulið greinarinnar að þéttbýli teljist þyrping húsa þar sem búa að minnsta kosti 50 manns og fjarlægð milli húsa fer að jafnaði ekki yfir 200 metra. Jafnframt er kveðið á um að afmarka megi þéttbýli með öðrum hætti í aðalskipulagi sveitarfélags.

Eins og að framan er rakið samþykkti bæjarstjórn stefnda 19. febrúar 2013 tillögu um breytingu á aðalskipulagi varðandi þéttbýlismörk sem Skipulagsstofnun staðfesti 18. mars það ár og var auglýsing um hana birt í Stjórnartíðindum 5. næsta mánaðar. Þótt áfrýjendur kjósi að gera ekki í málinu kröfu um ógildingu skipulagsins byggir málatilbúnaður þeirra eigi að síður á þeirri forsendu að sú breyting hafi ekki verið reist á lögmætum og málefnalegum forsendum, skipulagslegs eðlis, heldur hafi búið þar að baki misbeiting valds á grundvelli þeirrar ólögmætu forsendu einnar að stefndi gæti innheimt gatnagerðargjöld af áfrýjendum. Af því leiði að eftirfarandi innheimta gjaldanna sé ólögmæt.

Hér að framan hefur verið lýst aðdraganda umræddrar breytingar á aðalskipulagi stefnda. Ekki er annað í ljós leitt en að stjórnsýslumeðferð við undirbúning og samþykkt þeirrar breytingar hafi verið í samræmi við skipulagslög, þar með talið með lögbundinni aðkomu Skipulagsstofnunar. Ennfremur hefur stefndi sýnt fram á að breytingin nær ekki einungis til landssvæðis í eigu áfrýjandans Hálanda ehf. heldur einnig svæða í eigu annarra þar sem meðal annars mun standa til að reisa frístundabyggð. Að þessu virtu hafa áfrýjendur ekki sýnt fram á að breyting sú á afmörkun þéttbýlismarkanna sem fólst í umræddri skipulagsbreytingu hafi verið ólögmæt þannig að hnekkt fái gildi hennar. Þar sem málatilbúnaður og dómkröfur áfrýjenda eru með öllu á því reistar að fallist verði á þessa forsendu þeirra um ólögmæti skipulagsbreytingarinnar verður þegar af þeirri ástæðu staðfest niðurstaða hins áfrýjaða dóms.

Áfrýjendur verða dæmdir til að greiða stefnda málskostnað fyrir Hæstarétti eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Áfrýjendur, SS Byggir ehf. og Hálönd ehf., greiði óskipt stefnda, Akureyrarkaupstað, 1.000.000 krónur í málskostnað fyrir Hæstarétti.

 

Dómur Héraðsdóms Norðurlands eystra 14. júní 2016.

Mál þetta, sem var dómtekið þann 19. apríl sl., var höfðað með stefnu þann 26. febrúar 2015. Stefnendur eru SS Byggir ehf. og Hálönd ehf., bæði til heimilis að Njarðarnesi 14, Akureyri. Stefndi er Akureyrarkaupstaður, Geislagötu 9, Akureyri. Til fyrirsvars er stefnt Eiríki Birni Björgvinssyni bæjarstjóra. Fyrirsvarsmaður beggja stefnenda er Sigurður Sigurðsson framkvæmdastjóri.

Efnislegar kröfur stefnanda SS Byggis ehf. hljóða um að stefndi greiði honum 20.039.727 krónur með dráttarvöxtum skv. 1. mgr. 6. gr. vaxtalaga nr. 38/2001 af 2.439.179 krónum frá 16. desember 2013, 4.872.237 krónum frá 15. janúar 2014, 7.303.523 krónum frá 14. febrúar 2014, 9.733.585 krónum frá 17. mars 2014, 12.186.495 krónum frá 15. apríl 2014, 17.420.239 krónum frá 25. nóvember 2014 til 14. janúar 2015 og af 20.039.727 krónum frá þeim degi til greiðsludags. Þá er krafist málskostnaðar.

Dómkröfur stefnanda Hálanda ehf. hljóða endanlega um að viðurkennt verði að stefndi sé skaðabótaskyldur gagnvart stefnanda vegna tjóns sem stefnandi hafi orðið fyrir, vegna breytingar á aðalskipulagi Akureyrar 2005-2018 sem stefndi samþykkti þann 19. febrúar 2013,

1.      á óbyggðum lóðum skv. deiliskipulagi af 1. áfanga frístundabyggðar og verslunar- og þjónustusvæðis að Hlíðarenda, samþykktu af bæjarstjórn stefnda þann 13. mars 2011,

2.      á óbyggðum lóðum skv. 2. áfanga deiliskipulags í landi Hálanda, samþykktu af bæjarstjórn stefnda þann 20. maí 2014,

3.    og á öðrum hlutum fasteignarinnar Hálanda, fastanúmer 233-8188.

Til vara er þess krafist að viðurkennt verði að stefnda beri að kosta gatnagerð og viðhald gatna

1.         skv. deiliskipulagi af 1. áfanga frístundabyggðar og verslunar- og þjónustusvæðis að Hlíðarenda, samþykktu af bæjarstjórn stefnda þann 13. mars 2011,

2.         skv. deiliskipulagi 2. áfanga í landi Hálanda, samþykktu af bæjarstjórn stefnda þann 20. maí 2014 og

3.         innan annarra hluta fasteignarinnar Hálanda, fastanúmer 233-8188.

Þá er krafist málskostnaðar.

Stefndi krefst þess að verða sýknaður af öllum kröfum stefnenda eða að bætur verði  lækkaðar verulega. Þá er krafist málskostnaðar.

Hluta dómkrafna stefnanda Hálanda ehf. var vísað frá dómi með úrskurði 9. nóvember sl. og verður sá þáttur ekki rakinn hér.    

I

Stefnandi SS Byggir ehf. eignaðist árið 2010 nánar greinda landspildu ofan byggðar á Akureyri. Var þetta svæði þá utan skilgreinds þéttbýlis samkvæmt skipulagi. Lét stefnandi SS Byggir ehf. í upphafi gera deiliskipulag að hluta svæðisins, sem stefndi samþykkti 13. mars 2011. Var þar m.a. gert ráð fyrir fjórum mótelbyggingum, þjónustuhúsi, vélageymslu og 14 frístundahúsum.  Sótti stefnandinn síðan um byggingarleyfi fyrir fyrsta frístundahúsinu og samþykkti stefndi það 17. apríl 2012 og tilkynnti það með bréfi 18. apríl 2012. Jafnframt var honum tilkynnt að hann þyrfti að greiða nánar greint gatnagerðargjald. Þessu mótmælti stefnandi. Samkomulag var gert 14. maí 2012 um frestun greiðslu. Höfðaði stefnandi mál og krafðist flýtimeðferðar sem fallist var á. Lauk svo að stefndi afturkallaði ákvörðun um álagningu og var málið fellt niður um annað en málskostnað.

Sumarið 2012 byrjaði stefndi vinnu við gerð tillögu að breytingu á aðalskipulagi sínu, í þá veru að breyta þéttbýlismörkum, þannig að ofannefnt land varð þá innan þeirra. Stefnandi SS Byggir ehf. mótmælti tillögunni á öllum stigum. Kom það fyrir ekki, bæjarstjórn stefnda samþykkti hana 19. febrúar 2013 og ráðherra staðfesti hana 18. mars 2013.

Eftir þetta lagði stefndi gatnagerðargjöld á byggingar á svæðinu, jafnharðan og byggingarleyfi voru veitt.

Hálönd komust í eigu samnefnds dótturfélags stefnanda SS Byggis ehf. þann 28. desember 2012. Stefnandi SS Byggir ehf. hefur samt sem áður staðið skil á gatnagerðargjöldum, með fyrirvara.

Fyrir liggur að stefndi hefur neitað að taka þátt í kostnaði vegna gatnagerðar á svæðinu.    

II

Stefnendur telja álagningu gatnagerðargjaldanna ólögmæta. Séu þau skattur og verði eingöngu lögð á með skýrri lagaheimild. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga um gatnagerðargjald nr. 153/2006 skuli innheimta það af fasteignum í þéttbýli. Um skil þess og dreifbýlis vísist til samþykkts deiliskipulags eða staðfests aðalskipulags á hverjum tíma. Þéttbýli sé samkvæmt 24. tl. 2. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 þyrping húsa þar sem búi að minnsta kosti 50 manns og fjarlægð milli húsa fari ekki yfir 200 metra. Afmarka megi þéttbýli með öðrum hætti í aðalskipulagi. Hálönd falli ekki undir skilgreiningu í 1. málslið þessa ákvæðis. Þar að auki sé svæðið skilgreint sem frístundabyggð, þar sem óheimilt sé að hafa fasta búsetu. Það hafi ekki verið afmarkað sem þéttbýli í skipulagi fyrr en stefndi hafi breytt aðalskipulagi sínu. Það hafi því verið óheimilt að innheimta gjöldin fyrir þá breytingu.

Stefnandi SS Byggir ehf. reisir kröfu sína á því að 2. málsliður 24. tl. 2. gr. skipulagslaga feli í sér ólögmætt framsal skattlagningarvalds, sem stangist á við 77. gr. og 40. gr. stjórnarskrárinnar. Sé sveitarfélagi veitt sjálfdæmi um skattlagningu með þessu ákvæði og álagning skatts á grundvelli þess sé ólögmæt.

Verði ekki á þetta fallist kveðst stefnandi byggja á því að heimild til að afmarka þéttbýli samkvæmt ákvæðinu sé takmörkunum háð. Verði að skýra hana þröngt með tilliti til íþyngjandi áhrifa hennar. Skipulagslegar forsendur verði að standa til þess og lögmæt og málefnaleg sjónarmið að búa að baki. Því sé ekki til að dreifa hér. Svæðið sé langt utan hins raunverulega þéttbýlis og geti aldrei orðið raunverulegt þéttbýli. Búseta sé bönnuð þar. Stefnandi telji að eina ástæðan fyrir ákvörðun stefnda hafi verið að geta innheimt gatnagerðargjald.

Þá sé ennfremur á því byggt að álagningin sé afturvirk, sbr. 2. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar, a.m.k. hvað varði deiliskipulag 1. áfanga hverfisins, sem hafi verið komið í gildi þegar aðalskipulaginu hafi verið breytt og gatnagerð lokið að hluta.

Stefnandi SS Byggir ehf. kveðst krefjast endurgreiðslu þegar greiddra gjalda með vísan til þess að um oftekin gjöld sé að ræða, sem greidd hafi verið með fyrirvara. Þá kveðst hann einnig byggja á málsástæðum sem stefnandi Hálönd ehf. færi fram fyrir aðalkröfu sinni og eiga að minnsta kosti jafnháa skaðabótakröfu og nemi þegar greiddum gjöldum.    

III

Stefnandi Hálönd ehf. byggir kröfu um viðurkenningu á bótaskyldu aðallega á 1. mgr. 51. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 123/2010, eins og hún hljóðaði þegar aðalskipulagsbreytingin var samþykkt. Sé um að ræða hlutlæga bótareglu. Þurfi stefnandi aðeins að sýna fram á að stefndi hafi valdið honum tjóni, til að bótaskylda falli á stefnda.  Fyrir breytinguna hafi ekki þurft að greiða gatnagerðargjöld. Nemi tjónið aldrei minni fjárhæð en sem nemi fjárhæð gatnagerðargjalda af byggingarframkvæmdum á svæðinu. Sé þetta enn augljósara þar sem stefndi hafi neitað að ráðast í gatnagerð á svæðinu.

Einnig sé byggt á almennu sakarreglunni. Hafi stefndi valdið stefnanda tjóni af ásetningi eða að minnsta kosti gáleysi, sem nemi ekki lægri fjárhæð en gatnagerðargjöldum af þeim eignum og því svæði sem hann geri kröfu vegna. Séu orsakatengsl og sennileg afleiðing athafna stefnda augljós, enda hafi hann samþykkt skipulagið einkum til höfuðs framkvæmdum stefnenda og þrátt fyrir mótmæli á öllum stigum.

Stefnandi Hálönd ehf. vísar til stuðnings varakröfu sinni til fyrrgreindra málsástæðna og sjónarmiða um jafnræði. Verði aðalkröfunni hafnað telur stefnandi að á stefnda hvíli a.m.k. sú skylda að kosta framkvæmdir við götur á landi stefnanda og halda þeim við. Einnig komi þessi skylda fram í 1. mgr. 10. gr. laga nr. 153/2006 um gatnagerðargjald. Í 2. mgr. sömu gr. komi fram að um skyldu sveitarstjórnar til gatnagerðar og viðhalds gatna fari eftir ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Telur stefnandi felast í þessu að fyrst stefndi ákvað að gera svæðið að þéttbýli og innheimta gatnagerðargjöld beri hann ábyrgð á gatnagerð og viðhaldi.    

IV

Stefndi segir að áður en aðalskipulagi var breytt árið 2013 hafi slíkar breytingar verið til umfjöllunar um árabil, þar á meðal breyting á þéttbýlismörkum. Vísar stefndi til framlagðs tölvupósts frá því í júlí 2010 þessu til stuðnings, þar sem arkitekt gerði tillögur um breytingar á þéttbýlismörkum, þar sem ein hljóðaði um svipuð þéttbýlismörk og raunin varð. Kveðst stefndi mótmæla því að breytingin hafi verið gerð til höfuðs stefnendum.

Stefndi tekur fram að hann fari með skipulagsvald samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Samkvæmt 2. mgr. 29. gr. þeirra beri sveitarstjórn ábyrgð á að gert sé aðalskipulag og samkvæmt 1. mgr. 38. gr. eigi hið sama við um deiliskipulag. Sveitarstjórn sé heimilt að afmarka þéttbýli, sbr. 24. tl. 2. gr.

Þann 19. febrúar 2013 hafi bæjarstjórn stefnda samþykkt að breyta þéttbýlismörkum í aðalskipulagi. Skipulagsstofnun hafi samþykkt breytinguna 18. mars 2013 og hún tekið gildi með auglýsingu í stjórnartíðindum 5. apríl.

Með þessari breytingu hafi stefndi verið að bregðast almennt við þéttingu byggðar ofar áður skilgreindra marka.

Þótt um frístundabyggð sé að tefla segir stefndi sér heimilt og skylt að leggja gatnagerðargjöld á byggingar þar, enda hafi svæðið verið afmarkað sem þéttbýli með fyrrgreindri heimild. Þá séu fleiri frístundabyggðir innan þéttbýlismarka, þar sem gatnagerðargjöld hafi verið greidd. Með tilliti til jafnræðissjónarmiða sé óheimilt að hlífa stefnendum við gatnagerðargjöldum.    

Stefndi mótmælir því að 2. tl. 24. gr. skipulagslaga feli í sér óheimilt skattlagningarvaldsframsal. Sé um að ræða almennan efnislegan mælikvarða og eftir honum hafi gjöldin verið lögð á byggingar í Hálöndum.

Hvað varði heimild til að afmarka þéttbýli, sem stefnendur telji að beri að túlka þröngt, vísar stefndi til greinargerðar með frumvarpi til laganna, þar sem segir að skilgreining á þéttbýli sé óbreytt, en tekið sé fram að afmarka megi það með öðrum hætti í aðalskipulagi. Skilgreiningu á þéttleika byggðar sé breytt að því leyti að hún vísi ekki einungis til þéttbýlis, en hugtakið geti einnig átt við í dreifbýli, t.d. um fjölda sumarbústaða í dreifbýli.

Engar athugasemdir hafi borist frá Umhverfisstofnun og/eða Skipulagsstofnun við breytingu á þéttbýlismörkum. Stefnandi SS Byggir ehf. hafi gert athugasemd á ,,athugasemdartíma“.

Verulegu máli skipti hér að stefndi sé landlítill hvað varði flatlendi og mögulegt byggingarland. Hafi byggðamynstur breyst í áranna rás og þéttleiki byggðar ofan við þéttbýlismörk hafi tekið breytingu, sem hafi kallað á breytingu á mörkunum. Eftir hana séu aðeins skíðasvæði í Hlíðarfjalli, hverfisverndarsvæði á Glerárdal og vatnsverndarsvæði utan þéttbýlismarka.

Stefndi kveðst mótmæla því að álagning gatnagerðargjalda hafi verið afturvirk skattlagning. Sé meginregla að við setningu skattalegra ákvæða taki skattlagning gildi á ákveðnum tíma. Þess verði ekki vænst að skattar taki ekki breytingum og að hagræði sem til staðar hafi verið sé ævarandi. Mörg dæmi séu um að lögaðilar verði að hlíta því að skattlagning geti tekið breytingum, sem hafi áhrif á afkomu og rekstur við gildistöku skattaákvæða. Sé því ekki hægt að túlka álagningu gatnagerðargjalds af byggingum sem lendi innan þéttbýlismarka sem afturvirka. Hafi verið fallið frá álagningu gjalds af húsum, þar sem byggingaráform hefðu þegar verið samþykkt eða byggingarleyfi verið gefið út fyrir gildistöku breytinga á aðalskipulagi og því sé ekki um afturvirka skattlagningu að tefla.

Stefndi mótmælir því að álagningin sé ólögmæt og stangist á við lögmætisreglu, jafnræðisreglu og stjórnskipunarlög og að hún feli í sér mismunun vegna þess að stefnendur þurfi að greiða gatnagerðargjald og jafnframt að kosta gerð og rekstur gatna í Hálöndum. Markmið laga um gatnagerðargjald nr. 153/2006, sbr. 1. gr., sé að lögbinda gjaldstofn fyrir sveitarfélög með sérstökum skatti af fasteignum og rétt sveitarfélaga til að ákveða innan marka laganna hvernig sá skattur sé nýttur. Vísar stefndi til dóms Hæstaréttar Íslands í máli nr. 415/2005.

Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laga nr. 153/2006 skuli gjaldinu varið til gatnagerðar og viðhalds gatna og annarra gatnamannvirkja. Ráðstöfun til viðhalds sé því óháð eignarhaldi og ekki bundin við tilteknar götur. Þá skipti ekki máli þótt land stefnanda tengist vegi sem Vegagerðin haldi, enda sé hann hluti af gatnakerfi stefnda. Sé samkvæmt þessu ljóst að gjaldinu sé almennt ætlað að standa straum af gatnagerð. Vísar stefndi aftur til nýnefnds dóms, þar sem segi að ákvörðun um fjárhæð gjalds lúti hefðbundnum skattalegum sjónarmiðum og skuli byggjast á almennum efnislegum mælikvarða. Liggi ekki annað fyrir en að það hafi verið ákveðið með þeim hætti og ósannað að jafnræðis hafi ekki verið gætt.

Þá segir stefndi að í 2. mgr. 39. gr. skipulagslaga segi að sveitarfélög annist ekki gatnagerð eða aðrar sameiginlegar framkvæmdir og rekstur á svæðum frístundabyggða. Þannig hafi eignar- og rekstraraðilar slíkra svæða í Kjarnaskógi og Sunnutröð séð alfarið um gatnagerð þar, jafnframt því að greiða gatnagerðargjöld.

Samkvæmt þessu sé lagaheimild fyrir álagningu gatnagerðargjalda, fullt jafnræði sé með stefnendum og öðrum eignar- og rekstraraðilum frístundabyggða gagnvart stefnda og ekki hafi verið sýnt fram á að álagning sé stjórnskipunarlega óheimil.

Stefndi segir um skaðabótakröfu Hálanda ehf. að lögskýringargögn sýni að ákvæði 51. gr. laga nr. 73/1997, sem fjalli um bætur vegna skipulags og yfirtöku eigna eigi ekki við hér. Ákvæðið fjalli um bótaskyldu ef gildistaka skipulagsáætlana hafi áhrif á verðmæti fasteignar, m.a. til lækkunar eða ef nýtingarmöguleikar eigna skerðist verulega frá því sem áður hafi verið heimilt, eða ef eign rýrni svo hún nýtist ekki til sömu nota og áður. Rekur stefndi síðan efni núgildandi ákvæðis, sbr. 22. gr. laga nr. 59/2014, þar sem segir að leiði skipulag eða breyting á skipulagi til þess að verðmæti fasteignar skerðist verulega, umfram það sem eigi við um sambærilegar eignir í næsta nágrenni, eigi sá er geti sýnt fram á tjón af þeim sökum rétt á bótum frá viðkomandi sveitarfélagi.

Ljóst sé að með þessum ákvæðum sé mælt fyrir um bætur fyrir svo umfangs­miklar takmarkanir að þær jafngildi eignarnámi. Breytingar á skattlagningu, sem hafi áhrif á rekstur, geti ekki átt hér undir.    

V

Stefndi segir um varakröfu Hálanda ehf. að ráðstöfun gatnagerðargjalds sé ekki bundin við gerð gatna við þær lóðir sem gjaldið sé lagt á. Stefnandi SS Byggir ehf. hafi sjálfur gert deiliskipulag og ráðið gatnakerfi. Í 2. mgr. 24. gr. laga nr. 73/1993, sem sé fallin úr gildi, hafi sagt að ákvæði greinarinnar ætti ekki við um sumarbústaðasvæði þar sem sveitarfélag annist ekki gatnagerð eða aðrar sambærilegar framkvæmdir og rekstur. Sambærilegt ákvæði sé nú í 2. mgr. 39. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, þar sem sérstaklega sé tiltekið að sveitarfélög annist ekki gatnagerð eða aðrar sameiginlegar framkvæmdir og rekstur á svæðum frístundabyggða. Vísar stefndi einnig til fyrrnefnds hæstaréttardóms í máli nr. 415/2005.    

VI

Svo sem rakið er hér að framan byggir stefnandi SS Byggir ehf. kröfu um endurgreiðslu gatnagerðargjalda á því að stefnda hafi verið óheimilt að afmarka byggingarsvæðið sem þéttbýli í skilningi skipulagslaga nr. 123/2010.

Samkvæmt 24. tl. 2. gr. laganna heimilar ákvæði í 2. málslið sveitarfélagi að afmarka þéttbýli með öðrum hætti í aðalskipulagi en almenna reglan í 1. málslið kveður á um. Lögin kveða ekki á um sérstakar takmarkanir á þessari heimild.

Ákvörðun stefnda um breytingu á aðalskipulagi sem hér um ræðir var tekin með lögformlegum hætti og staðfest af æðra stjórnvaldi. Átti stefnandi þess kost að mótmæla fyrirhugaðri breytingu, sem hann gerði. Þessari ákvörðun hefur ekki verið hnekkt og verður ekki á því byggt að hún sé bersýnilega svo ólögmæt að hún verði virt að vettugi, enda liggur fyrir að í júlí 2010 voru starfsmenn stefnda farnir að velta fyrir sér tillögum um breytingar á þéttbýlismörkum, þannig að ekki verður talið sýnt að breytingarnar hafi sérstaklega verið gerðar ,,til höfuðs“ stefnanda. Verður ekki fallist á kröfur stefnenda að því marki sem þær eru byggðar á þessum atriðum.

Eins og komið hefur fram hér að framan ber sveitarfélagi að innheimta gatnagerðargjald af byggingum í þéttbýli. Er gjaldstofninn skýr og afmarkaður að þessu leyti. Þótt sveitarfélög hafi samkvæmt framansögðu víðtæka heimild til afmörkunar þéttbýlis verður að líta til þess að sú heimild er háð málsmeðferðarreglum skipulagslaga og staðfestingu æðra stjórnvalds. Að þessu gættu verður ekki fallist á að heimild stefnda til afmörkunar þéttbýlis samkvæmt skipulagslögum feli í sér skattlagningarvald sem fari í bága við ákvæði 77. gr. og 40. gr. stjórnarskrár.

Stefndi hefur aðeins lagt gatnagerðargjöld á byggingar sem leyfðar voru eftir að þéttbýlismörkum var breytt. Þegar af þeirri ástæðu eru ekki efni til að fallast á það að gjöldin hafi verið afturvirk, í heild eða að hluta.

Fyrir liggur að fyrir skipulagsbreytinguna var ekki unnt að leggja gatnagerðargjöld á byggingar í Hálöndum, þar sem svæðið var þá utan þéttbýlis. Stefnandi Hálönd ehf. eignaðist landið 28. desember 2012. Tillaga stefnda að breyttu skipulagi hafði þá þegar verið kynnt og hafði stefnandi SS Byggir ehf. gert athugasemdir við hana með bréfi dagsettu 21. júlí 2012. Með þetta í huga og að öðru leyti með vísan til málsástæðna stefnda varðandi bótareglu þágildandi 51. gr. laga nr. 123/2010, verður ekki fallist á að stefndi hafi bakað sér bótaskyldu gagnvart stefnanda Hálöndum ehf. með skipulagsbreytingunni. Verður ekki heldur á því byggt að stefndi hafi bakað sér bótaskyldu á grundvelli sakarreglunnar, þótt skipulagsbreytingin leiddi til þess að landið yrði innan þéttbýlismarka.

Fallist verður á málsástæður stefnda þess efnis að gatnagerðargjald sé í eðli sínu skattur en ekki þjónustugjald og að samkvæmt 2. mgr. 39. gr. laga nr. 123/2010 annist sveitarfélag ekki gatnagerð eða aðrar sameiginlegar framkvæmdir og rekstur á frístundabyggðarsvæði. Leiðir af þessu að stefndi verður ekki skyldaður til að annast þessi verkefni á frístundabyggðarsvæðinu í Hálöndum. Ber því að sýkna hann af varakröfu stefnanda Hálanda ehf.

Samkvæmt framansögðu verður stefndi sýknaður af kröfum stefnenda.

Eftir atvikum þykir rétt að hvor aðili greiði sinn kostnað af rekstri málsins.

Dóminn kveður upp Erlingur Sigtryggsson héraðsdómari.

Gætt var ákvæðis 1. mgr. 115. gr. laga nr. 91/1991.

Erlingur Sigtryggsson héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

DÓMSORÐ:

Stefndi, Akureyrarkaupstaður, er sýkn af kröfum stefnenda, SS Byggis ehf. og Hálanda ehf. í máli þessu.

Málskostnaður fellur niður.