Print

Mál nr. 280/2003

Lykilorð
  • Umhverfisáhrif
  • Stjórnsýsla
  • Vanhæfi
  • Rannsóknarregla
  • Andmælaréttur
  • Gjafsókn

Fimmtudaginn 22

 

Fimmtudaginn 22. janúar 2004.

Nr. 280/2003.

Atli Gíslason

Guðmundur Páll Ólafsson

Ólafur S. Andrésson og

Náttúruverndarsamtök Íslands

(Atli Gíslason hrl.)

gegn

Landsvirkjun og

(Hreinn Loftsson hrl.)

íslenska ríkinu

(Skarphéðinn Þórisson hrl.)

 

Umhverfisáhrif. Stjórnsýsla. Vanhæfi. Rannsóknarregla. Andmælaréttur. Gjafsókn.

Í úrskurði sínum 1. ágúst 2001 um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar lagðist Skipulagsstofnun gegn framkvæmdinni. L kærði úrskurðinn til umhverfisráðherra og krafðist þess að honum yrði hnekkt. Allmargir aðrir kærðu úrskurðinn ýmist til að fá honum hnekkt eða til að fá hann staðfestan og voru áfrýjendur meðal þeirra síðarnefndu. Í úrskurði 20. desember 2001 féllst umhverfisráðherra á að L yrði heimilað að reisa umrædda virkjun með nánar tilgreindum skilyrðum og freistuðu áfrýjendur þess í málinu að fá úrskurðinum hnekkt. Byggðu þeir meðal annars á sjónarmiðum um vanhæfi umhverfisráðherra og að málsmeðferð ráðherrans hafi falið í sér nýja efnisumfjöllun á kærustigi sem hafi verið andstæð lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Hafi ekki verið fjallað um efnahagslegan ávinning af framkvæmdinni, upplýsingar hafi verið ófullnægjandi, forsendur úrskurðarins hafi varðað atriði sem ekki hafi komið til umfjöllunar Skipulagsstofnunar, framkvæmdaáform L verið ný og breytt á kærustigi og ný skilyrði hafi verið matsskyld. Talið var að markmið laga um mat á umhverfisáhrifum væri meðal annars að stuðla að því að áður en ráðist væri í framkvæmdir sem kunni að hafa í för með sér umtalsverð áhrif á umhverfið lægju fyrir upplýsingar og könnun á þeim áhrifum og að almenningi væru kynntar þær upplýsingar og gefinn kostur á að tjá sig um þær. Yfirlýst markmið laganna væri hins vegar ekki að banna almennt slíkar framkvæmdir. Ekki var fallist á að umhverfisráðherra hafi verið vanhæfur til að úrskurða í málinu. Einnig var talið að umhverfisráðherra hafi verið bundinn af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og því haft rúma heimild til að koma að nýjum gögnum til að málið væri nægilega upplýst og að það væri lagfært sem úrskeiðis hafði farið hjá lægra stjórnvaldi. Taldist ráðherrann hafa nokkurt svigrúm við mat sitt og að ekki hefði verið sýnt fram á að slíkir annmarkar hafi verið á málsmeðferð ráðherrans að ómerkingu varðaði eða að úrskurður hans hafi verið reistur á ólögmætum sjónarmiðum. Var  því staðfest niðurstaða héraðsdóms um að hafna kröfu áfrýjenda um ómerkingu úrskurðarins.

 

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Markús Sigurbjörnsson, Garðar Gíslason, Guðrún Erlendsdóttir, Hrafn Bragason og Pétur Kr. Hafstein.

Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 16. júlí 2003 og krefjast þess að úrskurður umhverfisráðherra 20. desember 2001 vegna mats á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar allt að 750 MW verði ómerktur. Þeir krefjast og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti án tillits til gjafsóknar áfrýjendanna Guðmundar Páls Ólafssonar og Ólafs S. Andréssonar, sem þeim hefur verið veitt á báðum dómstigum.

Stefndu krefjast staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Fjarðarbyggð og Austur-Héraði hefur verið stefnt til réttargæslu.

I.

Með lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum er að því stefnt í fyrsta lagi að tryggja að áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd, sem kunni vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgi, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð áhrif á umhverfið, hafi farið fram mat á þeim áhrifum. Í öðru lagi að stuðla að samvinnu þeirra sem hafi hagsmuna að gæta eða láti sig málið varða og í þriðja lagi að kynna fyrir almenningi umtalsverð umhverfisáhrif framkvæmdar og fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir vegna þeirra þannig að almenningur fái komið að athugasemdum og upplýsingum áður en úrskurður um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar er kveðinn upp, sbr. 1. gr. laganna. Yfirlýst markmið laganna er því ekki að banna almennt framkvæmdir vegna umhverfisáhrifa. Umhverfisráðherra er falin yfirstjórn þeirra mála sem lögin taka til og Skipulagsstofnun skal vera honum til ráðgjafar, annast eftirlit með framkvæmd laganna og veita leiðbeiningar samkvæmt þeim og úrskurða um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar, sbr. 4. gr. laganna.

Um málsmeðferð vegna matsskyldra framkvæmda segir í 8. gr. – 13. gr. laganna. Fyrst gerir framkvæmdaraðili tillögu að matsáætlun til Skipulagsstofnunar og kynnir hana umsagnaraðilum og almenningi og hefur um það samráð við stofnunina. Stofnunin fær umsögn leyfisveitenda og eftir atvikum annarra aðila og tekur síðan ákvörðun um að fallast á tillöguna eða ekki. Sé ekki fallist á tillöguna skal stofnunin rökstyðja ákvörðun sína, gera grein fyrir því hverju hún telur ábótavant og leiðbeina framkvæmdaraðila um frekari vinnslu tillögunnar. Að lokinni þessari málsmeðferð ber framkvæmdaraðila að gera skýrslu um mat á umhverfisáhrifum hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar. Um matsskýrsluna segir í 9. gr. laganna. Skipulagsstofnun athugar skýrsluna, kynnir hana og leitar umsagna, sem hún kynnir framkvæmdaraðila, eftir ákvæðum 10. gr. laganna. Að svo búnu leggur stofnunin mat á umhverfisáhrif framkvæmdarinnar með úrskurði samkvæmt ákvæðum 11. gr. Segir þar að stofnunin skuli kveða upp rökstuddan úrskurð um mat á umhverfisáhrifum á grundvelli fyrirliggjandi gagna og þar skuli tekin ákvörðun um hvort fallist sé á viðkomandi framkvæmd, með eða án skilyrða, eða lagst sé gegn framkvæmdinni vegna umtalsverðra umhverfisáhrifa. Um aðrar niðurstöður er þar ekki að ræða.

Samkvæmt 3. mgr. 12. gr. má kæra úrskurðinn til umhverfisráðherra, en um úrskurð hans segir í 13. gr. laganna. Um úrskurð ráðherra gilda ákvæði 11. gr. eftir því sem við á og skal ráðherra leita umsagnar Skipulagsstofnunar, framkvæmdaraðila, leyfisveitenda og annarra aðila eftir því sem við á.

Í 16. gr. laganna er fjallað um leyfi til framkvæmda. Segir þar að óheimilt sé að gefa út leyfi fyrir matsskyldri framkvæmd fyrr en úrskurður um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir og skal leyfisveitandi taka tillit til hans.

II.

Dómkrafa áfrýjenda lýtur sem fyrr segir að því að fá ómerktan úrskurð umhverfisráðherra 20. desember 2001, en með honum felldi ráðherra úr gildi úrskurð Skipulagsstofnunar 1. ágúst sama ár um mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar Kárahnjúkavirkjunar og féllst á að stefndu Landsvirkjun yrði heimilað að reisa þá virkjun með nánar tilteknum skilyrðum. Í framhaldi af þessu voru samþykkt á Alþingi lög nr. 38/2002 um virkjun Jökulsár á Brú og Jökulsár í Fljótsdal og stækkun Kröfluvirkjunar, sbr. 10. gr. þágildandi orkulaga nr. 58/1967 með áorðnum breytingum, en með fyrrnefndu lögunum var stefndu Landsvirkjun heimilað að reisa og reka vatnsaflsvirkjun í Fljótsdal með allt að 750 MW afli. Að þessu gerðu veitti iðnaðarráðherra virkjunarleyfi 2. september 2002. Munu loks hlutaðeigandi sveitarstjórnir hafa veitt framkvæmdarleyfi 2. febrúar 2003.

Í héraðsdómi er ýtarlega greint frá málavöxtum. Kröfu sína reisa áfrýjendur á sömu málsástæðum og lagarökum sem í héraði. Í héraðsdómi er skýrlega fjallað um allar málsástæður áfrýjenda. Aðild þeirra að málinu er ekki ágreiningsefni, en ljóst er að hún er hvorki reist á persónulegum né fjárhagslegum hagsmunum þeirra.

Í málflutningi sínum fyrir Hæstarétti hafa áfrýjendur meðal annars stutt málsástæðu sína um vanhæfi umhverfisráðherra til að kveða upp úrskurð í málinu við það að ráðherrann hafi með ummælum sínum í viðtali í Ríkisútvarpinu 28. janúar 2000 tekið skýra afstöðu til málsins áður en það kom til úrskurðar hans. Þegar þessi ummæli ráðherrans eru skoðuð á framlögðu ljósvakahandriti kemur í ljós að þar svarar ráðherrann spurningum útvarpsmannsins um fyrirhugaða virkjun, sem fallið var frá og ekki er til umfjöllunar hér. Með þessari athugasemd og að öðru leyti með vísan til forsendna héraðsdóms verður staðfest sú niðurstaða hans að umhverfisráðherra hafi ekki verið vanhæfur til þess að kveða upp úrskurðinn 20. desember 2001.

Áfrýjendur bera fram málsástæður sem lúta að málsmeðferð umhverfisráðherra og nýrri efnisumfjöllun á kærustigi, sem þeir telja andstæða lögum nr. 106/2000. Þar komi til að ekki hafi verið fjallað um efnahagslegan ávinning, upplýsingar hafi verið ófullnægjandi, forsendur úrskurðarins hafi varðað atriði sem ekki komu til umfjöllunar Skipulagsstofnunar, framkvæmdaráform Landsvirkjunar verið ný og breytt á kærustigi og ný skilyrði hafi verið matsskyld. Að réttu lagi hefði Skipulagsstofnun átt að kalla eftir þeim upplýsingum sem hún taldi þörf á og var málsmeðferð hennar því ófullnægjandi. Við meðferð málsins var umhverfisráðherra bundinn af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og hafði rúma heimild til að koma að nýjum gögnum til þess að málið yrði nægilega upplýst og það væri lagfært sem úrskeiðis fór hjá lægra stjórnvaldi. Í mati sínu hafði hann og nokkurt svigrúm. Hefur ekki verið sýnt fram á að slíkir annmarkar hafi verið á málsmeðferð ráðherra að ómerkingu varði eða að úrskurður hans hafi verið reistur á ólögmætum sjónarmiðum. Að þessu athuguðu verður niðurstaða héraðsdóms staðfest með vísan til forsendna hans.

Rétt er að hver aðila beri sinn málskostnað fyrir Hæstarétti.

Gjafsóknarkostnaður áfrýjendanna Guðmundar Páls og Ólafs greiðist úr ríkissjóði eins og nánar greinir í dómsorði, þar með talin þóknun lögmanns þeirra. Við þá ákvörðun er til þess litið að gjafsókn nær aðeins til tveggja af fjórum áfrýjendum.

Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.

Gjafsóknarkostnaðar áfrýjendanna Guðmundar Páls Ólafssonar og Ólafs S. Andréssonar greiðist úr ríkissjóði, þar með talin þóknun lögmanns þeirra, 700.000 krónur.

 

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 21. maí 2003.

I.  Aðilar og kröfugerð

          Mál þetta var höfðað 20. september 2002, þingfest 3. október sama ár og dómtekið 4. apríl 2003. Málið er rekið sem flýtimeðferðarmál.

          Stefnendur eru Atli Gíslason, [kt.], Birkimel 6, Reykjavík, Guðmundur Páll Ólafsson, [kt.], Neskinn 1, Stykkishólmi, Náttúruverndarsamtök Íslands, [kt.], Þverholti 15, Reykjavík og Ólafur S. Andrésson,  [kt.], Þverási 21, Reykjavík.

          Stefndu eru íslenska ríkið og Landsvirkjun en til réttargæslu er stefnt sveitarfélögunum Fjarðabyggð og Austur-Héraði. Fjármálaráðherra og umhverfisráðherra er stefnt til fyrirsvars fyrir íslenska ríkið

Dómkröfur stefnenda eru þær að úrskurður umhverfisráðherra, dagsettur 20. desember 2001, um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar allt að 750 MW, verði ómerktur. Einnig að stefndu verði, hver sem úrslit málsins verða, dæmdir til þess að greiða stefnendum málskostnað og gagnvart Guðmundi Páli Ólafssyni og Ólafi S. Andréssyni eins og málið væri ekki gjafsóknarmál. Á hendur réttargæslustefndu eru engar kröfur gerðar.

          Stefndu krefjast sýknu af öllum dómkröfum stefnenda og málskostnaðar úr þeirra hendi.

          Réttargæslustefndu krefjast þess að þeim, hvorum um sig, verði dæmdur málskostnaður óskipt úr hendi stefnenda.

          Stefnendur gerðu upphaflega þá aðalkröfu í málinu að stefndu yrði með dómi gert að leggja skýrslu Landsvirkjunar, dagsetta 20. apríl 2001, um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar allt að 750 MW, að nýju undir athugun og úrskurð Skipulagsstofnunar samkvæmt 9., 10. og 11. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Þessari kröfu var vísað frá dómi með úrskurði Héraðsdóms Reykjavíkur 20. desember 2002, sem staðfestur var að þessu leyti með dómi Hæstaréttar 17. febrúar 2003 í málinu nr. 568/2002.

          Í fyrrnefndum úrskurði Héraðsdóms Reykjavíkur var varakröfu stefnenda einnig vísað frá dómi en með fyrrnefndum dómi Hæstaréttar var úrskurðurinn felldur úr gildi hvað þá kröfu varðaði og lagt fyrir héraðsdóm að taka málið að því leyti til efnismeðferðar. Sú varakrafa er nú aðalkrafa stefnenda.

II.  Helstu málsatvik

Með bréfi, dagsettu 14. júlí 200, barst Skipulagsstofnun tillaga framkvæmdaraðila, stefnda Landsvirkjunar, að áætlun um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar, allt að 750 MW.

Eftir að Skipulagsstofnun hafði yfirfarið tillöguna og þær umsagnir og athugasemdir sem borist höfðu, í samræmi við 8. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, féllst stofnunin 16. ágúst 2000 á tillögu framkvæmdaraðila að matsáætlun. Í bréfinu voru gerðar ýmsar athugasemdir við tillöguna en í niðurstöðu sagði meðal annars:

„Í tillögu Landsvirkjunar að matsáætlun er framkvæmdinni lýst með nokkuð almennum hætti. Þannig liggja þar ekki fyrir upplýsingar um alla megin framkvæmdaþætti. Einnig er farið nokkuð almennum orðum um hvernig staðið verði að mati á umhverfisáhrifum einstakra framkvæmdaþátta. Þannig liggur ekki fyrir í öllum tilvikum hvernig staðið verði að matinu, s.s. um gagnasöfnun, árstíma og tímalengd rannsókna, aðferðir við mat á áhrifum og hvernig fyrirhugað er að setja niðurstöður matsins fram í matsskýrslu. Í heild virðist þó hin almenna lýsing sem fram kemur í tillögu framkvæmdaraðila ná til allra helstu þátta sem taka þarf á í mati á umhverfisáhrifum."

Skipulagsstofnun gerði fyrirvara um nánari skoðun einstakra þátta matsins annaðhvort þegar framkvæmdin yrði tilkynnt til athugunar, samkvæmt 10. gr. laga nr. 106/2000 og eftir atvikum kröfu um frekari gögn þá, sbr. 4. mgr. 8. gr., eða við framlagningu ítarlegri tillagna að áætlun um framkvæmdir í heild eða tiltekna þætti.

Í framhaldi af samþykki Skipulagsstofnunar á tillögu að matsáætlun óskaði stefndi Landsvirkjun eftir fundi til þess að fá nánari skýringar á vissum atriðum og var sá fundur haldinn 29. ágúst 2000.

Landsvirkjun sendi Skipulagsstofnun til skoðunar drög að matsskýrslu um umhverfisáhrif Kárahnjúkavirkjunar 23. febrúar 2001. Skipulagsstofnun setti af því tilefni saman minnisblað, dagsett 20. mars 2001, og gerði ýmsar athugasemdir við drögin, veitti leiðbeiningar og gerði tillögur að úrbótum.

Landsvirkjun lagði fram matsskýrslu til Skipulagsstofnunar 20. apríl 2001 um umhverfisáhrif Kárahnjúkavirkjunar, allt að 750 MW í tveimur áföngum, ásamt 26 viðaukum og 43 sérfræðiskýrslum.

Skipulagsstofnun sendi Landsvirkjun bréf, dagsett 30. apríl 2001, þar sem móttaka matskýrslunnar og fleiri gagna var staðfest. Í bréfinu kom fram að vegna þess knappa tíma sem stofnunin hefði samkvæmt lögum til að yfirfara matsskýrslur eftir tilkynningu og þess hve umfangsmikil framkvæmdin við Kárahnúka væri, hefði stofnuninni ekki verið kleift að gera tæmandi úttekt á því hvort matsskýrslan uppfyllti kröfur matsáætlunar og reglugerðar varðandi alla þætti framkvæmdarinnar. Skipulagsstofnun hefði engu að síður tekið matsskýrsluna til umfjöllunar, samkvæmt 10. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, og myndi auglýsa matsskýrslu framkvæmdaraðila föstudaginn 4. maí 2001 en áskildi sér rétt til að leita frekari upplýsinga frá framkvæmdaraðila ef í ljós kæmi við umfjöllun málsins að upplýsingar skorti um tiltekna þætti. Þá kom fram að Skipulagsstofnun myndi í samráði við Landsvirkjun leita sérfræðiálits á framlögðum gögnum af hálfu framkvæmdaraðila varðandi marga af helstu þáttum matsins.

Skipulagsstofnun auglýsti matsskýrsluna 4. maí 2001 og var öllum gefinn kostur á að gera athugasemdir við hana í samræmi við 10. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000. Alls bárust 362 athugasemdir einstaklinga, félagasamtaka, fyrirtækja og stofnana á kynningartímanum, þar á meðal frá stefnendum. Þá bárust 10 athugasemdir eftir lok kynningartímans. Leitað var eftir alls 20 umsögnum ráðuneyta, stofnana og sveitarfélaga og 5 sérfræðiálita stofnana og einstaklinga.

Landsvirkjun sendi Skipulagsstofnun viðamiklar viðbótarupplýsingar á tímabilinu 7. júní til 13. júlí 2001, þar á meðal svör við umsögnum sem Skipulagsstofnun hafði leitað eftir og svör við athugasemdum almennings og fleiri.

Með úrskurði Skipulagsstofnunar frá 1. ágúst 2001 var lagst gegn Kárahnjúkavirkjun allt að 750 MW. Í niðurstöðu segir meðal annars:

„Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða Skipulagsstofnunar, að teknu tilliti til framlagðra gagna við athugun stofnunarinnar, að Kárahnúkavirkjun allt að 750 MW, eins og hún hefur verið lögð fram í tveimur áföngum og fjórum verkhlutum, muni hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og að ekki hafi verið sýnt fram á að annar ávinningur af fyrirhuguðum framkvæmdum verði slíkur að hann vegi upp þau verulegu, óafturkræfu, neikvæðu umhverfisáhrif sem framkvæmdin mun fyrirsjáanlega hafa. Ennfremur að upplýsingar skorti um einstaka þætti framkvæmdarinnar og umhverfisáhrif hennar. Því er með vísan til b. liðar 2. mgr. 11. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, lagst gegn framkvæmdinni."

Kærufrestur til umhverfisráðuneytisins var ákveðinn til 5. september 2001. Ráðuneytinu bárust 122 kærur vegna úrskurðarins, þar á meðal frá stefnendum, stefnda Landsvirkjun og réttargæslustefndu. Af þeim kröfðust 115 kærendur þess að úrskurður Skipulagsstofnunar yrði felldur úr gildi og fyrirhuguð framkvæmd leyfð en 7, þar á meðal stefnendur, kröfðust þess að úrskurðurinn yrði staðfestur. Þá gerðu stefnendurnir, Atli Gíslason, Guðmundur Páll Ólafsson og Náttúruverndarsamtök Íslands, kröfu um að umhverfisráðherra, Siv Friðleifsdóttir, viki sæti í málinu.

Umhverfisráðuneytinu barst kæra stefnda Landsvirkjunar 4. september 2001. Kæran var í tveimur hlutum. Annars vegar rökstudd kæra ásamt fylgigögnum og hins vegar greinargerð um efnislega þætti umhverfismatsins ásamt 21 minnisblaði Landsvirkjunar og ýmissa ráðgjafaraðila, þar sem nánari grein var gerð fyrir ýmsum þáttum umhverfismatsins í ljósi úrskurðar Skipulagsstofnunar. Í minnisblöðunum var gerð ítarlegri grein fyrir virkjunaráformum, umhverfisáhrifum og mótvægisaðgerðum. Í kærunni var boðað að frekari gögn varðandi kæruna yrðu send ráðuneytinu fyrir 1. október 2001.

Umhverfisráðuneytið tilkynnti Landsvirkjun, með bréfi 14. september 2001, að það myndi á grundvelli rannsóknarreglunnar í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 1. mgr. 30. gr. þeirra og 3. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000, taka til skoðunar öll þau gögn sem fylgt hafi kærunni, sem hefðu að geyma nýjar upplýsingar og hefðu þýðingu við úrlausn málsins. Þá hefði ráðuneytið ákveðið að gefa almenningi kost á að kynna sér umrædd gögn og koma athugasemdum sínum á framfæri áður en leyst yrði úr kærumálinu. Af þeim ástæðum væri lögð áhersla á að frekari gögn sem Landsvirkjun hefði boðað yrðu lögð fram eigi síðar en 1. október 2001.

Landsvirkjun tilkynnti umhverfisráðuneytinu, með bréfi 19. september 2001, að boðuð viðbótargögn yrðu ekki tilbúin 1. október en myndu berast ráðuneytinu í síðasta lagi 12. október 2001.

Umhverfisráðuneytið auglýsti 3. október 2001 í Morgunblaðinu, Dagskránni og á heimasíðu ráðuneytisins, en í Lögbirtingarblaðinu 5. október, að sá hluti kæru Landsvirkjunar sem hefði að geyma ný gögn lægi frammi til kynningar á bókasafni Héraðsbúa á Egilsstöðum og í Þjóðarbókhlöðunni frá 3. október til 2. nóvember 2001. Einnig væri greinargerðin aðgengileg á heimasíðu ráðuneytisins á PDF-formi, annars vegar formáli greinargerðar og hins vegar minnisblöð í greinargerð. Jafnframt var kynnt að tiltekin ný gögn bærust frá Landsvirkjun fyrir 12. október og að þau yrðu lögð fram til kynningar þegar þau bærust. Í auglýsingunni var öllum gefinn kostur á að kynna sér framangreind gögn og koma athugasemdum sínum á framfæri til ráðuneytisins eigi síðar en 2. nóvember 2001. Á heimasíðu ráðuneytisins var auk þess aðgengileg á PDF-formi stjórnsýslukæra Landsvirkjunar dagsett 4. september 2001 og bréf til umhverfisráðherra með kærunni.

Þá var auglýst með sama hætti 15. október 2001 og á heimasíðu ráðuneytisins að tilgreind viðbótargögn hefðu borist frá Landsvirkjun og að þau lægju frammi á fyrrgreindum stöðum en væru einnig aðgengileg á FDF-formi. Ítrekað var að öllum væri gefinn kostur á að kynna sér framangreind gögn og koma athugasemdum sínum á framfæri til ráðuneytisins eigi síðar en 2. nóvember 2001.

Umhverfisráðuneytið sendi fram komnar kærur til umsagnar sveitarfélaganna Austur-Héraðs, Fellahrepps, Fljótsdalshrepps og Norður-Héraðs og einnig iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins, Skipulagsstofnunar og Landsvirkjunar með bréfum 14. september 2001 og veitti þeim frest til umsagnar til 22. október 2002 en sá frestur var síðar framlengdur til 26. október. Með bréfum 14. september var fjölmörgum öðrum aðilum gefinn kostur á að tjá sig um þau gögn Landsvirkjunar sem höfðu að geyma nýjar upplýsingar. Eftirfarandi aðilar sendu umhverfisráðuneytinu umsagnir:

-          Fellahreppur, 2. nóvember 2001.

-          Fljótsdalshreppur, 2. nóvember 2001.

-          Norður-Hérað, 26. október 2001.

-          Iðnaðar- og viðskiptaráðuneytið, 26. október 2001.

-          Lögmenn Höfðabakka 9 vegna Landsvirkjunar, 22. október 2001.

-          Skipulagsstofnun, 9. nóvember 2001.

-          Landsgræðsla ríkisins, 2. nóvember 2001.

-          Líffræðistofnun Háskóla Íslands, 25. október 2001.

-          Náttúruvernd ríkisins, 29. október 2001.

-          Náttúruverndarráð, 30. október 2001.

-          Náttúrufræðistofnun Íslands, 17. september 2001.

-          Orkustofnun, 17. október 2001.

-          Samvinnunefnd miðhálendisins, 22. október 2001.

-          Vegagerðin, 1. og 23. október 2001.

-          Veiðimálastjóri, 22. október 2001.

-          Veðurstofa Íslands, 25. október 2001.

-          Þjóðminjasafn Íslands, 13. desember 2001.

Umsögn Skipulagsstofnunar var afar ítarleg og gagnrýni Landsvirkjunar og fleiri kærenda á úrskurð stofnunarinnar svarað. Hélt Skipulagsstofnun fast við fyrri niðurstöður sínar.

Landsvirkjun sendi umhverfisráðuneytinu, með bréfi dagsettu 12. október 2001, viðbótargreinargerð um efnislega þætti ásamt nýjum gögnum, meðal annars skýrslu Hafrannsóknarstofnunar á áhrifum ferskvatnsrennslis til Héraðsflóa á strauma og ástand sjávar við Austfirði, skýrslu Náttúrufræðistofnunar Íslands um vistgerðir á ofanverðum Múla og Hraunum, minnisblað VST um grunnvatnsmælingar á Héraðssandi og í Fljótsdal og viðbótargögn meðal annars um haugsvæði á Teigsbjargi.

Með bréfum umhverfisráðuneytisins, dagsettum 30. október 2001, voru þær umsagnir sem þá höfðu borist ráðuneytinu sendar kærendum og þeim boðið að gera athugasemdir. Þær umsagnir sem bárust síðar voru sendar kærendum 5. nóvember og loks var þeim send umsögn Skipulagsstofnunar 9. nóvember 2001.

Ráðuneytinu bárust athugasemdir frá eftirtöldum kærendum:

-          stefnanda Atla Gíslasyni með bréfum 8. og 22. nóvember 2001.

-          stefnanda Guðmundi Páli Ólafssyni með bréfi 23. nóvember 2001.

-          stefnanda Náttúruverndarsamtökum Íslands með bréfum 9. og 23. nóvember 2001.

-          Finni Þór Birgissyni með bréfi 15. nóvember 2001.

-          Landslögum, f.h. Afls starfsgreinafélags Austurlands, með bréfi 5. nóvember 2001.

-          Landslögum, f.h. Fjarðarbyggðar, með bréfum 5. og 19. nóvember 2001.

-          Landslögum, f.h. Sambands sveitarfélaga í Austurlandskjördæmi, með bréfum 5. og 19. nóvember 2001.

-          Lögmönnum Höfðabakka, f.h. stefnda Landsvirkjunar, með bréfum 9. og 23. nóvember 2001.

Athugasemdir bárust frá eftirfarandi 11 aðilum í tilefndi af framangreindri auglýsingu umhverfisráðuneytisins til almennings:

-          Ástu Þorleifsdóttur, með bréfi 2. nóvember 2001.

-          Fuglaverndarfélagi Íslands með bréfi með bréfi 2. nóvember 2001.

-          Stefnanda, Guðmundi Páli Ólafssyni, með bréfi 2. nóvember 2001.

-          Gunnari Guttormssyni, með bréfi 1. nóvember 2001.

-          Hjörleifi Guttormssyni, með bréfi 31. október 2001.

-          Kristínu Halldórsdóttur, með bréfi 1. nóvember 2001.

-          Landvernd, með bréfi 16. nóvember 2001.

-          Náttúruverndarsamtökum Austurlands, með bréfi 1. nóvember 2001.

-          Náttúrustofu Austurlands, með bréfi 4. október 2001.

-          Náttúruverndarsamtökum Íslands, með bréfi 1. nóvember 2001.

-          Samtökum um náttúruvernd á Austurlandi, með bréfi 1. nóvember 2001.

 Með bréfi, dagsettu 13. nóvember 2001, gaf umhverfisráðuneytið Landsvirkjun kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna þeirra athugasemda sem ráðuneytinu hefði borist.

Umhverfisráðuneytið leitaði 12. nóvember 2001 álits Hafrannsóknarstofnunar á áhrifum setframburðar Jökulsár á Dal vegna Kárahnjúkavirkjunar á lífríki Húnaflóa og áhrif framkvæmdarinnar á seli og selalátur við Héraðsflóa og barst svar stofnunarinnar 23. nóvember 2001. Með bréfi, dagsettu 13. nóvember 2001, leitaði ráðuneytið eftir frekari afstöðu Skipulagsstofnunar varðandi það hvaða atriði stofnunin teldi að þyrfti að fá svör við varðandi áhrif af framrás Brúarjökuls í Hálslón. Svar Skipulagsstofnunar barst ráðuneytinu 15. nóvember 2001.

Umhverfisráðuneytið sendi Landsvirkjun beiðni um frekari gögn, skýringar og upplýsingar um ýmis atriði varðandi framkvæmdaáform og forgangsröðun við fyllingu lóna með bréfum, dagsettum 13., 15. og 23. nóvember og svaraði Landsvirkjun með bréfum, dagsettum 19., 21. og 29. nóvember 2001.

Ráðuneytið óskaði 12. nóvember 2001 eftir áliti Helga Jóhannessonar verkfræðings, Sigurðar Erlingssonar prófessors og Kristínar Svavarsdóttur plöntuvistfræðings á tillögum Landsvirkjunar um mótvægisaðgerðir vegna rofs og áfoks úr Hálslóni og um framkvæmd aurskolunar úr Ufsarlóni og mótvægisaðgerðir vegna hennar. Sérfræðingarnir skiluðu álitsgerð sinni 26. nóvember 2001.

Þá leitaði ráðuneytið álits Gylfa Magnússonar dósents við Háskóla Íslands varðandi efnahagsleg og samfélagsleg áhrif Kárahnjúkavirkjunar og skilaði hann áliti sínu 29. nóvember 2001.

Með bréfi ráðuneytisins, dagsettu 3. desember 2001, var óskað eftir upplýsingum frá Náttúrufræðistofnun Íslands, meðal annars um tegundir dýra og plantna sem ekki hefðu fundist áður á Íslandi, og er svar stofnunarinnar dagsett 10. desember 2001.

Ráðuneytið sendi Skipulagsstofnun fyrirspurn vegna málsins 5. desember 2001 og fékk svar sama dag. Þá óskaði ráðuneytið eftir upplýsingum frá Landmótun um stærð Vatnajökulsvíðernisins 7. desember 2001 og fékk svar 11. desember 2001.

Loks fékk ráðuneytið Írann D. Conor Skehan, sérfræðing í mati á umhverfisáhrifum til að veita ráðuneytinu ráðgjöf um vinnslu úrskurðarins.

Með bréfi ráðuneytisins 4. október 2001 til stefnenda og fleiri var kröfu um að umhverfisráðherra viki sæti við meðferð málsins hafnað. Í bréfi ráðuneytisins kemur jafnframt fram að ráðuneytið hafi tilkynnt þeim aðilum sem kröfðust þess að úrskurður Skipulagsstofnunar yrði staðfestur án breytinga, að með hliðsjón af því að Landsvirkjun sem framkvæmdaraðili og margir fleiri hefðu kært úrskurð Skipulagsstofnunar og krafist þess að hann yrði felldur úr gildi, hefði ráðuneytið ákveðið að vísa kærum þessum ekki frá heldur taka þær til efnisúrlausnar.

Umhverfisráðherra kvað upp úrskurð í kærumálinu 20. desember 2001, þar sem hinn kærði úrskurður Skipulagsstofnunar frá 1. ágúst 2001 var felldur úr gildi og fallist á hina fyrirhuguðu framkvæmd með skilyrðum í 20 liðum um takmarkanir á framkvæmdum, mótvægisaðgerðir, rannsóknir, vöktun og gerð viðbragðs- og aðgerðaráætlunar við neyðarástandi.

Stefnendur höfðuðu mál fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur gegn íslenska ríkinu vegna sama ágreinings og er uppi í þessu máli með stefnu þingfestri 19. febrúar 2002. Málinu var vísað frá héraðsdómi með úrskurði 30. apríl 2002. Hæstiréttur staðfesti niðurstöðu héraðsdóms um frávísun málsins frá héraðsdómi með dómi 12. júní 2002, en með talsvert breyttum forsendum.

Með lögum nr. 38/2002 um virkjun Jökulsár á Brú og Jökulsár á Fljótsdal og stækkun Kröfluvirkjunar, sem Alþingi samþykkti 8. apríl 2002, var stefnda Landsvirkjun veitt heimild til að reisa og reka vatnsaflsvirkjun í Fljótsdal, með allt að 750 MW afli, ásamt aðalorkuveitum, og virkja til þess vatnsföllin Jökulsá á Brú og Jökulsá á Fljótsdal.

Iðnaðarráðherra veitti stefnda Landsvirkjun virkjunarleyfi fyrir allt að 750 MW Kárahnjúkavirkjun 2. september 2002. Meðal skilyrða iðnaðarráðherra fyrir leyfi til byggingar og reksturs virkjunarinnar var að fara bæri að skilyrðum umhverfisráðherra í úrskurði, dagsettum 20. desember 2001, um mat á umhverfisáhrifum vegna Kárahnjúkavirkjunar. Búið er að semja við verktaka um stærstan hluta virkjanaframkvæmdanna. Framkvæmdir við vegagerð, undirbúning stíflustæðis og fleiri þætti virkjunarinnar eru hafnar.

Iðnaðarráðuneytið tilkynnti 23. maí 2002 að náðst hefði samkomulag við bandaríska álfyrirtækið Alcoa Inc. um viðræður um byggingu álvers sem keypti orku frá Kárahnjúkavirkjun. Fulltrúar stefndu og Alcoa Inc. undirrituðu viljayfirlýsingu 19. júlí 2002 um framhald viðræðna um verkefnið. Fram kom að verkefnið tæki til virkjunar sem byggð yrði á vegum Landsvirkjunar við Kárahnjúka og álvers í Reyðarfirði á vegum Alcoa Inc. með um 295 þúsund tonna árlega framleiðslugetu. Markmið aðila væri að ná fullnaðarsamningum fyrir marslok 2003. Þá kom einnig fram að íslenska ríkið gætti hagsmuna sveitarfélagsins og var þar átt við Fjarðabyggð. Samningar hafa nú verið undirritaðir við Alcoa Inc. um byggingu álvers á Reyðarfirði.

III.  Almennt um málsástæður og lagarök aðila

Í þessum kafla verður fjallað almennt um málsástæður og lagarök aðila. Í IV. kafla verður síðan gerð grein fyrir einstökum málsástæðum stefnenda og gagnrökum stefndu og réttargæslustefndu og síðan álit dómsins um hverja málsástæðu. Í V. kafla verður niðurstaða málsins tekin saman.

Af hálfu stefnenda er á því byggt að úrskurður umhverfisráðherra um mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar Kárahnjúkavirkjunar sé efnislega og formlega rangur og byggður á nýjum gögnum og röngum eða eðlisólíkum forsendum sem ekki hafi komið til umfjöllunar er málið hafi verið til meðferðar hjá Skipulagsstofnun. Stefnendum og almenningi hafi ekki verið gefinn kostur á að tjá sig um ný gögn og nýjar forsendur og fleira þegar málið hafi verið til meðferðar hjá umhverfisráðherra. Málinu hafi verið markaður nýr og allt annar farvegur á æðra stjórnsýslustigi. Andstætt alþjóðasamningum byggist verulegur hluti aflgetu fyrirhugaðra virkjunarframkvæmda á óendurnýjanlegri auðlind vegna setmyndunar í uppistöðulónum. Virkjunin muni óhjákvæmilega valda umtalsverðum og óafturkræfum umhverfisáhrifum í skilningi laga nr. 106/2000, sem ekki verði fyrirbyggð eða bætt úr með mótvægisaðgerðum. Sumar fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir kalli á sjálfstætt umhverfismat. Hafi umhverfisráðherra því, samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000, borið að leggjast gegn framkvæmdinni og staðfesta hinn kærða úrskurð en ella vísa matsskýrslu Landsvirkjunar til meðferðar og úrskurðar Skipulagsstofnunar á nýjan leik.

Stefnendur telja að stefndi Landsvirkjun hafi ekki fært fram sönnur fyrir þeirri meginforsendu og niðurstöðu matsskýrslu sinnar að efnahagslegur ávinningur af fyrirhugaðri Kárahnjúkavirkjun réttlæti þau gífurlegu umhverfisspjöll sem af henni leiði. Hugsanleg ný gögn þar að lútandi, framlögð á kærustigi, kalli á nýja meðferð matsskýrslunnar hjá Skipulagsstofnun. Landsvirkjun hafi hvorki rökstutt hinn efnahagslega ávinning né lagt mat á verðmæti þeirra víðerna sem virkjunin muni óhjákvæmilega eyðileggja eða gert lögum samkvæmt grein fyrir öðrum valkostum.

Þá er byggt á því að ein af meginröksemdum Skipulagsstofnunar fyrir því að leggjast gegn Kárahnjúkavirkjun hafi verið skortur á upplýsingum frá Landsvirkjun. Úr því hafi ekki verið bætt nema að mjög litlu leyti og ný gögn auk þess komið of seint fram. Því hafi umhverfisráðherra borið að vísa málinu til nýrrar meðferðar hjá Skipulagsstofnun.

Þá eru kröfur stefnenda byggðar á því að umhverfisráðherra, Siv Friðleifsdóttir, hafi verið vanhæf til að úrskurða um kærumálið, hún hafi mismunað stefnendum, þeir hafi ekki notið lögbundins andmæla- og upplýsingaréttar og ráðherra hafi vanrækt að taka á kröfum þeirra og mótmælum með rökstuddum hætti.

Af hálfu stefnda, íslenska ríkisins, er vísað til þess að í úrskurði umhverfisráðuneytisins frá 20. desember 2001 um umhverfisáhrif Kárahnjúkavirkjunar hafi verið gerð grein öllum þeim þáttum sem talið hafi verið að hefðu þýðingu varðandi umhverfisáhrif í skilningi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, á grundvelli allra þeirra gagna sem legið hafi fyrir í málinu. Við hvert efnisatriði hafi verið dregin saman niðurstaða um umhverfisáhrif viðkomandi þáttar.

Samkvæmt b-lið 2. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sé unnt að leggjast gegn fyrirhugaðri framkvæmd vegna umtalsverða umhverfisáhrifa, sem séu í 1-lið 3. gr. laganna skilgreind sem veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum. Samkvæmt a-lið 2. mgr. 11. gr. er á hinn bóginn heimilt að fallast á framkvæmd með eða án skilyrða. Í þessu tilviki hafi stefndi komist að þeirri niðurstöðu að fallast bæri á framkvæmd með ákveðnum skilyrðum sem nánar hafi verið tilgreind í úrskurðinum. Lög nr. 106/2000 geri ráð fyrir þessu mati stefnda og það mat liggi fyrir. Það sé faglega unnið og málefnalegt í alla staði.

Af hálfu stefnda er því mótmælt sem órökstuddu að úrskurður umhverfisráðherra brjóti í bága við markmið og verndarákvæði íslenskra laga og alþjóðasamninga á sviði náttúruverndar og umhverfismála og stefnumið ríkisstjórnar og opinberra aðila á sömu sviðum.

Af hálfu stefnda Landsvirkjunar er á því byggt að í 1. gr. laga nr. 106/2000, sé markmiðum laganna lýst. Mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar hafi farið fram í samræmi við þau markmið. Almenningi hafi verið kynnt það mat og gefinn kostur á að koma athugasemdum og upplýsingum á framfæri áður en úrskurður um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar hafi verið kveðinn upp.

Markmið með tilskipun ESB nr. 85/337/EBE, sem lög nr. 106/2000 byggjist meðal annars á, sé að lögbær yfirvöld fái nauðsynlegar upplýsingar til að geta tekið ákvörðun um tiltekið verkefni með fullri vitneskju um hvaða líkur séu á því að verkefnið hafi veruleg áhrif á umhverfið, sbr. 1. tl. í inngangi að tilskipun ráðherraráðs ESB nr. 97/11/EB sem breytt hafi fyrrgreindri tilskipun.

Stefndi telur, að eins og heiti laga nr. 106/2000 vísi til, sé hér um mat á umhverfisáhrifum að ræða. Efnisleg niðurstaða ráðist af mati og lögin taki á engan hátt afstöðu til þess hver efnisleg niðurstaða eigi að vera. Lögin lýsi ákveðinni málsmeðferð og formreglum sem beri að fylgja áður en umhverfisáhrif eru metin. Í 11. gr. laganna sé úrskurðaraðila, Skipulagsstofnun eða eftir atvikum umhverfisráðherra, veitt heimild til að fallast á framkvæmd, með eða án skilyrða, eða leggjast gegn henni vegna umtalsverða umhverfisáhrifa.

Af hálfu stefnda Landsvirkjunar er bent á leyfisveitandi sé ekki bundinn af úrskurði um mat á umhverfisáhrifum en það sé hins vegar skilyrði fyrir því að unnt sé að veita leyfi fyrir framkvæmd sem háð er mati á umhverfisáhrifum að úrskurður um mat á þeim liggi fyrir. Leyfisveitanda beri að taka tillit til hans þegar ákvörðun um framkvæmd er tekin en einnig komi til skoðunar fleiri atriði, allt eftir eðli framkvæmdar. Í 10. tl. 1. gr. tilsk. 97/11/EB, sem breytt hafi 8. gr. tilsk. 85/337/EBE, en á henni hvíli regla 16. gr. laga nr. 106/2000, segi að í tengslum við leyfismeðferðina beri að taka mið af niðurstöðum samráðs og þeim upplýsingum sem teknar hafi verið saman samkvæmt 5., 6. og 7. gr. tilskipunarinnar. Mat á umhverfisáhrifum jafngildi þannig ekki leyfisveitingu fyrir framkvæmd.

Af hálfu stefnda Landsvirkjunar er bent á að Kárahnjúkavirkjun sé stærsta virkjun sem fyrirhugað hafi verið að ráðast í hér á landi. Stefndi hafi lagt fram ítarlega og greinargóða matsskýrslu um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar, að öllu leyti í samræmi við ákvæði laga nr. 106/2000. Skipulagsstofnun hafi með úrskurði 1. ágúst 2001 brotið í nokkrum grundvallaratriðum á lögvörðum rétti stefnda. Stefndi hafi gert þá kröfu í stjórnsýslukæru sinni að umhverfisráðherra legði efnislegt mat á úrskurð Skipulagsstofnunar, meðal annars þar sem nauðsynlegt þótti að kalla eftir túlkun og mati æðra stjórnvalds á nýjum lögum og beitingu þeirra, sem og tengslum þeirra við aðra löggjöf á grundvelli málsmeðferðarreglna. Eðli málsins samkvæmt hafi framkvæmdaraðili í kæru sinni útskýrt frekar þau atriði sem valdið hafi vafa og lagt frekari gögn fram um þau atriði. Grundvöllur þessa máls hafi þó ávallt verið sá sami.

Stefndi mótmælir öllum fullyrðingum stefnenda, um að úrskurður umhverfisráðuneytisins hafi verið efnislega og formlega rangur, sem röngum og ósönnuðum. Stefndi fullyrðir að meðferð kærumálsins hafi verið í samræmi við málsmeðferðarreglur laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Efnisleg niðurstaða málsins hafi verið byggð á ítarlegum gögnum um áhrif framkvæmdarinnar í samræmi við lög um mat á umhverfisáhrifum. Almennar og órökstuddar fullyrðingar um að úrskurður sé efnislega rangur séu ekki til þess fallnar að skapa dómstólum grundvöll til að meta og breyta frjálsu mati stjórnvalda að þessu leyti. Loks er vísað á bug öllum ásökunum í garð stefnda um skort á upplýsingum.

Varðandi tilvísanir stefnenda til tilskipana ESB er því haldið fram af hálfu stefnda Landsvirkjunar að þær hafi ekki bein réttaráhrif á Íslandi, sbr. nánar lög nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið. Stefnda sé ekki kunnugt um að Eftirlitsstofnun EFTA né framkvæmdastjórn ESB hafi gert athugasemdir við hvernig ákvæði þessara tilskipana hafa verið lögtekin hér á landi en í því efni hafi íslensk stjórnvöld nokkurt svigrúm. Stefndi telur að víða í íslenskri löggjöf sé gengið lengra en framangreindar tilskipanir ESB mæli fyrir um, t.d. með því að veita öllum heimild til að gera athugasemdir við framlagða skýrslu um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 4. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000. Markmiðum þeirra laga sé lýst í 1. gr. þeirra og hafi stefnendur ekki bent á nokkuð það sem leiði til þess að markmið laganna verði talið ganga gegn þeim tilskipunum sem lögin séu sniðin eftir. Stefndi telur að málsmeðferð umhverfisráðherra gangi ekki gegn anda tilskipana ESB um mat á umhverfisáhrifum.

Af hálfu beggja stefndu er á því byggt að stjórnvaldsákvarðanir verði ekki felldar úr gildi nema þær séu haldnar verulegum annmörkum, annað hvort að formi eða efni. Þær grunnforsendur séu ekki fyrir hendi í máli þessu. Í þessu sambandi verði að hafa í huga þá hagsmuni sem aðilar hafa af úrskurði umhverfisráðherra. Aðkoma stefnenda að máli þessu sé augljóslega þannig að þeir eiga hvorki einstaklegra né fjárhagslegra hagsmuna að gæta í málinu. Hugsanlegir hnökrar á umdeildum úrskurði þurfi væntanlega að vera býsna magnaðir til þess að þeir leiði til ógildingar, sérstaklega ef tekið er tillit til þeirra sem eiga raunverulegra hagsmuna að gæta. Hvernig sem á mál þetta sé litið eigi stefnendur takmarkaðra hagsmuna að gæta í málinu og séu augljóslega í aukahlutverki. Aðild þeirra sé óljós og þar með andmælaréttur þeirra yfirleitt, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga.

Af hálfu beggja stefndu var fallið frá málsástæðu um aðildarskort við aðalmeðferð málsins.

Af hálfu réttargæslustefndu er talið að lagarök skorti fyrir kröfu stefnenda um ómerkingu á úrskurði umhverfisráðherra frá 20. desember 2001, vegna mats á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar allt að 750 MW, enda hafi úrskurðurinn og málsmeðferð umhverfisráðherra að baki honum bæði að formi og efni til verið í fullu samræmi við ákvæði laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, reglugerðar nr. 671/2000 um sama efni og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá hafi úrskurðurinn verið í fullu samræmi við skuldbindingar íslenska ríkisins að þjóðarrétti, sbr. einkum tilskipun 85/337/EBE eins og henni hafi verið breytt með tilskipun 97/11/EBE.

IV.  Einstaka málsástæður aðila og álit dómsins

Í þessum kafla verður fjallað um einstök ágreiningsefni málsaðila og greint frá áliti dómsins um hvert og eitt þeirra.

IV.1  Um hæfi umhverfisráðherra

IV.1.1     Málsástæður aðila

Stefnendur telja að Siv Friðleifsdóttur umhverfisráðherra hafi borið að víkja sæti við meðferð kærumálsins. Hún hafi, sem ráðherra í ríkisstjórn Davíðs Oddssonar og sem ráðherra, ritari og þingmaður Framsóknarflokksins, verið vanhæf til að úrskurða í málinu. Hún hafi átt beina aðild að málinu, mótað virkjunar- og stóriðjustefnu ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks árið 1995 og aftur árið 1999 og með fyrrnefndum Noral-yfirlýsingum, sem ríkisstjórnin hafi átt beina aðild að. Þá hafi hún tekið skýra afstöðu til málsins áður en það hafi komið til úrskurðar hennar. Sama gildi um nýlegar samstarfsyfirlýsingar ríkisins, Landsvirkjunar og Alcoa Inc. Jafnframt hafi umhverfisráðherra til skamms tíma verið samþingmaður og náinn samverkamaður stjórnarformanns Landsvirkjunar og stuðningsmaður ríkisstjórnar sem forstjóri Landsvirkjunar hafi átt sæti í. Forsætisráðherra og utanríkisráðherra hafi báðir lýst opinberlega yfir eindregnum stuðningi við virkjunina og afgerandi andúð á úrskurði Skipulagsstofnunar. Afstaða þeirra og umhverfisráðherra til málsins hafi byggst á samþykktum ríkisstjórnar, stjórnarsáttmálum og fyrrnefndum Noral-yfirlýsingum sem umhverfisráðherra hafi verið skuldbundin af. Sama gildi um samstarf við Alcoa Inc., sem ríkisstjórn Íslands sé einnig beinn aðili að. Auk þess hafi umhverfisráðherra átt ríkra hagsmuna að gæta varðandi eigin stjórnmálalegu stöðu. Andstaða við stefnu ríkisstjórnar og eigin flokks í jafn viðamiklu og umdeildu máli hafi verið til þess fallin að hún hætti því að glata ráðherradómi og jafnvel þingsæti.

Stefnendur telja að umhverfisráðherra þurfi að virðast vera og vera hlutlaus. Sömu vanhæfisreglur gildi um ráðherra og alla aðra opinbera starfsmenn. Legið hafi beint við að skipa óháðan og hlutlausan ráðherra ad hoc í hennar stað til að úrskurða um fram komnar kærur eins og alsiða sé í stjórnsýslu og hjá dómstólum. Ráðherra hafi ekki, stöðu sinnar vegna eða samkvæmt stjórnarskrá, heimild til að úrskurða um stjórnsýslukærur ef vanhæfisreglur eigi við. Ráðherra sé ekki hafin yfir stjórnsýslureglur og geti ekki sniðgengið þær af flokkspólitískum ástæðum.

Með hliðsjón af framansögðu hafi umhverfisráðherra verið vanhæf til meðferðar kærumálsins samkvæmt ákvæðum l., 4., 5. og 6. tl. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í öllu falli séu ríkar aðstæður fyrir hendi sem séu til þess fallnar að draga óhlutdrægni hennar í efa með réttu.

Þá benda stefnendur á að við endurskoðun laga nr. 106/2000, sem unnið sé að á vegum umhverfisráðuneytisins, muni vera ráðgert að færa úrskurðarvald ráðherra til sjálfstæðrar og hlutlausrar úrskurðarnefndar en í því felist viðurkenning umhverfisráðuneytisins og umhverfisráðherra á vanhæfisrökum stefnenda. Sama gildi um þá niðurstöðu umhverfisráðherra að víkja sæti vegna úrskurðar í kærumáli varðandi miðlunarlón í Þjórsárverum. Byggja stefnendur á því að vanhæfi umhverfisráðherra eigi eitt og sér að leiða til ómerkingar úrskurðarins.

Af hálfu stefnda íslenska ríkisins er um framangreint atriði vísað til rökstuðnings í úrskurði umhverfisráðherra. Þar segi að úrskurð Skipulagsstofnunar, samkvæmt 11. gr. laga nr. 106/2000, megi kæra til umhverfisráðherra, eins og tekið sé fram í 3. mgr. 12. gr. laganna. Samkvæmt því hafi löggjafinn ákveðið að ráðherra, sem samkvæmt stjórnarskránni hafi sérstöðu í samanburði við aðra embættismenn ríkisins, skuli leggja úrskurð á slíka kæru. Enda þótt ráðherra eigi sæti í ríkisstjórn og standi þar með að pólitískri stefnu hennar gildi sú meginregla samkvæmt íslenskri stjórnskipan að ráðherrar fari með æðsta stjórnvald, þ.á m, með úrskurðarvald í kærumálum, hver á sínu sviði, óháð öðrum ráðherrum. Ennfremur segi í úrskurðinum að umhverfisráðherra hafi hvorki einstaklegra hagsmuna að gæta í kærumálinu, né hafi hann aðhafst neitt annað er leitt geti til þess að honum beri að víkja sæti við meðferð þess samkvæmt 1. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 6. tl. 1, mgr. 3. gr. þeirra. Ummæli annarra ráðherra um hinn kærða úrskurð, hafi ekki þýðingu í þessu sambandi, enda hafi þeir ekki komið að úrlausn kærumálsins.

Að mati stefnda hafa engar vanhæfisástæður á grundvelli stjórnsýslulaga nr. 37/1993 komið fram í máli þessu sem varða umhverfisráðherra. Í málflutningi stefnenda að þessu leyti felist einungis órökstuddar getgátur og fullyrðingar. Endurskoðun laga nr. 106/2000 varði með engum hætti mál það sem hér sé til umfjöllunar. Þaðan af síður felist í þeirri endurskoðun viðurkenning stefnda á vanhæfisrökum stefnenda eins og hann haldi fram.

Af hálfu stefnda Landsvirkjunar er tekið undir rökstuðning meðstefnda, íslenska ríkisins. Stefndi mótmælir sérstaklega þeirri fullyrðingu stefnenda að umhverfisráðherra hafi verið vanhæf til meðferðar málsins vegna tengsla við stjórnarformann og forstjóra Landsvirkjunar, þá Jóhannes Geir Sigurgeirsson og Friðrik Sophusson. Þau tengsl séu ekki slík að 3. sbr. 2. tl. l. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga eigi við, enda valdi það ekki vanhæfi að menn hafi starfað saman.

IV.1.2  Álit dómsins

                Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum má skjóta ágreiningi um framkvæmd laganna til úrskurðar umhverfisráðherra. Í 3. mgr. sömu greinar er sérstaklega kveðið á um það að kæra megi úrskurð Skipulagsstofnunar samkvæmt 11. gr. laganna til umhverfisráðherra innan fjögurra vikna frá því að hann var birtur. Úrskurður ráðherra er fullnaðarúrskurður á stjórnsýslustigi, sbr. 3. mgr. 13. gr. tilvitnaðra laga. Er þessi skipan í samræmi við þá meginreglu íslenskrar stjórnskipunar að ráðherrar séu æðstu handhafar stjórnsýsluvalds hver á sínu sviði.

                Með stjórnsýslulögum nr. 37/1993 voru í fyrsta skipti lögfestar sérstakar hæfisreglur hér á landi sem taka til allra starfsmanna ríkisins. Reglur þessar eru í eðli sínu persónubundnar á þann hátt að þær taka til atvika sem varða viðkomandi starfsmann persónulega. Frá þessu er gerð sú eina undantekning sem felst í 5. tölulið 1. mgr. 3. gr. laganna þegar mál varðar yfirmann svo verulega persónulega að undirmenn hans verði jafnframt vanhæfir. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 37/1993 segir meðal annars svo um þennan tölulið: „Ákvæði 5. tl. er nátengt 1. og 2. tl. Þó að aðilar þeir, sem þar eru greindir, verði ekki taldir aðilar að stjórnsýslumáli geta þeir átt einstaklegra og svo verulegra hagsmuna að gæta við úrlausn málsins að valdið geti vanhæfi. [...] Þegar mál varðar mjög nána samstarfsmenn starfsmanns verulega verður starfsmaður ekki vanhæfur á grundvelli 5. tl. Hins vegar gæti hann orðið vanhæfur á grundvelli 6. tl. í slíkum tilvikum.“ Samkvæmt síðast nefnda ákvæðinu er starfsmaður vanhæfur til meðferðar máls ef að öðru leyti en í greinir í 1. til og með 5. tölulið 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu.

Af málatilbúnaði stefnenda er ljóst að sú málsástæða þeirra sem lýtur að vanhæfi Sivjar Friðleifsdóttur er aðallega byggð á tilvísun til aðildar hennar að ríkisstjórn Davíðs Oddssonar, yfirlýsinga sem samráðherrar hennar hafi gefið í tilefni af úrskurði Skipulagsstofnunar, stjórnarsáttmála Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks og flokkssamþykkta, samþykkta ríkisstjórnar og aðildar hennar að svonefndum Noral yfirlýsingum. Þá er ennfremur vísað til þess að Siv hafi til skamms tíma verið samþingmaður og náinn samverkamaður stjórnarformanns Landsvirkjunar. Loks er á því byggt að andstaða Sivjar Friðleifsdóttur við stefnu ríkisstjórnar í stóriðju- og virkjanamálum væri beinlínis til þess fallin að hún ætti það á hættu að glata ráðherradómi og jafnvel þingsæti sínu. Siv hafi því sjálf haft ríkra hagsmuna að gæta af niðurstöðu þess máls sem hér um ræðir.

Engin efni eru til að líta svo á að fyrir hendi sé aðstaða sem leitt geti til þeirrar niðurstöðu að Siv Friðleifsdóttir hafi á grundvelli 1. eða 4. töluliðar 3. gr. stjórnsýslulaga verið vanhæf til að úrskurða sem umhverfisráðherra um kærur sem ráðuneyti hennar bárust vegna úrskurðar Skipulagsstofnunar frá 1. ágúst 2001 um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar. Um vanhæfismálsástæðu stefnenda að öðru leyti er þess fyrst að geta að þátttaka í stjórnmálum kallar á að menn tjái sig og taki afstöðu til margvíslegra málefna sem eru til meðferðar hjá stjórnvöldum á hverjum tíma eða snúa að stefnumálum einstakra stjórnmálasamtaka eða ríkisstjórnar. Aðstaða ráðherra í þessu samhengi er sérstök þegar til þess er litið að þeir hafa sem æðstu handhafar framkvæmdavalds með höndum endanlegt úrskurðarvald á stjórnsýslustigi svo framarlega sem annarri skipan hefur ekki verið komið á með lögum. Verða þeir þannig að huga sérstaklega að því sem þátttakendur í stjórnmálum í víðasta skilningi að þeir láti ekki uppi afstöðu sem hefði í för með sér vanhæfi þeirra til að fara með mál sem falla undir úrskurðarvald þeirra hvers um sig. Svigrúm ráðherra til athafna og pólitískra afskipta með tilliti til vanhæfisreglna verður að mati dómsins ekki skert umfram þetta. Af hálfu stefnenda þessa máls hefur ekki verið vísað til atvika sem virt verða á þann veg að Siv Friðleifsdóttir hafi tjáð sig með þeim hætti um það ágreiningsefni sem lagt var undir úrskurð umhverfisráðherra með kæru á úrskurði Skipulagsstofnunar frá 1. ágúst 2001 að opinber afstaða hennar til kæruefnisins hafi legið fyrir þá er kæra kom fram. Samkvæmt lögum nr. 106/2000 var það í verkahring hennar sem umhverfisráðherra að úrskurða um kæruefnið. Bar hún ein ábyrgð á því að málsmeðferð og úrskurður hennar væru í samræmi við lög. Á þessum grunni, sem ætíð á við þegar ráðherra fer með úrskurðarvald á stjórnsýslustigi, getur það ekki valdið vanhæfi hans til að fara með mál þótt samráðherra hans kunni að hafa látið uppi afstöðu sína til þess, né heldur geta vangaveltur um að áframhaldandi vera hans á ráðherrastóli sé undir því komin að hann úrskurði í því á tiltekinn veg haft þýðingu við mat á hæfi hans til að fara með það.

Þau tengsl á milli Sivjar Friðleifsdóttur og þeirra Jóhannesar Geirs Sigurgeirssonar, stjórnarformanns Landsvirkjunar, og Friðriks Sophussonar, forstjóra Landsvirkjunar, sem gerð er grein fyrir í stefnu, eru að mati dómsins ekki þess eðlis að þau séu til þess fallin að draga megi með réttu í efa óhlutdrægni hennar til að fara með kærumál það sem hér um ræðir.

Að öllu framangreindu virtu er ekki fallist á það með stefnendum að Siv Friðleifsdóttir hafi verið vanhæf til að fara með kærumál það sem spratt í tilefni af því að skotið var til umhverfisráðherra úrskurði Skipulagsstofnunar frá 1. ágúst 2001 um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar. Krafa stefnenda um ómerkingu á úrskurði umhverfisráðherra frá 20. desember 2001 nær því ekki fram að ganga á grundvelli þeirrar málsástæðu þeirra sem hér hefur verið til umfjöllunar.

IV.2        Um málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000, gagnaöflun umhverfisráðherra og efnisumfjöllun á kærustigi

IV.2.1  Málsástæður aðila

Stefnendur byggja á því að 12. gr., sbr. 2. mgr. 13. gr. og 11. gr. laga nr. 106/2000 hafi skuldbundið umhverfisráðherra til að úrskurða í kærumálinu á grundvelli fyrirliggjandi gagna en ekki nýrra gagna og niðurstaðna nýrra rannsókna sem Skipulagsstofnun, stefnendur, aðrir kærendur og almenningur hafi ekki haft til umfjöllunar. Ráðherra hafi borið að horfa fram hjá nýjum gögnum og rannsóknum en ella að vísa málinu til meðferðar og úrskurðar Skipulagsstofnunar á nýjan leik, eins og stefnendur hafi krafist í kærum sínum.

Stefnendur leggja áherslu á að umhverfisráðherra hafi ekki verið heimilt á grundvelli meintrar rannsóknarskyldu að leggja út í þá umfangsmiklu gagnaöflun sem raun hafi orðið á. Ráðherra hafi borið að hlíta sérreglum laga nr. 106/2000 og reglugerðar nr. 671/2000 um málsmeðferð. Ný gögn hafi borist frá Landsvirkjun án rökstuðnings fyrir því hvers vegna þau hafi ekki verið lögð fram fyrr. Landsvirkjun hafi verið lögskylt og í lófa lagið að afla þessara gagna og leggja þau fram við meðferð málsins hjá Skipulagsstofnun.

Landsvirkjun hafi ekki orðið við athugasemdum Skipulagsstofnunar við matsáætlun og drög að matsskýrslu og ekki sinnt ítrekuðum tilmælum stofnunarinnar og almennings um að gera fullnægjandi grein fyrir mótvægisaðgerðum og áhrifum þeirra, svonefndum núllkosti, öðrum kostum, efnahagslegum ávinningi, orkuverði, verðmæti þeirra víðerna og náttúru sem Kárahnjúkavirkjun muni óhjákvæmilega rústa og fleiri grundvallaratriðum. Tilgangur laga um mat á umhverfisáhrifum sé ekki einvörðungu að leggja mat á fyrirliggjandi upplýsingar heldur einnig að taka afstöðu til þess hvort viðhlítandi upplýsingar liggi fyrir. Skipulagsstofnun hafi réttilega komist að þeirri niðurstöðu að svo væri ekki.

Af hálfu stefnenda er á því byggt að umhverfisráðherra hafi ekki farið að lögum nr. 106/2000. Auglýsingar umhverfisráðuneytisins frá 3. og 15. október 2001 hafi hvorki fullnægt málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga né laga nr. 106/2000 og auk þess haft í för með sér að málsmeðferð samkvæmt 10. gr. laganna, sem taki til Skipulagsstofnunar en ekki umhverfisráðherra, hafi verið sett af stað á nýjan leik á kærustigi án lagaheimildar. Kærufrestur til umhverfisráðuneytisins hafi auk þess verið liðinn þegar auglýsingarnar hafi verið birtar og almenningi ekki veittur lögbundinn 6 vikna lágmarksfrestur samkvæmt 10. gr. lögum nr. 106/2000 og 2. mgr., sbr. 3. mgr. 6. gr. tilskipunar 85/337/EBE til að koma að athugasemdum. Þá hafi ráðherra tekið við nýjum gögnum frá Landsvirkjun eftir að lögbundnir og veittir frestir hafi verið liðnir og lagt þau til grundvallar úrskurði sínum án þess að gefa stefnendum kost á að tjá sig um þau.

Því er sérstaklega mótmælt sem röngu og ósönnuðu að ný gögn málsins frá Landsvirkjun og öðrum hafi verið aðgengileg almenningi og að stefnendum hafi verið gefinn kostur á að tjá sig um þau. Gögnin hafi ekki verið til staðar í Þjóðarbókhlöðunni þegar eftir hafi verið leitað og stefnendur ekki haft tækjabúnað til að sækja þau á heimasíðu umhverfisráðuneytisins. 

Þá telja stefnendur að viðamikil gagnaöflun Landsvirkjunar í kjölfar úrskurðar Skipulagsstofnunar, sjálfstæð gagnaöflun umhverfisráðuneytisins og gögn sem borist hafi vegna nefndra auglýsinga, hafi raskað grundvelli málsins svo verulega að ráðherra hafi verið skylt að að vísa málinu til meðferðar Skipulagsstofnunar á nýjan leik. Þar með hefði málið og hin nýju gögn hlotið lögbundna meðferð samkvæmt 10. gr. laga nr. 106/2000 og tilskipunum EB, sem leggi rannsóknarskyldu alfarið á framkvæmdaaðila. Í stað þess hafi umhverfisráðherra lagt mat á og úrskurðað um þessi gögn á einu stjórnsýslustigi þvert á grunnreglur stjórnsýslu og andstætt málsmeðferðarreglum og markmiðum laga nr. 106/2000. Málið hafi að þessu leyti tekið ólögmætum stakkaskiptum á kærustigi, bæði hvað varðar form og efni.

Stefndu mótmæla því að umhverfisráðherra hafi borið að horfa fram hjá nýjum gögnum og rannsóknum en ella að vísa málinu til meðferðar og úrskurðar Skipulagsstofnunar á nýjan leik.

Af hálfu stefnda íslenska ríkisins er vísað til umfjöllunar í úrskurði umhverfisráðherra þar sem fjallað sé um málsmeðferð hans vegna þeirra gagna sem hafi haft að geyma nýjar upplýsingar. Umhverfisráðherra hafi á grundvelli rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 1. mgr. 30. gr. þeirra, borið að taka til skoðunar ný gögn sem lögð hafi verið fram eftir að úrskurður Skipulagsstofnunar hafi verið kveðinn upp. Jafnframt hafi ráðherra talið, meðal annars með tilliti til reglunnar um málshraða í 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, að honum bæri að afgreiða kæruna, án þess að vísa henni að nýju til meðferðar hjá Skipulagsstofnun. Með kæru Landsvirkjunar hafi áform hennar um framkvæmdir ekki breyst að neinu marki. Því hafi verið algjörlega ástæðulaust að vísa málinu aftur til Skipulagsstofnunar. Ný gögn hafi einungis verið fengin til þess að upplýsa málið enn frekar og auðvelda stjórnvöldum að taka málefnalega afstöðu til umdeildrar framkvæmdar.

Af hálfu stefnda íslenska ríkisins er á því byggt að málsmeðferð í kærumálinu hafi verið í fullu samræmi við málsmeðferðarreglu stjórnsýslulaga hvað varðar rannsóknarregluna, jafnræði, réttinn til upplýsinga og andmælarétt. Stefndi hafi sérstaklega auglýst ný gögn frá framkvæmdaraðila með þeim hætti sem kveðið sé á um í 10. gr. laga nr. 106/2000. Þar með hafi öllum almenningi verið gefinn kostur á því að gera athugasemdir vegna nýrra framkominna gagna. Aðferðafræði þessi sé í fullu samræmi við markmið og tilgang laga nr. 106/2000 og tilskipunar 85/337/EBE eins og henni hefur verið breytt með tilskipun 97/11/EB.

Stefndi bendir jafnframt á að umhverfisráðherra hafi ekki verið skylt að lögum að auglýsa hin nýju gögn á grundvelli laga um mat á umhverfisáhrifum. Í ljósi framangreindra markmiða laga nr. 106/2000 og ákvæða í tilskipun 85/337/EBE og með hliðsjón af 13. og 15. gr., sbr. 1. mgr. 30. gr. stjórnsýslulaga, hafi umhverfisráðherra þótt eðlilegt að auglýsa opinberlega hin nýju gögn með þeim hætti sem sé mælt fyrir um í 2. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000 og gefa öllum kost á að koma að athugasemdum sínum vegna þessara nýju gagna, innan hæfilegs frests. Lengd frestsins hafi ráðist af því hversu umfangsmikil gögnin hafi verið. Eðlilegt hafi þó þótt að sá frestur væri skemmri en kveðið sé á um í 4. mgr. 10. gr. laganna þar sem ekki var verið að kynna nýja framkvæmd frá grunni, heldur einungis gögn með nýjum upplýsingum um framkvæmd sem þegar hafði sætt mati á fyrsta stjórnsýslustigi. Tveir af stefnendum hafi komið athugasemdum sínum á framfæri, sbr. bréf Náttúruverndarsamtaka Íslands frá 1. nóvember 2001 til stefnda og bréf Guðmundar Páls Ólafssonar frá 2. febrúar 2001. Níu aðrir hafi nýtt sér þennan rétt.

Stefndu halda því fram að sjónarmið stefnenda taki mið að reglum um meðferð einkamála fyrir dómi en ekki af málsmeðferðarreglum í stjórnsýslunni. Gagnstætt því sem gildi í dómsmálum séu stjórnvöld ekki bundin af þeim farvegi sem aðilar málsins marki því heldur rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins, sem leggi áherslu á það að mál sé sem best upplýst áður en stjórnvald taki ákvörðun í því. Þótt framkvæmdaraðili hafi, samkvæmt lögum nr. 106/2000, meiri áhrif á málsmeðferð slíkra mála en aðilar máls almennt hafa á meðferð mála í stjórnsýslunni, hafi það ekki áhrif á rannsóknarskyldu úrskurðaraðila í slíkum málum. Sömu reglur eigi við um meðferð æðra sem lægra stjórnvalds að þessu leyti enda meginreglan sú að meðferð kærumála skuli vera vandaðri en málsmeðferð hjá lægri stjórnvöldum. Í þessu sambandi er vísast einnig vísað til 3. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000, þar sem sérstaklega sé tekið fram að um kæru á úrskurði Skipulagsstofnunar samkvæmt 11. gr. laganna fari samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga. Æðra stjórnvaldi beri því samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 30. gr. laganna, að rannsaka af sjálfsdáðum eða taka við upplýsingum frá framkvæmdaraðila sem haft geta áhrif á að efnisleg úrlausn þess verði rétt. Stefndu telja því að umhverfisráðherra hafi réttilega tekið til skoðunar öll þau gögn sem fyrir hann höfðu verið lögð um umhverfisáhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar.

Stefndu telja að ef umhverfisráðherra væri skyldaður til að vísa málinu til meðferðar Skipulagsstofnunar að nýju fæli það í sér verulega þrengingu á svigrúmi æðra setts stjórnvalds til þess að breyta ákvörðunum lægra setts stjórnvalds. Rannsóknarskylda umhverfisráðherra og skylda hans til að sjá til þess að mál fái efnislega rétta úrlausn, geri það að verkum að hann verði að taka til skoðunar ný gögn sem hann telji þörf á til þess að komast að efnislega réttri niðurstöðu.

Stefndi Landsvirkjun vísar til þess að fyrirtækið hafi kært úrskurð Skipulagsstofnunar til að fá honum breytt, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hafi þess verið krafist að umhverfisráðherra tæki efnislega ákvörðun í málinu þar sem tekið yrði tillit til allra þeirra atriða sem fram kæmu í kærunni og fallist á framkvæmd sbr. a-lið, 2. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000. Í kærunni hafi verið vísað til upplýsinga sem hafi þótt til þess fallnar að skýra enn frekar áhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar. Þessar og aðrar upplýsingar Landsvirkjunar sem umhverfisráðherra hafi verið látnar í té hafi þó alls ekki breytt grundvelli framkvæmdarinnar.

Stefndi Landsvirkjun bendir á að leitað hafi verið eftir umsögn Skipulagsstofnunar um þessi atriði, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000. Stefndi bendir á að ný umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi hefði haft í för með sér mikinn drátt á endanlegri afgreiðslu og þannig strítt gegn málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga og jafnframt haft í för með sér gífurlega aukinn kostnað og hugsanlega annað tjón fyrir stefnda.

Stefndi Landsvirkjun telur að 3. mgr. 22. gr. reglugerðar nr. 671/2000, um atriði sem stafi frá umsagnaraðilum, eigi ekki við um framlögð gögn hans til umhverfisráðherra. Í kæru hans komi fram viðbrögð við úrskurði Skipulagsstofnunar sem þarfnist ekki sérstaks rökstuðnings eins og stefnendur haldi fram.

Þá mótmælir stefndi Landsvirkjun því að hafa ekki sinnt athugasemdum Skipulagsstofnunar við matsáætlun og drög að matsskýrslu heldur hafi þvert á móti verið tekið fullt tillit til allra athugasemda stofnunarinnar. Athugasemdum annarra aðila, þ.á m. almennings hafi verið svarað eftir því sem efni hafi staðið til. Þau svör hafi beinst að því að skýra framkvæmdina fyrir úrskurðaraðila. Það hafi hins vegar verið hlutverk úrskurðaraðila að taka afstöðu til framkominna ábendinga að teknu tilliti til skýringa framkvæmdaraðila.

Stefndi Landsvirkjun telur að sú framkvæmd umhverfisráðuneytisins, að senda frá sér auglýsingar 3. og 15. október 2001 um ný gögn og gefa almenningi kost á að tjá sig um þau, sé fyllilega í samræmi við þau markmið laga um mat á umhverfisáhrifum að stuðla að samvinnu þeirra sem láta sig slík mál varða og að kynna áhrif framkvæmda fyrir almenningi. Með stjórnsýslukæru stefnda og síðar á kærustiginu hafi verið lögð fram ýmis gögn og upplýsingar um umhverfisáhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar í samræmi við óskir umhverfisráðherra og eftir því sem tilefni hafi þótt til að öðru leyti.

Réttargæslustefndu taka undir mótmæli og málsástæður stefndu að því er framangreind atriði varðar. Þeir telja að málsmeðferð Skipulagsstofnunar við uppkvaðningu úrskurði stofnunarinnar vegna mats á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar, hafi verið ábótavant í verulegum atriðum. Vegna þeirra annmarka hafi umhverfisráðherra verið nauðsynlegt að fá frekari skýringar Landsvirkjunar á fyrirliggjandi gögnum og eftir atvikum að taka til skoðunar þau atriði sem fram komu í kæru Landsvirkjunar og fylgigögnum með kærunni. Með þeim gögnum hafi grundvelli málsins í engu verið raskað, svo sem það hafði verið lagt fyrir Skipulagsstofnun í upphafi.

Réttargæslustefndu telja að af lögum um mat á umhverfisáhrifum megi glöggt ráða að ekki sé gert ráð fyrir því að Skipulagsstofnun leggist gegn framkvæmdum af þeirri ástæðu einni, að ekki liggi fyrir fullnægjandi upplýsingar að mati stofnunarinnar. Í b-lið 2. mgr. 11. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum sé að finna tæmandi talningu á þeim möguleikum sem Skipulagsstofnun hafi til að afgreiða mál. Meintur skortur á upplýsingum geti aldrei verið grundvöllur þess að stofnunin leggist gegn framkvæmd.

Loks benda réttargæslustefndu á að samkvæmt 4. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sé Skipulagsstofnun heimilt í úrskurði sínum að setja skilyrði um að framkvæmdaraðili gangist fyrir frekari rannsóknum á tilteknum atriðum fyrir og eftir hina fyrirhuguðu framkvæmd, meðal annars til að ganga úr skugga um hvaða afleiðingar framkvæmdin hafi í för með sér. Þeirri grein sé ætlað að tryggja að hugsanlegt tímahrak Skipulagsstofnunar verði ekki látið koma framkvæmdaraðila í koll á þann hátt að stofnunin leggist gegn viðkomandi framkvæmd. Þessi regla styðjist einnig við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Réttargæslustefndu telja að Skipulagsstofnun hafi ekki fylgt framangreindum málsmeðferðarreglum við meðferð málsins og hafi ekki krafið framkvæmdaraðila sérstaklega um þau gögn sem stofnunin leggi til grundvallar að hafi skort. Vanræksla Skipulagsstofnunar á því að óska eftir frekari upplýsingum hafi því verið látin bitna á framkvæmdaraðila með ólögmætum hætti. Málsmeðferð umhverfisráðherra hafi því ekki einungis verið lögmæt og í fullu samræmi við málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttar, heldur beinlínis nauðsynleg til þess að komist yrði að efnislega réttri niðurstöðu á grundvelli allra fyrirliggjandi gagna og upplýsinga, og til að fullnægt yrði ákvæðum 10. gr. stjórnsýslulaga.

Umhverfisráðherra hafi samkvæmt framansögðu verið frjálst að ákveða hvort hann vísaði málinu aftur til nýrrar meðferðar hjá Skipulagsstofnun eða tæki málið til frekari rannsóknar og efnismeðferðar.

IV.2.2     Álit dómsins

Íslenska ríkið er samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993, skuldbundið til þess að laga íslenska löggjöf að reglum Evrópusambandsins á þeim sviðum sem samningurinn tekur til en óumdeilt er að mat á umhverfisáhrifum fellur undir gildissvið samningsins. Með lögum um umhverfismat nr. 106/2000 var meðal annars ætlunin að lögfesta þær reglur sem koma fram í tilskipun 85/337/EBE eins og henni hefur verið breytt með tilskipun 97/11/EB. Á grundvelli laganna hefur verið sett reglugerð um mat á umhverfisáhrifum, nr. 671/2000, þar sem er að finna nánari útfærslu á framkvæmd umhverfismats. Ekkert er fram komið í málinu sem bendir til þess að þessi innleiðing tilskipana Evrópusambandsins í umhverfismálum hafi ekki tekist og verður að ganga út frá því að lögin uppfylli þær kröfur sem settar eru um framkvæmd mats á umhverfisáhrifum á Evrópska efnahagssvæðinu. Þykir því óþarft að vísa til framangreindra tilskipana til rökstuðnings niðurstöðu í málinu.

Markmið laga nr. 106/2000 eru talin upp í 1. gr. og eru þau svohljóðandi:

a.       að tryggja að áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd, sem kann vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar,

b.       að stuðla að samvinnu þeirra aðila sem hafa hagsmuna að gæta eða láta sig málið varða vegna framkvæmdar sem áhrif hefur á umhverfið,,

c.        að kynna fyrir almenningi umhverfisáhrif framkvæmdar sem kann að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og mótvægisaðgerðir vegna þeirra og að almenningur komi að athugasemdum og upplýsingum áður en úrskurður um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar er kveðinn upp.

Samkvæmt framansögðu er það forsenda umhverfismats að umhverfisáhrif framkvæmdar kunni að vera umtalsverð. Í lögum um mat á umhverfisáhrifum er hins vegar ekki lagt bann við framkvæmdum sem talin eru hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Í 2. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000 segir þó að í úrskurði Skipulagsstofnunar skuli taka ákvörðun um hvort fallist sé á viðkomandi framkvæmd, með eða án skilyrða, eða lagst gegn henni vegna umtalsverðra umhverfisáhrifa. Úrskurðarheimild umhverfisráðherra eru sambærileg að þessu leyti sbr. 2. mgr. 13. gr. laganna.

Umtalsverð umhverfisáhrif eru skilgreind í l-lið 3. gr. laganna þannig að þau séu veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum. Lögin hafa hins vegar ekki að geyma nánari viðmiðanir um hvað teljist veruleg óafturkræf umhverfisáhrif og hvað veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum. Þessi atriði eru þannig háð mati þeirra stjórnvalda sem um fjalla þ.e. Skipulagsstofnunar og umhverfisráðherra og væntanlega háð ýmsum lögum og skuldubindingum á sviði náttúru- og umhverfisverndar og viðhorfum til náttúruverndar á hverjum tíma. Í athugasemdum í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 106/2000 er þó að finna nokkra leiðbeiningu um hvað teljist umtalsverð umhverfisáhrif en þar er nefnt í dæmaskyni staðsetning framkvæmdar á viðkvæmu svæði og mengunarviðmiðanir í lögum eða alþjóðlegum samningum.

Af ákvæðum laganna verður skýrlega ráðið að niðurstaða um það hvort framkvæmd teljist hafa veruleg umhverfisáhrif getur ráðist af því hvort framkvæmdaraðila takist að sýna fram á framkvæmanlegar mótvægisaðgerðir eða aðrar aðgerðir sem dragi svo úr neikvæðum umhverfisáhrifum að þau teljist ekki umtalsverð. Skipulagsstofnun og umhverfisráðherra hafa verulegt svigrúm til þess að takmarka umfang framkvæmdar og leggja á framkvæmdaraðila að grípa til mótvægisaðgerða eða annarra aðgerða ef talið er að með því móti verði neikvæð umhverfisáhrif framkvæmdar innan þeirra marka sem stjórnvaldið telur ásættanleg og þar með ekki umtalsverð.

Af lögum nr. 106/2000 og reglugerð nr. 671/2000 verður ráðið að umhverfismat er flókinn ferill upplýsingaöflunar, rannsókna, kynningar, samráðs og ákvarðanatöku sem hefur það að markmiði að sem bestar upplýsingar fáist fyrir úrskurðaraðila um mat á umhverfisáhrifum og síðar leyfisveitanda. Þessi ferill er settur af stað vegna fyrirætlunar ríkis, sveitarfélags, stofnunar, annars lögaðila eða einstaklings um að ráðast í framkvæmd sem lögin taka til. Framkvæmdaaðili er samkvæmt 14. gr. laganna ábyrgur fyrir mati á umhverfisáhrifum og ber kostnaðinn af matinu, auglýsingum og kynningu.

Í framangreindu ferli vegast á hagsmunir framkvæmdaraðila af því að umhverfismatið og ákvörðunartaka stjórnvalda gangi hratt og örugglega fyrir sig og að ekki séu gerðar til hans ósanngjarnar kröfur um tímafrekar og kostnaðarsamar rannsóknir og upplýsingaöflun og hagsmunir almennings af því að vandað umhverfismat fari fram og að allir fái tækifæri til að koma á framfæri upplýsingum og athugasemdum þannig að ákvörðun um leyfi fyrir framkvæmd sé tekin á grundvelli bestu fáanlegra upplýsinga sem með sanngirni er hægt að gera kröfu um að aflað sé um umhverfisáhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar.

Í lögum um umhverfismat er víða gert ráð fyrir samráði framkvæmdaraðila og Skipulagsstofnunar og eftir atvikum umhverfisráðherra og skyldu stjórnvaldsins til leiðsagnar.

Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum skal Skipulagsstofnun taka ákvörðun um framlagða matsáætlun og gera framkvæmdaraðila grein fyrir því sem hún telur þar ábótavant. Samkvæmt sömu grein ber Skipulagsstofnun skylda til að leiðbeina framkvæmdaraðila um frekari vinnslu tillögu að matsáætlun. Samkvæmt 4. mgr. 8. gr. laganna getur Skipulagsstofnun einnig á síðari stigum farið fram á að framkvæmdaraðili leggi fram frekari gögn og er í ákvæðinu vísað til 9. og 10. gr. laganna í því sambandi.

Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laganna hefur Skipulagsstofnun tvær vikur eftir að framkvæmdaraðili leggur fram matsskýrslu til að meta hvort skýrslan uppfylli þær kröfur sem gerðar eru í 9. gr. laganna. Samkvæmt 5. mgr. 10. gr. skulu umsagnaraðilar um matsskýrsluna gefa Skipulagsstofnun álit sitt á því hvað þurfi að kanna frekar og benda á mögulegar mótvægisaðgerðir.

Við úrlausn um gildi ákvarðana framangreindra stjórnvalda verður að hafa í huga að hlutverk Skipulagsstofnunar og umhverfisráðherra er ekki að skera úr deilumáli milli tiltekinna aðila eða veita leyfi fyrir framkvæmd heldur að komast að niðurstöðu um umhverfisáhrif að undangengnu flóknu matsferli. Í þessu ferli reynir á náið samráð framkvæmdaraðila og viðkomandi stjórnvalda en einnig er lögð áhersla á að leitað sé álits sérfræðinga og athugasemda frá almenningi og að tekið sé nauðsynlegt tillit til umsagna og athugasemda.

Skipulagsstofnun lagðist sem fyrr segir gegn Kárahnjúkavirkjun vegna umtalsverðra umhverfisáhrifa og ófullnægjandi upplýsinga um einstaka þætti framkvæmdarinnar og umhverfisáhrif hennar. Umhverfisráðherra taldi í úrskurði sínum að Landsvirkjun hefði ekki að öllu leyti farið að þeim athugasemdum sem Skipulagsstofnun gerði við tillögu fyrirtækisins að matsáætlun og drög þess að matsskýrslu. Umhverfisráðherra taldi hins vegar að málsmeðferð Skipulagsstofnunar hefði ekki verið í samræmi við rannsóknarskyldu stofnunarinnar samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga. Taldi ráðherra að úr því að Skipulagsstofnun hefði talið að málið væri ekki að fullu upplýst hefði stofnuninni borið skylda til að notfæra sér heimildina í 4. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000 og fara fram á að Landsvirkjun legði fram frekari gögn eða kannaði tilgreind atriði betur áður en málið yrði til lykta leitt.

Fyrir liggur að Skipulagsstofnun samþykkti tillögu Landsvirkjunar að matsáætlun með ýmsum fyrirvörum. Í 8. gr. laga nr. 106/2000 er ekki gert ráð fyrir að matsáætlun sé samþykkt með fyrirvörum en hins vegar er gert ráð fyrir að stofnunin geti hafnað tillögu að matsáætlun með rökstuddri ákvörðun þar sem gerð sé grein fyrir hverju sé ábótavant og settar fram leiðbeiningar til framkvæmdaraðila um frekari vinnslu tillögu að matsáætlun.

Þá liggur fyrir að Landsvirkjun sendi Skipulagsstofnun drög að matsskýrslu og fékk rökstuddar athugasemdir til baka. Þá voru haldnir samráðsfundir með aðilum. Landsvirkjun og Skipulagsstofnun ber ekki saman um að hve miklu leyti Landsvirkjun brást við fyrirvörum og athugasemdum Skipulagsstofnunar.

Þegar stjórnvald hafnar erindi á grundvelli skorts á upplýsingum má almennt ætla að í því felist að stjórnvald telji að viðkomandi aðili hafi vanrækt að afla upplýsinga sem hefðu getað skipt máli við úrlausn málsins. Geti upplýsingarnar ekki skipt máli er þeirra væntanlega ekki þörf og því hægt að komast að efnislegri niðurstöðu án þeirra. Teljist upplýsingar sem vantar hins vegar skipta máli nægir að vísa til skorts á upplýsingum. 

Í því máli sem hér um ræðir tók Skipulagsstofnun þá ákvörðun að leggjast gegn Kárahnjúkavirkjun á grundvelli þeirrar efnislegu niðurstöðu að hún hefði veruleg umhverfisáhrif en einnig á þeim grundvelli að upplýsingar hefðu skort. Slík niðurstaða hlýtur með hliðsjón af framangreindu að teljast óheppileg og þá sérstaklega með hliðsjón af tilgangi umhverfismats.

Með vísan sem að framan greinir um eðli umhverfismats og þess ferlis samráðs og leiðbeininga sem lög um mat á umhverfisáhrifum gera ráð fyrir verður að fallast á með umhverfisráðherra að Skipulagsstofnun hafi ekki gert það sem ætlast mátti til af stofnuninni til að afla upplýsinga frá Landsvirkjun um þá þætti umhverfismatsins sem stofnunin taldi skorta upplýsingar um.

Umhverfisráðherra taldi að ágallar á málsmeðferð Skipulagsstofnunar hafi ekki verið svo stórvægilegir eða þess eðlis að ómerkja bæri hinn kærða úrskurð og vísa málinu til meðferðar hjá stofnuninni að nýju. Ráðherra færði þau rök fyrir þessari niðurstöðu að bætt hefði verið úr helstu ágöllunum með því að framkvæmdaraðili hefði lagt fyrir ráðuneytið ný gögn um umhverfisáhrif Kárahnjúkavirkjunar og fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir til þess koma í veg fyrir eða draga úr þeim áhrifum. Ráðherra taldi að þótt framkvæmdaáformin hefðu tekið nokkrum breytingum yrði ekki talið, að eðli framkvæmdarinnar hefði breyst frá því sem gert hafi verið ráð fyrir í matsskýrslu. 

Líta verður svo á að hinn almenni tilgangur kærumeðferðar innan stjórnsýslunnar sé að taka ákvarðanir lægra settra stjórnvalda til endurskoðunar. Niðurstaða æðra stjórnvalds getur verið að staðfesta niðurstöðu þess lægra, breyta henni eða að vísa málinu aftur til meðferðar lægra setts stjórnvalds.

Afstaða lægra og æðra setts stjórnvalds er ekki sambærileg afstöðu héraðsdóms og Hæstaréttar. Enda þótt almennt sé gert ráð fyrir að um öll úrlausnarefni sé fjallað á tveimur dómstigum er það þó engan vegin algild regla þar sem niðurstaða héraðsdóms getur verið á þann veg að þar sé ekki fjallað um nema hluta af málsástæðum aðila. Þá sætir sú meginregla að ný gögn séu ekki lögð fram í Hæstarétti undantekningum. Þótt ýmis stjórnsýslumál líkist dómsmálum í verulegum atriðum, svo sem þau sem rekin eru fyrir úrskurðarnefndum, eru önnur verkefni stjórnsýslunnar þess eðlis að meira reynir á þær málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttar sem ekki eiga sér samsvörun í réttarfarsreglum.

Sem fyrr segir er mat á umhverfisáhrifum þess eðlis að við það reynir mjög á upplýsingaöflun stjórnvalds og samráð við framkvæmdaraðila auk málshraða. Ekkert í lögum um mat á umhverfisáhrifum gefur til kynna að umhverfisráðherra geti ekki tekið mat á umhverfisáhrifum til sjálfstæðrar efnislegrar meðferðar á kærustigi. Ekki verður heldur séð að Skipulagsstofnun búi yfir annarri eða meiri sérfræðiþekkingu á sviði umhverfisréttar en umhverfisráðuneytið eða að ákvörðunarvaldi þess séu sett önnur takmörk en við eiga um Skipulagsstofnun. Þá verður ekki annað séð en að ráðuneytið hafi sömu skyldur til rannsóknar og leiðbeiningar og Skipulagsstofnun samkvæmt stjórnsýslulögum og lögum nr. 106/2000.

Líta verður svo á að Landsvirkjun hafi verið heimilt að freista þess að hnekkja niðurstöðu Skipulagsstofnunar með nýjum gögnum og upplýsingum. Dómurinn fellst á það mat umhverfisráðherra að umrædd gögn hafi ekki raskað eðli framkvæmdarinnar eins og hún hafði verið skilgreind í matsskýrslu. Að því leyti sem ný gögn og upplýsingar lutu að breytingum á framkvæmdaáformum miðuðu þau að því að draga úr umfangi framkvæmda og skaðlegum áhrifum þeirra á náttúruna. Kæra Landsvirkjunar, og þau gögn sem fylgdu með henni, gaf augljóslega tilefni til þess að taka þyrfti afstöðu til ýmissa nýrra atriða varðandi mat á umhverfisáhrifum og hugsanlegra mótvægisaðgerða og að afla þyrfti frekari upplýsinga áður en endanleg ákvörðun yrði tekin.

Stefnendur þykja samkvæmt framansögðu ekki hafa fært að því viðhlítandi rök að umhverfisráðherra hafi ekki verið heimilt að taka ný gögn og upplýsingar frá Landsvirkjun til efnislegrar skoðunar við endurskoðun sína á úrskurði Skipulagsstofnunar. Það var í anda a-liðar 1. gr. laga nr. 106/2000 að ráðherra tæki þessi nýju gögn til efnislegrar meðferðar og tæki tillit til þeirra við ákvörðun sína. Ekki verður séð að þessi málsmeðferð hafi brotið gegn hagsmunum annarra eða verið í andstöðu við málsmeðferðarreglur laga nr. 106/2000 eða stjórnsýslulaga.

Samkvæmt framangreindu verður ekki fallist á með stefnendum að gagnaöflun Landsvirkjunar í kjölfar úrskurðar Skipulagsstofnunar og gögn sem umhverfisráðherra aflaði hafi raskað grundvelli málsins svo verulega að ráðherra hafi verið skylt að vísa málinu aftur til meðferðar Skipulagsstofnunar eða líta fram hjá þessum nýju gögnum.

Fyrir liggur að umhverfisráðherra ákvað að kynna fyrir almenningi með opinberri auglýsingu ný gögn sem fylgdu kæru Landsvirkjunar svo og gögn vegna framkvæmdarinnar sem síðar bárust frá Landsvirkjun. Var þetta gert með auglýsingum í samræmi við ákvæði 2. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000. Almenningi var gefinn fjögurra vikna frestur til að kynna sér gögnin sem sagt var að lægju frammi á bókasafni Héraðsbúa á Egilsstöðum og Þjóðarbókhlöðunni auk þess sem þau væru aðgengileg á PDF-formi á heimasíðu ráðuneytisins.

Ágreiningslaust er með aðilum að umhverfisráðherra var ekki skylt að kynna umrædd gögn með þessum vandaða hætti. Þar af leiðandi var hann ekki bundinn af þeim 6 vikna fresti sem Skipulagsstofnun skal veita almenningi til að skila athugasemdum við matsskýrslu, samkvæmt 4. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000.

Úrskurður Skipulagsstofnunar var kynntur í samræmi við 5. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000 og þar gerð grein fyrir kærufresti til 5. september 2001. Kæra Landsvirkjunar barst 4. september 2001. Með vísan til þess og að auglýsingar umhverfisráðuneytisins 3. og 15. október 2001 höfðu þann tilgang að kynna ný gögn Landsvirkjunar og voru jafnframt umfram lagaskyldu þykir það ekki annmarki á málsmeðferð ráðuneytisins að kærufrestir voru liðnir þegar auglýsingarnar voru birtar.

Fallast má á með stefndu að framangreind upplýsingagjöf hafi verið í anda laga um mat á umhverfisáhrifum og í samræmi við markmið þeirra eins og þeim er lýst í c-lið 1. gr. laganna. Um var að ræða upplýsingagjöf um viðbótargögn varðandi fyrirhugaða framkvæmd sem þegar hafði verið kynnt með lögformlegum hætti.  Verður því ekki fallist á með stefnendum að með þessum auglýsingum hafi ný málsmeðferð samkvæmt 10. gr. laga nr. 106/2000 verið hafin á kærustigi án lagaheimildar.

Úrskurður umhverfisráðherra verður því ekki ómerktur á grundvelli framangreindra sjónarmiða stefnenda.

IV.3  Um upplýsingar framkvæmdaraðila um efnahagslegan ávinning,

núllkost o.fl.

IV.3.1  Málsástæður aðila

Stefnendur telja að Landsvirkjun hafi í matsáætlun og matsskýrslu vanrækt að rökstyðja og sanna meginforsendu og niðurstöðu matsskýrslu sinnar um efnahagslegan ávinning og jafnframt vanrækt að kanna til hlítar svonefndan núllkost og aðra kosti í stað óafturkræfra og gríðarlegra náttúruspjalla sem virkjunin muni óhjákvæmilega hafa í för með sér. Landsvirkjun beri sem framkvæmdaraðila, samkvæmt 9. gr. laga nr. 106/2000 og 3. mgr. 5. gr. tilskipunar 97/11/EB, að kanna og gera samanburð á öðrum kostum en virkjun. Jafnframt megi ljóst vera af umsögnum sem stefnendum hafi borist að upplýsingar hafi skort um veigamikla þætti virkjunarframkvæmdanna. Málatilbúnaður Landsvirkjunar hafi ekki verið tækur til mats. Ennfremur hafi Skipulagsstofnun verið óheimilt að samþykkja matsáætlun. Með hliðsjón af þessum og framangreindum annmörkum hafi umhverfisráðherra borið að vísa málinu til meðferðar Skipulagsstofnunar á nýjan leik eða ómerkja málsmeðferðina frá upphafi.

Þá eru kröfur stefnenda studdar þeim rökum að fjölmargar athugasemdir Landsvirkjunar um málsmeðferð Skipulagsstofnunar, sem umhverfisráðherra hafi fallist á að hluta til í úrskurði sínum, hafi átt að leiða til þess að málinu yrði vísað aftur til meðferðar Skipulagsstofnunar.

Af hálfu stefnda, íslenska ríkisins, er vísað til þess að umhverfisráðherra hafi ekki talið sig bæran til að fjalla um arðsemi og þjóðhagsleg áhrif Kárahnjúkavirkjunar heldur talið það hlutverk annarra aðila. Jafnframt hafi umhverfisráðherra talið að arðsemi væri ekki eitt þeirra atriða sem líta bæri til þegar umhverfisáhrif framkvæmdar væru metin. Í úrskurði umhverfisráðherra sé fjallað um samanburð ýmissa virkjunarkosta á svæðinu norðan Vatnajökuls og um núllkost. Landsvirkjun hafi verið talin hafa gert fullnægjandi grein fyrir öðrum valkostum sem til greina gætu komið. Þá segi einnig í úrskurðinum að sýnt hafi verið nægjanlega fram á að ef ekkert verði af fyrirhuguðum virkjunarframkvæmdum sé líklegt að sú neikvæða þróun byggðar á Austurlandi muni halda áfram og engin teikn séu um að sú þróun muni breytast.

Af hálfu stefnda, íslenska ríkisins, er vísað til þess að í úrskurði umhverfisráðherra sé fjallað um áhrif Kárahnjúkavirkjunar á ferðmál, útivist og hugmyndir um stofnun þjóðagarðs. Eins og þar komi fram séu ákvarðanir um stofnun þjóðgarðs í höndum umhverfisráðherra, samkvæmt 51. gr. laga um náttúruvernd nr. 44/1999. Ákvörðun um stofnun þjóðgarðs sé óháð þeim ákvörðunum sem teknar séu á grundvelli laga nr. 106/2000. Því hafi umhverfisráðherra ekki borið að taka afstöðu til slíkra hugmynda í úrskurði um Kárahnjúkavirkjun.

Varðandi málsmeðferð Skipulagsstofnunar er vísað til umfjöllunar í úrskurði umhverfisráðherra og þá sérstaklega til eftirfarandi umfjöllunar í niðurstöðukafla:

„Að því er varðar þá ágalla á meðferð Skipulagsstofnunar á máli því, sem hér er til úrlausnar og gerð er grein fyrir í kafla III 2 að framan, er það álit ráðuneytisins að þeir séu ekki svo stórvægilegir eða þess eðlis að ómerkja beri hinn kærða úrskurð og vísa málinu til meðferðar hjá stofnuninni að nýju. Ástæðan er fyrst og fremst sú að bætt hefur verið úr helstu ágöllunum með því að framkvæmdaraðili hefur lagt fyrir ráðuneytið ný gögn um umhverfisáhrif hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar og mótvægisaðgerðir til að koma í veg fyrir eða draga úr þeim áhrifum. Þau gögn voru kynnt Skipulagsstofnun, leyfisveitendum og umsagnaraðilum svo að þeim gæfist kostur á að veita umsögn sína um þau, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000. Jafnframt voru gögnin kynnt með opinberri auglýsingu, þannig að almenningur fengi tækifæri til að kynna sér þau og koma athugasemdum, þeim viðvíkjandi, á framfæri við ráðuneytið, sbr. c-lið 1. gr. laganna".

Af hálfu stefnda Landsvirkjunar er því mótmælt að vanrækt hafi verið í matsáætlun og matsskýrslu að rökstyðja og sanna meginforsendu og niðurstöðu matsskýrslunnar um efnahagslegan ávinning. Í matsskýrslunni hafi verið fjallað ítarlega um félagsleg og efnahagsleg áhrif að því marki sem slíkt falli undir mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar. Í kæruferlinu hafi Landsvirkjun skýrt þennan þátt málsins enn frekar og langt umfram lagaskyldu og vísar stefndi í því sambandi til meginreglu b-liðar 18. gr. reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum nr. 671/2000, sem fjalli um þá hagsmuni framkvæmdaraðila sem falli undir viðskiptaleynd. Það hafi verið álit umhverfisráðherra að ekki bæri að fjalla um þjóðhagsleg áhrif framkvæmdar og arðsemi hennar við mat á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000.

Af hálfu stefnda Landsvirkjunar er vísað til þess að í matsskýrslu hafi verið fjallað um virkjunarkosti, í samræmi við fyrirmæli 9. gr. laga nr. 106/2000 og 18. gr. reglugerðar nr. 671/2000, og frekari grein gerð fyrir þessum þætti í stjórnsýslukæru og meðfylgjandi greinargerð um efnislega þætti. Stefndi hafnar þeirri málsástæðu stefnenda að hann hafi ekki gert fullnægjandi grein fyrir öðrum kostum sem til greina hafi komið vegna Kárahnjúkavirkjunar eða að umfjöllun um svonefndan núllkost hafi verið ábótavant.

Stefndi vísar til tillögu að matsáætlun, matsskýrslu og annarra framlagðra gagna því til stuðnings að matsferli og matsskýrsla framkvæmdarinnar hafi verið fyllilega lögmæt og ekki haldin neinum þeim ágöllum sem stefnendur lýsi.

IV.3.2     Álit dómsins

Í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 er fjallað um efni matsskýrslu og um hvað hún skuli fjalla. Þar segir meðal annars að ávallt skuli gera grein fyrir helstu möguleikum sem til greina komi og umhverfisáhrifum þeirra og bera þá saman. Einnig segir þar að tilgreina skuli þau áhrif, uppsöfnuð og samvirk, bein og óbein, sem fyrirhuguð framkvæmd og starfsemi sem henni fylgir kunni að hafa á umhverfi og samspil einstakra þátta í umhverfinu.

Hugtakið umhverfi er í j-lið 3. gr. laganna skilgreint sem samheiti fyrir menn, dýr, plöntur og annað í lífríkinu, jarðveg, jarðmyndanir, vatn, loft, veðurfar og landslag, samfélag, heilbrigði, menningu og menningarminjar, atvinnu og efnisleg verðmæti.

Af hálfu stefnenda er því haldið fram að Landsvirkjun hafi vanrækt að rökstyðja og sanna meginforsendu og niðurstöðu matsskýrslu um efnahagslegan ávinning af Kárahnjúkavirkjun. Enda þótt framangreind ákvæði geri ráð fyrir að umhverfismat taki til ýmissa samfélagslegra þátta sem áhrif hafa á afkomu fólks og efnisleg gæði og að í niðurstöðu matsskýrslu séu umhverfisáhrif vegin saman við efnahagslegan ávinning verður sú ályktun ekki dregin af lögunum að það sé nauðsynlegur hluti af umhverfismati að framkvæmdaraðili sýni fram á efnahagslegan ávinning framkvæmdar með ótvíræðum hætti.

Fyrir liggur að í framlagðri matsskýrslu Landsvirkjunar var meðal fjallað um þrjá virkjunarkosti á Norðausturlandi og þeir bornir saman og eins fjallað um áhrif þess að virkja ekki. Þá var fjallað um orkuöflunarmöguleika annars staðar á landinu. Einnig var fjallað um félagsleg og efnahagsleg áhrif virkjunarinnar. Í viðaukum voru birtar ýmsar sérfræðiskýrslur um framangreind atriði en líta verður á umrædd sérfræðigögn sem hluta af matsskýrslunni. Líta verður svo á að í matsskýrslu og meðfylgjandi gögnum sé að finna nokkra umfjöllun um alla þá þætti sem ákvæði 2. mgr. 9. gr., sbr. j-liður 3. gr. laga nr. 106/2000 gera kröfu um.

Ljóst er að ef hugtakið umhverfi er skýrt mjög rúmri túlkun eru því nánast engin takmörk sett hvaða kröfur er hægt að gera til framkvæmdaraðila varðandi umfjöllun um áhrif framkvæmdar á einstaka umhverfisþætti og samspil þeirra. Kröfum til framkvæmdaraðila að þessu leyti verður því að stilla nokkuð í hóf með hliðsjón af því hvað eðlilegt og sanngjarnt er að krefjast. Líta verður svo á að það sé hlutverk Skipulagsstofnunar og eftir atvikum umhverfisráðherra að meta hvort umfjöllun um einstaka umhverfisþætti og samspil þeirra í matsskýrslu og öðrum gögnum sem aflað er í matsferlinum teljist fullnægjandi.

Í úrskurði umhverfisráðherra er komist að þeirri niðurstöðu að framkvæmdaraðili hefði gert fullnægjandi grein fyrir öðrum virkjunarkostum sem til greina kæmu og sýnt nægjanlega fram á að ef ekkert yrði af fyrirhuguðum virkjanaframkvæmdum væri líklegt að neikvæð byggðaþróun á Austurlandi héldi áfram. Ekkert hefur komið fram í málinu sem hnekkir þessu mati ráðherra.

Samkvæmt framansögðu verður ekki fallist á með stefnendum að Skipulagsstofnun hafi verið óheimilt að samþykkja matsáætlun Landsvirkjunar eða að málatilbúnaður Landsvirkjunar hafi ekki verið tækur til mats á umhverfisáhrifum. Verður úrskurður umhverfisráðherra ekki ómerktur á grundvelli framangreindra málsástæðna stefnenda.

IV.4  Um forsendur úrskurðar umhverfisráðherra

IV.4.1  Málsástæður aðila

Af hálfu stefnenda er byggt á því að nýjar og eðlisólíkar forsendur hafi verið lagðar til grundvallar niðurstöðu í úrskurði umhverfisráðherra, miðað við þær forsendur sem framkvæmdaraðili Landsvirkjun hafi gengið út frá í matsskýrslu og byggt hafi verið á í úrskurði Skipulagsstofnunar.

Stefnendur vísa til þess að í niðurlagi matsskýrslu Landsvirkjunar segi að niðurstaða Landsvirkjunar sé að umhverfisáhrif virkjunarinnar séu innan viðunandi marka í ljósi þess efnahagslega ávinnings sem væntanleg virkjun muni skila þjóðinni og þeirrar atvinnuþróunar sem sölu orkunnar fylgi. Framkvæmdaraðili óski því eftir því að fallist verði á framkvæmdina.

Þessa grundvallarforsendu Landsvirkjunar hafi Skipulagsstofnun lagt til grundvallar í allri málsmeðferð sinni, í kynningu fyrir almenningi, við álitsumleitanir og í úrskurði sínum. Í fjölda athugasemda og umsagna sem borist hafi Skipulagsstofnun og í nánast öllum kærum til umhverfisráðherra, jafnt frá stefnendum sem öðrum, hafi höfuðáhersla verið lögð á þessa meginforsendu. Í úrskurði umhverfisráðherra sé fjallað um þennan þátt málsins með svofelldum hætti:

„Eins og lýst er í kafla 2.7.1 að framan, taldi framkvæmdaaðili að heimila ætti hina fyrirhuguðu framkvæmd vegna þess þjóðhagslega ávinnings sem af henni hlýst og vegna ávinnings fyrir atvinnu á Austurlandi. Undir þessa aðferðafræði er síðan tekið í úrskurði Skipulagsstofnunar þar sem neikvæð áhrif framkvæmdarinnar á umhverfið eru lögð á vogarskál andspænis efnahagslegum ávinningi af henni. Samkvæmt framansögðu er ráðuneytið sammála því sjónarmiði, sem fram kemur í kæru Náttúruverndarsamtaka Austurlands, að við mat á umhverfisáhrifum beri ekki að vega saman neikvæð áhrif á umhverfið annars vegar og efnahagslegan ávinning hins vegar. Samkvæmt því skuli taka afstöðu til framkvæmdar án tillits til þjóðhagslegs ávinnings eða taps.

Með skírskotun til þess, sem hér hefur verið rakið, er það álit ráðuneytisins að ekki beri að fjalla um þjóðhagsleg áhrif framkvæmdarinnar og arðsemi hennar við mat á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000."

Stefnendur telja að umhverfisráðherra hafi haft ólögmæt endaskipti á meðferð málsins frá lægra stjórnsýslustigi og raskað grundvelli þess, án þess að Skipulagsstofnun, Landsvirkjun, aðrir kærendur, almenningur eða umsagnaraðilar hafi átt þess nokkurn kost að tjá sig á þessum nýja, gjörbreytta og eðlisólíka grundvelli. Umhverfisráðherra hafi hafnað meginforsendu framkvæmdaraðilans en engu að síður fallist á virkjunarframkvæmdir samkvæmt matsskýrslu hans á gjörólíkum forsendum. Þegar af þessari ástæðu beri að ómerkja úrskurð umhverfisráðherra sem leiði sjálfkrafa til þess að hefja verði matsferlið á vettvangi Skipulagsstofnunar frá upphafi.

Stefnendur telja að efnisleg verðmæti og atvinna séu, samkvæmt skilgreiningum í 3. gr. laga nr. 106/2000, hluti af umhverfi og eigi óspillt umhverfi út frá lögbundnum varúðarsjónarmiðum að njóta alls vafa við mat á umhverfisáhrifum, sbr. einnig 73. gr. EES-samningsins og 2. tl. inngangs tilskipunar 97/11EB. Skýra beri íslensk lög til samræmis við tilskipanir EB. Réttlætingu og kjarnaröksemdum samkvæmt matsskýrslu Landsvirkjunar á umfangsmiklum náttúruspjöllum hafi verið kastað fyrir róða af umhverfisráðherra. Telja stefnendur að matsskýrslan sé þannig fallin um sjálfa sig. Afstaða umhverfisráðherra gangi að þessu leyti einnig þvert á ákvæði laga nr. 60/1981 um raforkuver, einkum 3. gr., sbr. 2. gr. orkulaga nr. 58/1967 og 3. mgr. 13. gr. laga nr. 42/1983 um Landsvirkjun.

Af hálfu stefnda, íslenska ríkisins, er um framangreint vísað til röksemda í úrskurði umhverfisráðherra. Vísað er til þess að það hafi verið álit ráðherra að ekki bæri að fjalla um þjóðhagsleg áhrif framkvæmdarinnar og arðsemi hennar við mat á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000. Sú niðurstaða hafi verið rökstudd meðal annars á grundvelli túlkunar á hugtakinu umhverfi í j-lið 3. gr. framangreindra laga, 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar og með hliðsjón af eðlilegri verkaskiptingu milli skipulags- og umhverfisyfirvalda annars vegar og leyfisveitenda hins vegar. Stefndi geti ekki fallist á að sá rökstuðningur teljist ólögmæt endaskipti á málinu. Fráleitt sé að ráðherra hafi borið að gefa aðilum málsins kost á að tjá sig um þá niðurstöðu sem fram komi í úrskurði hans áður en hún hafi verið kynnt þeim og eigi slík krafa sér enga lagstoð.

Af hálfu stefnda Landsvirkjunar er viðurkennt að í matsskýrslu fyrirtækisins hafi meðal annars verið fjallað um efnahagslegan ávinning fyrirhugaðrar framkvæmdar enda hafi verið talið að það atriði félli undir skilgreiningu á hugtakinu umhverfi samkvæmt j-lið 3. gr. laga nr. 106/2000. Sú niðurstaða umhverfisráðherra að taka bæri afstöðu til framkvæmdar án tillits til þjóðhagslegs ávinnings eða taps þýði hins vegar ekki að matsskýrslan sé fallin um sjálfa sig. Meginefni matsskýrslunnar fjalli um áhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar og taki til allra þeirra þátta sem lög og reglugerð um mat á umhverfisáhrifum krefjist. Í úrskurði umhverfisráherra sé gerð ítarleg grein fyrir mati ráðuneytisins á þeim áhrifum. Niðurstaða ráðherra hafi verið sú að þegar umhverfisáhrif Kárahnjúkavirkjunar væru virt í heild, að teknu tilliti til þeirra skilyrða sem í úrskurðinum var getið, bæri að fallast á framkvæmdina.

Niðurstaða umhverfisráðherra hafi þannig verið byggð á þeim þáttum sem leggja skuli til grundvallar mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000 og reglugerð nr. 671/2000. Enda þótt framkvæmdaraðili hafi gert grein fyrir áhrifum framkvæmdar á aðra þætti hafi það ekki áhrif á gildi þeirra upplýsinga sem með réttu sé fjallað um í matsskýrslu. Þær upplýsingar séu forsendur mats á umhverfisáhrifum og hafi verið lagðar til grundvallar í úrskurði umhverfisráðherra.

Af sömu ástæðum er því mótmælt að vísa beri málinu aftur til Skipulagsstofnunar af þessum sökum og að niðurstaða umhverfisráðherra hafi gefið tilefni til þess að aðilum málsins og öðrum yrði gefinn kostur á að tjá sig um hana. Stefndi bendir á að margir aðilar kærumálsins hafi kosið að tjá sig um þennan þátt matsskýrslunnar og afstaða þeirra því legið fyrir í málinu. Stefndi telur að hafa verði í huga að umrætt atriði snerti ekki andmælarétt eða aðrar málsmeðferðarreglur, heldur túlkun ráðuneytisins á því hvernig skýra beri ákvæði j-liðar 3. gr. laga nr. 106/2000. Telji ráðuneytið að ekki beri að fjalla um tiltekna þætti í matsskýrslu líti það fram hjá þeim í úrskurði sínum og leggi mat á þá þætti sem með réttu beri að leggja til grundvallar við mat á umhverfisáhrifum.

Í þessu sambandi bendir stefndi á að honum hafi verið ljóst að kæra hans kallaði á túlkun og mat æðri stjórnvalda á lögunum, beitingu þeirra og tengslum við aðra löggjöf og hafi umrædd niðurstaða umhverfisráðherra staðfest þessa nauðsyn. Af hálfu stefnda er því hafnað að túlkun og mat ráðuneytisins á lögum og reglugerðum eigi að leiða til ómerkingar úrskurðarins.

Stefndi mótmælir einnig þeim skilningi sem kemur fram í stefnu um beitingu verndarsjónarmiða í íslenskum rétti. Varúðarreglunni í umhverfisrétti sé ætlað að stuðla að því að varúð verði höfð að leiðarljósi þegar teknar séu ákvarðanir um framkvæmdir sem geti haft áhrif á umhverfið. Leggi hún meðal annars þá skyldu á framkvæmdaraðila að meta hugsanlegt umhverfistjón áður en ráðist sé í framkvæmd. Tilgangur slíks mats sé að leiða í ljós áhrif tiltekinna framkvæmda en ekki að koma í veg fyrir allar framkvæmdir sem hafi fyrirsjáanlega í för með sér umhverfisáhrif í einhverjum mæli. Varúðarreglan geri ekki kröfu um að öll áhrif framkvæmdar liggi ljós fyrir. Hún geri hins vegar kröfu til þess að hugsanleg óvissa hafi ekki þau áhrif að ekki verði gripið til fyrirbyggjandi aðgerða. Þessi sjónarmið hafi verið í heiðri höfð við mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar Kárahnjúkavirkjunar.

IV.4.2     Álit dómsins

Sem fyrr segir var það niðurstaða Landsvirkjunar í matsskýrslu um umhverfisáhrif Kárahnjúkavirkjunar að umhverfisáhrif virkjunarinnar yrðu innan viðunandi marka í ljósi þess efnahagslega ávinnings sem hún myndi skila þjóðinni og þeirrar atvinnuþróunar sem orkunni fylgdi. Ljóst er því að Landsvirkjun lagði mikla áherslu á að vega saman umhverfisáhrif og efnahagslegan ávinning. Í mati Skipulagsstofnunar á umhverfisáhrifum virkjunarinnar er þetta samspil umhverfisáhrifa og efnahagslegs ávinnings einnig tekið til umfjöllunar.

Umhverfisráðherra komst að þeirri niðurstöðu að ekki bæri að skýra hugtakið samfélag í j-lið 3. gr. laga nr. 106/2000 svo rúmt að það tæki til arðsemi framkvæmdar og þar með væri arðsemi ekki eitt þeirra atriða sem líta bæri til þegar umhverfisáhrif framkvæmdar væru metin heldur væri það hlutverk eigenda og stjórnenda framkvæmdaraðila og á ábyrgð þeirra.

Þá komst ráðherra að þeirri niðurstöðu að ljóst væri að umhverfismat tæki til mats á áhrifum framkvæmdar á samfélag og atvinnu í þrengri merkingu, svo sem mats á áhrifum á mannfjölda og félagslega samsetningu, húsnæðisþörf og þörf fyrir félagslega þjónustu, skipulagningu nýrra hverfa, samgöngur og atvinnustig á framkvæmdasvæði og í næsta nágrenni þess. Meiri vafi væri hins vegar um það hvort slíkt mat tæki jafnframt til mats á þjóhagslegum áhrifum svo sem mats á áhrifum framkvæmdar á hagvöxt, atvinnustig og efnahagslega velsæld á landsvísu. Ráðherra taldi að hvorki lög né lögskýringargögn skæru úr þeim vafa. Loks komst ráðherra að þeirri niðurstöðu að með vísan til verkaskiptingar milli skipulags- og umhverfisyfirvalda annars vegar og leyfisveitenda hins vegar væri eðlilegra að mat á þjóðhagslegum áhrifum framkvæmdar væri í höndum leyfisveitenda og taldi efni og túlkun þeirra tilskipana, sem lögum nr. 106/2000 hafi verið ætlað að veita lagagildi, leiða til sömu niðurstöðu. Með hliðsjón af því taldi ráðherra að ekki bæri að fjalla um þjóðhagsleg áhrif framkvæmdarinnar við mat á umhverfisáhrifum.

Í umfjöllun um arðsemi framkvæmdar verður að skilja á milli þeirrar arðsemi sem framkvæmdaraðili kemur til með að hafa af því að ráðast í framkvæmd, efnahagslegs ávinnings fólks í nágrenni við framkvæmdarstað og loks þjóðhagslegs ávinnings.

Hvað varðar arðsemi framkvæmdar í þrengsta skilningi þykir verða að líta til þess að það er framkvæmdaraðili sem ber hina fjárhagslegu áhættu af framkvæmd og stendur það honum næst að meta arðsemi hennar. Arðsemismat hlýtur alltaf að vera háð fjölmörgum óvissuþáttum. Ætla verður að sumir þessara þátta byggist á upplýsingum sem líta verður á sem viðskiptaleyndarmál. Ganga má út frá því að framkvæmdaraðili leggi ekki út í framkvæmd, hvað sem líður mati á umhverfisáhrifum, nema hann telji meiri líkur en minni á því að framkvæmdin muni skila honum ásættanlegum arði.

Dómurinn telur, með vísan til framangreinds, að arðsemi í þessum skilningi geti ekki fallið ekki undir skilgreiningu j-liðar 3. gr. laga nr. 106/2000 á þeim þáttum sem falli undir hugtakið umhverfi í lögunum. Þykir því rétt að fallast á þá niðurstöðu umhverfisráðherra að ekki hafi borið að fjalla um arðsemi Kárahnjúkavirkjunar við mat á umhverfisáhrifum hennar. Af ýmsum ástæðum geta leyfisveitendur hins vegar haft hagsmuni af því að framkvæmdaraðili leggi fram upplýsingar um ætlaða arðsemi.

Af hálfu stefnenda hefur ekki verið gerður sérstakur ágreiningur varðandi mat á áhrifum virkjunarinnar á staðbundna samfélagsþætti og lítur dómurinn svo á að þeim þætti hafi verið gerð fullnægjandi skil í matsskýrslu Landsvirkjunar og úrskurði umhverfisráðuneytisins.

  Þegar litið er til fyrirmæla 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 um innihald matsskýrslu, tilgangs laganna eins og hann er skilgreindur í a-lið 1. gr., og framangreindra röksemda í úrskurði umhverfisráðherra varðandi mat á þjóðhagslegum áhrifum framkvæmdarinnar, þykja stefnendur ekki hafa sýnt fram á að ráðherra hafi lagt rangan skilning í það hvað félli undir umhverfisþættina samfélag og atvinna í j-lið 3. gr. laga nr. 106/2000. Var ráðuneytinu samkvæmt því rétt að fjalla ekki um þjóðhagsleg áhrif framkvæmdarinnar við mat á umhverfisáhrifum hennar.

Kæra Landsvirkjunar kallaði á það að umhverfisráðherra markaði skýran ramma um það hvað heyrði undir mat á umhverfisáhrifum í ljósi lagaákvæða sem um það gilda. Sú niðurstaða ráðherra að mat á umhverfisáhrifum tæki ekki til arðsemi og þjóðhagslegra áhrifa framkvæmdarinnar byggðist fyrst og fremst á skýringu og túlkun á lögum nr. 106/2000. Fyrir liggur að framangreind túlkun ráðuneytisins var ekki í samræmi við þær forsendur sem Landsvirkjun gekk út frá í matsskýrslu eða umfjöllun í mati Skipulagsstofnunar á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Ekki verður hins vegar séð að þessi niðurstaða hafi haft áhrif á aðra þætti sem ráðuneytið taldi að réttilega ættu undir mat á umhverfisáhrifum. Fyrir liggur að matsskýrsla Landsvirkjunar fjallaði að stærstum hluta um aðra þætti en þá sem hér eru til umfjöllunar. Eftir sem áður þurfti ráðuneytið að taka afstöðu til fjölmargra þátta sem Landsvirkjun, aðrir aðilar málsins, umsagnaraðilar og almenningur hafði fjallað um og gert athugasemdir við. Ekki verður heldur séð að umrædd afstaða ráðuneytisins hafi kallað á nýja gagnaöflun eða að kallað yrði eftir frekari afstöðu aðila málsins, umsagnaraðila eða almennings. Enda þótt ráðuneytið hafi talið að mat á arðsemi og þjóðhagslegum áhrifum framkvæmdar ættu ekki undir mat á umhverfisáhrifum verður samkvæmt framansögðu ekki fallist á með stefnendum að matsskýrsla Landsvirkjunar hafi verið fallin um sjálfa sig.

Verður úrskurður umhverfisráðuneytisins því ekki ógiltur á þeirri forsendu að ráðuneytið hafi skýrt lög nr. 106/2000 þrengri skilningi en Landsvirkjun og Skipulagsstofnun hvað varðar þá þætti sem heyra undir umhverfismat. 

IV.5  Um breytt framkvæmdaáform og matsskylda fyrirvara

IV.5.1  Málsástæður aðila

Stefnendur byggja á því að framkvæmdaraðili hafi breytt og endurhannað framkvæmdaáform sín, þ.m.t. mótvægisaðgerðir, í kæru til umhverfisráðuneytisins og lagt fram umfangsmikil ný gögn sem Skipulagsstofnun hafi ekki fengið ekki í hendur til athugunar, álitsumleitunar og úrskurðar. Þá hafi ráðherra sett fram fjölmörg skilyrði í úrskurði sínum sem aldrei hafi komið til umfjöllunar við meðferð málsins hjá Skipulagsstofnun. Stefnendur telja mörg skilyrðanna þess eðlis að þau muni hafa umtalsverð umhverfisáhrif og þar séu þau með matsskyld að lögum. Auk þess séu nokkur skilyrðanna á engan hátt útfærð og samningsatriði framkvæmdaraðila og opinberra aðila. Stefnendur telja að þessi málsmeðferð ráðherra eigi sér ekki lagastoð.

Af hálfu stefnda, íslenska ríkisins, er því haldið fram að það hafi verið álit umhverfisráðherra að ný gögn Landsvirkjunar hafi ekki breytt svo verulega áformum þeirra, að hægt væri að tala um aðra framkvæmd en þá sem kynnt hafi verið í matsáætlun Landsvirkjunar og matsskýrslu. Þær upplýsingar sem hin nýju gögn hafi haft að geyma hafi ekki raskað grundvelli málsins þannig að rétt hefði verið að vísa því til umfjöllunar Skipulagsstofnunar að nýju.

Af hálfu stefnda er því haldið fram að nýjar upplýsingar um áhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar á umhverfið, minni háttar breytingar á áformum framkvæmdaraðila eða tillögur um nýjar mótvægisaðgerðir eigi að jafnaði ekki að leiða til þess að vísa beri máli til nýrrar umfjöllunar á lægra stjórnsýslustigi með tilheyrandi drætti á endanlegri afgreiðslu málsins. Það myndi stríða gegn 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, sem kveði á um að ákvarðanir í stjórnsýslumálum skuli teknar svo fljótt sem unnt sé, sbr. og niðurlagsákvæði í 3. mgr. 6. gr. tilskipunar 85/337/EBE, þar sem segi að aðildarríkin geti gefið hæfilegan frest til að afgreiða málið á hverju stigi um sig svo að lokaákvörðun dragist ekki úr hófi fram.

Eðli málsins samkvæmt hafi þau skilyrði sem umhverfisráðherra hafi sett í úrskurði sínum ekki komið til umfjöllunar og meðferðar hjá Skipulagsstofnun. Samkvæmt 4. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000 sé Skipulagsstofnun og umhverfisráðherra, þegar úrskurður stofnunarinnar sé kærður, heimilt að setja skilyrði fyrir framkvæmdinni í þeim tilvikum sem nánar sé mælt fyrir um í greininni. Umhverfisráðherra hafi þannig haft heimild til að setja framkvæmdinni þau skilyrði sem hann hafi talið þörf á til þess að minnka umfang hennar og koma í veg fyrir eða draga úr umhverfisáhrifum hennar með mótvægisaðgerðum eða öðrum viðeigandi aðgerðum. Með þessu móti hafi umhverfisráðherra talið að verulega myndi draga úr áhrifum framkvæmdarinnar á umhverfið. Þau skilyrði sem ráðherra hafi sett fyrir framkvæmdinni séu í fullu samræmi við lög um mat á umhverfisáhrifum.

Af hálfu stefnda Landsvirkjunar er á því byggt að markmið laga um mat á umhverfisáhrifum sé að tryggja að umhverfisáhrif viðkomandi framkvæmdar liggi fyrir áður en tekin er ákvörðun um hana. Æðra stjórnvald verði því að afla og taka til skoðunar öll gögn sem það telji skipta máli og leiði til efnislega réttrar niðurstöðu í máli. Nýjar upplýsingar frá Landsvirkjun hafi í engu breytt grundvelli kærumálsins og umhverfisráðherra hafi verið rétt að úrskurða um mat á umhverfisáhrifum, þ.á m. um skilyrði framkvæmdar, enda gildi ákvæði 11. gr. laga nr. 106/200 um úrskurð ráðherra, sbr. 2. mgr. 13. gr. laganna.

Stefndi mótmælir þeim skilningi stefnenda að skilyrði fyrir framkvæmd geti verið matsskyld að lögum eins og um sjálfstæða framkvæmd sé að ræða og telur slíkar hugmyndir ekki eiga sér stoð í lögum um mat á umhverfisáhrifum. Telji úrskurðaraðili rétt að setja framkvæmd skilyrði, til að draga úr neikvæðum áhrifum hennar á umhverfið, tilheyri þau framkvæmdinni í heild og hið sama gildi um mótvægisaðgerðir. Skilyrðin séu þannig hluti af umhverfismati framkvæmdarinnar í heild.

IV.5.2     Álit dómsins

Af framlögðum gögnum verður ráðið að Landsvirkjun hafi, eftir að úrskurður  Skipulagsstofnunar gekk, endurhannað nokkra þætti virkjunarinnar í þeim tilgangi að draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum og útfært nánar ýmsar mótvægisaðgerðir og komið fram með nýjar hugmyndir um slíkar aðgerðir. Landsvirkjun aflaði auk þess ýmissa sérfræðiálita og viðbótarupplýsinga og kom fram með röksemdir gegn sjónarmiðum Skipulagsstofnunar. Sem fyrr segir verður að líta svo á að Landsvirkjun hafi verið heimilt að freista þess að fá niðurstöðu Skipulagsstofnunar hnekkt með framlagningu framangreindra gagna  á kærustigi.

Fallist er á með stefndu að líta verði á mat á umhverfisáhrifum sem feril samstarfs og ákvörðunartöku sem hefjist hjá framkvæmdaraðila og ljúki hjá Skipulagsstofnun eða eftir atvikum umhverfisráðherra. Umfangsmiklar virkjunarframkvæmdir eins og Kárahnjúkavirkjun fela óhjákvæmilega í sér ýmsa framkvæmdarþætti sem teldust matsskyldir ef um sjálfstæða framkvæmd væri að ræða. Þetta á einnig við um aðgerðir sem ætlað er að draga úr umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar í heild. Svo framarlega sem breytingar á framkvæmdaáformum, þar með talin endurhönnun á mótvægisaðgerðum, fela ekki í sér aukin eða ný umhverfisspjöll verður að líta svo á að umhverfisáhrif þeirra verði réttilega metin sem hluti af umhverfismati framkvæmdarinnar í heild en kalli ekki á sjálfstætt umhverfismat.

Dómurinn telur stefnendur ekki hafa sýnt fram að nein af þeim skilyrðum sem umhverfisráðherra setti um minnkað umfang framkvæmda og mótvægisaðgerðir hafi falið í sér slíkar breytingar á framkvæmdinni að kallað hafi á sjálfstætt umhverfismat. Þá telur dómurinn að umrædd skilyrði hafi verðið útfærð eins nákvæmlega og hægt er að gera kröfu um. Ljóst er hins vegar að nokkur óvissa er um hversu mikil umhverfisspjöll sumir þættir  framkvæmdarinnar kunna að hafa og því eðlilegt að nokkur óvissa ríki einnig um hversu víðtækra mótvægisaðgerða þurfi að grípa til. Skilyrði umhverfisráðherra lúta hins vegar að því að á hverjum tíma verði gripið til raunhæfra aðgerða til að tryggja að umhverfisspjöllum verði haldið í lágmarki. Að þessu virtu verður ekki fallist á með stefnendum að ómerkja beri málsmeðferð og úrskurð umhverfisráðherra á grundvelli framangreindra sjónarmiða.

IV.6  Um jafnræði, mismunun, andmælarétt og upplýsingarétt

IV.6.1  Málsástæður aðila

Stefnendur byggja kröfur sínar á því að málsmeðferð umhverfisráðherra brjóti í bága við aðrar grunnreglur stjórnsýslu. Stefnendur telja sig ekki hafa notið jafnræðis við meðferð kærumálsins og að andmæla- og upplýsingaréttur þeirra hafi verið brotinn í veigamiklum atriðum. Þeim hafi ekki verið gefinn kostur á að tjá sig um kæru Landsvirkjunar og kærugögn, kærur annarra aðila og fjölmörg gögn sem umhverfisráðuneytið hafi aflað við meðferð málsins, þar með taldar athugasemdir almennings sem auglýst hafi verið eftir, þrátt fyrir ítrekuð tilmæli og mótmæli.

Umhverfisráðherra hafi með bréfi, dagsettu 4. október 2001, fallist á að taka kærur stefnenda til efnisúrlausnar eins og aðrar kærur og samþykkt fulla aðild þeirra að kærumálinu. Þrátt fyrir það hafi ráðherra einungis gefið tilgreindum umsagnaraðilum kost á að tjá sig um afmörkuð gögn málsins auk þess að leita lögfræðiálita og annarra sérfræðiálita án þess að virða andmælarétt stefnenda. Landsvirkjun hafi hins vegar verið gefinn kostur á að tjá sig um öll gögn málsins sem borist hafi Skipulagsstofnun og ráðherra, þar með taldar athugasemdir, kærur og greinargerðir stefnenda. Með þessum hætti hafi kærendum verið mismunað.

Stefnendur telja að framangreind málsmeðferð stangist bæði á við lög um umhverfismat, tilskipanir EB á þessu sviði, stjórnsýslulög og upplýsingalög. Með bréfum stefnenda, dagsettum 10., 24. og 31. janúar 2002, hafi verið skorað á umhverfisráðherra að afhenda yfirlit úr skjalaskrá ráðuneytisins yfir öll móttekin og send skjöl vegna málsins. Skjalaskrá, sem borist hafi með bréfi umhverfisráðherra, dagsettu 4. febrúar 2002, sýni að jafnræðis hafi ekki verið gætt og andmæla- og upplýsingaréttur hafi verið brotinn á stefnendum í mjög verulegum atriðum. Er hér vakin sérstök athygli á því hversu rík áhersla er lögð á andmæla- og upplýsingarétt í 1. gr. laga nr. 106/2000, 6. gr. tilskipunar 85/337 EBE og tilskipun 97/11 EB. Stefnendur kveðast aðeins hafa fengið í hendur og verið gefinn kostur á að tjá sig um lítinn hluta af þeim um það bil 600 skjölum sem umhverfisráðuneytið virðist hafa sent frá sér eða móttekið vegna málsins þrátt fyrir mótmæli stefnenda við kærumeðferðina. Þá virðist sem ýmissa málsgagna sé ekki getið á skjalaskránni. Af þeim listum sem lögð hafi verið fram af hálfu stefndu undir rekstri málsins um þau skjöl sem ráðuneytið hafi sent frá sér eða móttekið vegna kærumálsins megi ráða að stefnendur hafi enn ekki fengið í hendur öll skjöl kærumálsins.

Af hálfu stefnda, íslenska ríkisins, er því haldið fram að staða Landvirkjunar sé allt önnur samkvæmt lögum nr. 106/2000 en annarra þeirra sem kærðu úrskurð Skipulagsstofnunar. Samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laganna beri umhverfisráðherra, áður en hann kveður upp úrskurð vegna kæru samkvæmt 3. mgr. 12. gr. laganna, að leita umsagna tiltekinna aðila, þ. á m. framkvæmdaraðila. Landsvirkjun hafi því, auk þess að vera kærandi, verið lögbundinn umsagnaraðili í skilningi laganna og á þeim grundvelli fengið til umsagnar allar kærur sem umhverfisráðherra hafi borist. Landsvirkjun hafi því haft aðra stöðu í málinu en stefnendur.

Þær venjur hafi viðgengst við meðferð kærumála hjá umhverfisráðherra, vegna mats á umherfisáhrifum framkvæmdar, að þegar kærufrestur sé liðinn séu fram komnar kærur sendar hinum lögbundnu umsagnaraðilum og öðrum sérfróðum aðilum eftir því sem við eigi. Þegar umsagnir hafi borist umhverfisráðherra sé kærendum málsins gefinn kostur á að tjá sig um þær. Þannig sé kærendum gefinn kostur á að tjá sig um þau sjónarmið sem fram komi af hálfu sérfræðistofnana, framkvæmdaraðila, leyfisveitenda og annarra aðila eftir því sem við eigi.

Það grundvallarsjónarmið liggi að baki andmælarétti stjórnsýslulaga að aðila máls sé gefinn kostur á að tjá sig um gögn sem liggi til grundvallar málinu og hugsanlega framlögð gögn sem hafi að geyma nýjar upplýsingar. Það sem teljist vera gögn í í þessum skilningi sé úrskurður Skipulagsstofnunar og þau gögn sem að baki honum hafi búið, umsagnir og ný gögn sem lögð hafi verið fram til upplýsingar í málinu með kæru. Aldrei hafi komið til þess við meðferð kærumála hjá stefnda að einstökum kærendum væru sendar kærur annarra kærenda í sama máli enda vandséð að ástæða sé til þess.

Með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum hafi Landsvirkjun verið gefinn kostur á að gefa umsögn um allar kærur málsins. Ennfremur hafi Landsvirkjun verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum vegna umsagna annarra aðila til ráðherra og að lokum að tjá sig um þær athugasemdir sem ráðherra hafi borist á grundvelli auglýsingar hans frá 3. október 2001.

Stefnendum hafi verið gefinn kostur á að tjá sig um allar umsagnir sem umhverfisráðherra bárust og jafnframt kæru Landsvirkjunar og þau nýju gögn sem henni hafi fylgt, samanber auglýsingu ráðuneytisins frá 3. og 15. október 2001. Tveir stefnenda hafi nýtt sér rétt til að gera athugasemdir í tilefni af framangreindri auglýsingu. 

Af hálfu stefnda er því haldið fram að réttur til andmæla takmarkist óhjákvæmilega af þeim tímaramma sem málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum sé sett. Þannig beri umhverfisráðherra að úrskurða innan átta vikna frá því að kærufrestur rann út, sbr. 2. mgr. 13. gr. laganna. Augljóst sé því að einhver skynsemismörk þurfi að vera á því hvernig standa beri að andmælarétti ef hægt eigi að vera að afgreiða mál innan þess tíma sem lögin kveði á um. Þannig sé ekki unnt að veita kærendum aðgang, með tilheyrandi rétti til andmæla, að gögnum sem berist á síðustu stigum kærumáls nema þau hafi að geyma nýjar og áður óþekktar upplýsingar. Ekki hafi verið um það að ræða í þessu máli.

Vísað er til þess að umhverfisráðherra hafi talið að til þess að hægt væri að rannsaka málið til hlítar þyrfti að kalla eftir ýmsum sérfræðiálitum og frekari upplýsingum. Hvorki Landsvirkjun né öðrum kærendum hafi verið gefin kostur á að tjá sig um þessi gögn.

Stefndi telur að stefnendur hafi notið jafnræðis við meðferð málsins og í samræmi við þá venju sem um meðferð slíkra kærumála gildi almennt. Þá telur stefndi að stefnendur hafi notið fulls upplýsinga- og andmælaréttar í samræmi við lög um mat á umhverfisárhrifum og stjórnsýslulög. Í þessu sambandi verði þó að hafa í huga þann fyrirvara sem umhverfisráðherra hafi haft á aðild stefnenda að stjórnsýslumálinu.

Af hálfu stefnda Landsvirkjunar er því mótmælt að meðferð umhverfisráðherra hafi brotið í bága við málsmeðferðarreglur laga um mat á umhverfisáhrifum, stjórnsýslulög og upplýsingalög og í þessu efni tekið undir rökstuðning og sjónarmið meðstefnda, íslenska ríkisins.

Stefndi bendir á sérstöðu sína í kærumálinu, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000. Stefnendur séu ekki umsagnaraðilar samkvæmt því ákvæði og lögin mæli að öðru leyti ekki fyrir um að sérstakar reglur skuli gilda um meðferð kærumála vegna mats á umhverfisáhrifum. Gildi því almennar reglur stjórnsýslulaga um meðferð slíkra mála, sbr. einnig 2. mgr. 12. gr. laganna, þ.m.t. reglur um andmæla- og upplýsingarétt.

Stefndi telur að stefnendur hafi í raun ekki átt aðild að kærumálinu á sínum tíma og að þeir hafi hvorki átt andmæla- né upplýsingarétt sem aðilar kærumálsins. Umhverfisráðherra hafi hins vegar ákveðið að veita stefnendum aðild að málinu með fyrirvara. Sú staða veitti þeim í öllu falli ekki rýmri rétt en leiði af ákvæðum stjórnsýslulaga. Hafi því ekki verið þörf á að veita stefnendum færi á að tjá sig nema að því leyti sem afstaða þeirra og rök hafi ekki legið fyrir í gögnum málsins, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga.

IV.6.2     Álit dómsins

Af hálfu stefnenda er á því byggt að þeir hafi ekki notið jafnræðis við meðferð kærumálsins og að andmæla- og upplýsingaréttur þeirra hafi verið brotinn í veigamiklum atriðum.

Samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls rétt á að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varða. Þá skal verða við beiðni hans um að fá afrit eða ljósrit af málsskjölum nema skjölin séu þess eðlis eða fjöldi þeirra svo mikill að það sé verulegum vandkvæðum bundið.

Almenna reglan er því sú að aðili máls á rétt á að kynna sér og fá í hendur ljósrit af öllum skjölum máls. Frávik frá þessari meginreglu verður að túlka þröngt.

Aðild stefnenda að kærumálinu byggist á ákvæði 4. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 sem heimilar öllum að kæra til ráðherra úrskurð Skipulagsstofnunar. Að öðru leyti mæla lögin ekki fyrir um aðkomu almennings að slíku kærumáli. Umhverfisráðherra komst að þeirri niðurstöðu að kærur stefnenda til staðfestingar á úrskurði Skipulagsstofnunar hefðu skapað þeim stöðu aðila í kærumálinu þar sem aðrir hefðu kært úrskurðinn til þess að hann yrði felldur úr gildi. Við fyrri meðferð þessa máls hefur verið komist að þeirri niðurstöðu að þessi aðilastaða skapaði stefnendum heimild til að bera gildi úrskurðar umhverfisráðherra undir dómstóla.

Í bréfum Atla Gíslasonar og annarra stefnenda til umhverfisráðuneytisins var ítrekað óskað eftir að þeir fengju afhentar kærur annarra kærenda og kærugögn.

Með hliðsjón af þeim tilgangi laga nr. 106/2000 sem lýst er í c-lið 1. gr., að kynna almenningi umhverfisáhrif framkvæmdar og gefa kost á að koma að athugasemdum áður en úrskurður um mat á umhverfisáhrifum er kveðinn upp, verður að líta svo á að stefnendur hafi sem aðilar málsins ekki átt að sæta neinni frekari þrengingu á rétti til að fá aðgang að gögnum málsins upplýsingarétti sínum en 15. gr. stjórnsýslulaga mælir fyrir um.

Fyrir liggur að allir stefnendur sendu Skipulagsstofnun athugasemdir sínar við matsskýrslu Landsvirkjunar. Jafnframt liggur fyrir að úrskurður Skipulagsstofnunar, dagsettur 1. ágúst 2001, var kynntur stefnendum og öðrum sem gert höfðu athugasemdir við mat á umhverfisáhrifum Kárahnúkavirkjunar með bréfum, dagsettum 2. ágúst 2001. Stefnendur kærðu sem fyrr segir úrskurðinn til umhverfisráðherra, ásamt 118 öðrum aðilum. Umhverfisráðuneytið sendi stefnendum og öðrum kærendum afrit af bréfi dagsettu 14. september 2001 til Landsvirkjunar þar sem fram kom að ráðuneytið hefði ákveðið að taka til skoðunar öll gögn Landsvirkjunar sem hefðu að geyma nýjar upplýsingar um hina fyrirhuguðu framkvæmd, áhrif framkvæmdarinnar á umhverfið og mótvægisaðgerðir til að draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum hennar. Í bréfi þessu var tilkynnt að ráðuneytið hefði ákveðið að gefa almenningi kost á að kynna sér umrædd gögn og koma athugasemdum sínum á framfæri, áður en leyst yrði úr kærumálinu. Jafnframt var óskað eftir að þau gögn sem Landsvirkjun hafði boðað að yrðu lögð fram til viðbótar yrðu lögð fram ekki síðar en 1. október 2001. Þessi frestur var síðan framlengdur til 12. október 2001.

         Auglýsingar fyrir almenning voru, svo sem fyrr er frá greint, birtar 3. og 15. október 2001. Þar var sem fyrr segir greint frá því að greinargerð Landsvirkjunar um efnislega þætti lægi fyrir á bókasafni Héraðsbúa og í Þjóðarbókhlöðunni frá 3. október til 2. nóvember 2001 og væru aðgengileg á heimasíðu umhverfisráðuneytisins. Með auglýsingu 15. nóvember 2001 voru viðbótargögn Landsvirkjunar kynnt með sama hætti. Á heimasíðu ráðuneytisins voru umrædd gögn, stjórnsýslukæra Landsvirkjunar frá 4. september 2001 og bréf til umhverfisráðherra með kærunni aðgengileg á PDF-formi.

         Af framlögðum athugasemdum Guðmundar Páls Ólafssonar, dagsettum 2. nóvember 2001, og greinargerð Náttúruverndarsamtaka Íslands, dagsettri 2. nóvember 2001, verður skýrt ráðið að þessir stefnendur hafi haft undir höndum kæru Landsvirkjunar og greinargerð um efnislega þætti og önnur þau gögn sem birt voru á heimasíðu umhverfisráðuneytisins. Ljóst er því að umhverfisráðherra gerði öllum stefnendum þessi gögn aðgengileg. Með hliðsjón af fjölda kærenda, stöðu kærenda í stjórnsýslumálinu og umfangi málsins þykir 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga fullnægt hvað aðgengi að umræddum gögnum varðar.

         Af hálfu umhverfisráðuneytisins var gengist í að afla umsagna og álitsgerða ýmissa sérfræðinga og Skipulagsstofnunar. Stefnendum voru sendar þessar umsagnir í þrennu lagi 30. október, 5. og 9. nóvember 2001. Skammir frestir voru veittir til andsvara en þeir lengdir af hálfu umhverfisráðuneytisins til 23. nóvember 2001 og verður í ljósi aðstæðna og stöðu stefnenda að telja þá fresti fullnægjandi.

         Ljóst er hins vegar að stefnendum voru ekki sendar kærur annarra þeirra sem kærðu úrskurð Skipulagsstofnunar og ekki þær athugasemdir sem bárust frá almenningi vegna framangreindra auglýsinga ráðuneytisins. Landsvirkjun voru hins vegar send þessi gögn og gefinn kostur á að koma að athugasemdum. Þá var hvorki  stefnendum né Landsvirkjun send þau sérfræðigögn sem ráðuneytið aflaði á síðari stigum málsins, eða eftir 9. nóvember 2001.

         Stefnendum voru ekki sendar athugasemdir Landsvirkjunar við umsögnum sérfræðinga sem ráðuneytið leitaði til, Skipulagsstofnunar eða almennings. Af framlögðum gögnum þykir einnig ljóst að stefnendum hafi ekki verið send afrit af ýmsum bréfum sem ráðuneytið sendi og því barst vegna málsins.

         Í ljósi ítrekaðra óska stefnenda um aðgang að öllum gögnum málsins og mikilvægis þess að þeir sem láta sig umhverfismál varða sé tryggður greiður aðgangur að gögnum og þrátt fyrir að gögn málsins hafi verið mikil að vöxtum og kærendur margir, var umhverfisráðuneytinu ekki heimilt að hunsa óskir stefnenda um gögn. Samkvæmt framansögðu þykir ljóst að umhverfisráðuneytið braut gegn upplýsingarétti stefnenda samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga.

         Við úrlausn þess hvort umræddir annmarkar á málsmeðferð umhverfisráðuneytisins eigi að varða ógildingu umrædds úrskurðar verður meðal annars að líta til þess hvort ákvörðun umhverfisráðherra teljist íþyngjandi gangvart stefnendum og hvort þau gögn sem þeir fengu ekki aðgang að teljist hafa haft mikla eða litla þýðingu fyrir úrlausn málsins.

         Enda þótt stefnendur hafi látið sig ákvörðun umhverfisráðherra miklu skipta og að með nokkrum sanni megi líta á þá sem málsvara náttúru- og umhverfisverndar þykja þeir ekki hafa slíkra hagsmuna að gæta að líta megi á ákvörðun umhverfisráðherra sem íþyngjandi í þeirra garð í skilningi stjórnsýsluréttar.

         Samkvæmt framansögðu liggur fyrir að þótt stefnendum hafi ekki verið send afrit eða ljósrit af öllum gögnum málsins höfðu þeir sannanlega aðgang að kæru Landsvirkjunar dagsettri 4. september 2001, fylgibréfi með henni, greinargerð um efnislega þætti og viðbótargögnum sem ráðuneytinu voru send 12. október 2001. Þá voru stefnendum sendar umsagnir og sérfræðiálit sem ráðuneytið aflaði fyrir 9. nóvember 2001.

         Af framlögðum gögnum og öðru sem fram er komið í málinu verður ráðið að stefnendur hafi þannig fengið í hendur og haft aðgang að helstu gögnum sem þýðingu höfðu við úrlausn þess. Hvað þau gögn varðar sem ráðuneytið aflaði eftir 9. nóvember 2001 er rétt að líta til þess að meðferð málsins var þá komin á lokastig í ráðuneytinu og ljóst að það myndi tefja endanlega niðurstöðu verulega ef beðið yrði eftir athugasemdum kærenda við þeim gögnum.

         Þegar litið er til framangreinds, fjölda kærenda í umræddu kærumáli, gríðarlegs umfangs gagna og þess skamma tíma sem umhverfisráðherra er ætlaður til að komast að niðurstöðu verður ekki talið að framangreindir annmarkar á málsmeðferð umhverfisráðuneytisins hafi verið svo verulegir að varði ógildingu úrskurðarins.

         Stefnendur telja að þeir hafi ekki notið jafnræðis við meðferð kærumálsins og vísa til jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 í því sambandi.

         Litið hefur verið á 11. gr. stjórnsýslulaga sem efnisreglu sem beri að beita við úrlausn máls þannig að leyst sé úr sambærilegum málum á grundvelli sömu sjónarmiða og með sömu áherslum. Ákvæðið útilokar hins vegar ekki beitingu annarra jafnræðissjónarmiða við meðferð stjórnsýslumáls.

Tilvísun stefnenda til jafnræðis virðist fyrst og fremst tengjast því að þeir telji sig ekki hafa notið jafnræðis á við Landsvirkjun við málsmeðferð umhverfisráðuneytis en ekki efnislegri niðurstöðu málsins. Málatilbúnaður stefnanda fær samkvæmt því ekki stoð í 11. gr. stjórnsýslulaga heldur virðist hann byggja á sjónarmiðum skyldum þeim sem meginregla einkamálaréttarfars um jafnræði málsaðila við meðferð dómsmáls er byggð á.

Að því leyti sem meðferð stjórnsýslumáls er sambærileg rekstri dómsmála verður að líta svo á að stjórnvaldi beri eftir atvikum að gæta jafnræðis milli aðila við málsmeðferðina. Almennt ber hins vegar að líta svo á við meðferð stjórnsýslumáls að sérákvæði í lögum sem mæla fyrir um aðstöðumun gagni framar jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga og þykir það einnig eiga við um beitingu annarra jafnræðissjónarmiða.

Við úrlausn þess hvort umhverfisráðuneytið hafi brotið gegn jafnræði aðila við málsmeðferðina verður að líta til þess að aðkoma stjórnvalda að mati á umhverfisáhrifum fer eftir lögum nr. 106/2000 en samkvæmt þeim gegnir framkvæmdaraðili sérstöku hlutverki eins og áður er rakið. Framkvæmdaraðili hefur frumkvæði að því að hefja matsferlið með því að senda Skipulagsstofnun tillögu að matsáætlun fyrir fyrirhugaða framkvæmd. Framkvæmdaraðili vinnur matsskýrslu og ber ábyrgð á matinu og kostnað af því. Skipulagsstofnun og framkvæmdaraðili skulu hafa samráð í matsferlinu og Skipulagsstofnun hefur leiðbeiningaskyldu gagnvart framkvæmdaraðila. Ef úrskurður Skipulagsstofnunar er kærður skal umhverfisráðherra leita umsagnar framkvæmdaraðila áður en hann kveður upp úrskurð.

Aðild stefnenda að kærumálinu byggist sem fyrr segir eingöngu á ákvæði 4. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 sem heimilar öllum að kæra til ráðherra úrskurð Skipulagsstofnunar. Að öðru leyti mæla lögin ekki fyrir um aðkomu almennings að slíku kærumáli.

Þótt stefnendur og Landsvirkjun teljist vera aðilar að stjórnsýslumálinu þar sem stjórnsýslukærur bárust frá þeim þykir staða Landsvirkjunar, sem framkvæmdaraðila á grundvelli laga nr. 106/2000, í mikilvægum atriðum ólík stöðu annarra kærenda. Dómurinn telur að með hliðsjón af því hafi stefnendur ekki sýnt fram á að þau frávik frá fullkomnu jafnræði málsaðila varðandi aðgang að kærum annarra kærenda og umsögnum frá almenningi og til að svara fram komnum athugasemdum, feli í sér réttarbrot gagnvart þeim.

         Andmælaréttur málsaðila, samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, tengist upplýsingarétti og sjónarmiðum um jafnræði við meðferð máls og því hefur niðurstaða um framangreind álitaefni að nokkru leyti áhrif á niðurstöðu um hvort andmælaréttur hafi verið brotinn á stefnendum.

         Af framangreindum annmarka á því að veita stefnendum aðgang að öllum gögnum málsins leiðir að stefnendum gafst ekki kostur á að tjá sig um öll gögn málsins. Þau gögn sem mesta þýðingu hafa í þessu sambandi eru kærur annarra kærenda en Landsvirkjunar og gögn sem aflað var á síðustu stigum málsins.

         Við úrlausn þess hvort andmælaréttur hafi verið brotinn þykir rétt að líta til þess að setja verður því skynsamleg mörk hvenær aðila máls hefur verið veitt nægjanlegt færi á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri í máli. Fjölmörg atriði geta skipt máli í því sambandi.

         Líta verður til þess að aðild stefnenda að kærumálinu byggðist eingöngu á því að þeir kærðu úrskurð Skipulagsstofnunar til staðfestingar. Í kærum sínum tóku þeir fyrst og fremst undir sjónarmið Skipulagsstofnunar. Engu að síður var þeim veittur kostur á að koma að athugasemdum við ný gögn sem ráðuneytið aflaði og á grundvelli almennrar auglýsingar áttu þeir ennfremur kost á að gera athugasemdir við kæru framkvæmdaraðila, Landsvirkjunar og öll ný gögn sem kæran var grundvölluð á.

         Hafa verður í huga að málatilbúnaður Landsvirkjunar var með þeim hætti að þar voru reifuð flest mikilvægustu sjónarmiðin sem aðrir þeir sem kærðu úrskurð Skipulagsstofnunar byggðu jafnframt á. Eins og áður er frá greint var úrskurður umhverfisráðherra þannig upp byggður að þar var einkum fjallað um sjónarmið fram komu í úrskurði Skipulagsstofnunar og í kæru Landsvirkjunar og meðfylgjandi gögnum en þessi gögn höfðu stefnendur aðgang að höfðu haft tækifæri til að andmæla.

         Auk kæru sendu stefnendur umhverfisráðuneytinu greinargerðir og athugasemdir með ýmsum andmælum í fjölmörgum bréfum og voru sum þessi skjöl mjög ítarleg og efnismikil.

         Við mat á því hvort nauðsynlegt sé að gefa aðila stjórnsýslumáls kost á að tjá sig um ný gögn sem aflað er meðan á málsmeðferðinni stendur þarf meðal annars að huga að því hvort nýjar upplýsingar sem fram eru komnar hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins. Líta verður svo á að stefnendur hafi þegar haft uppi andmæli við þýðingarmestu þætti umhverfismatsins. Stefnendur þykja ekki hafa bent á nein veigamikil atriði í úrskurði umhverfisráðherra sem ætla verður að frekari upplýsingar eða andmæli frá þeim hefðu haft áhrif á eða leitt til annarrar niðurstöðu um.

         Þá er einnig rétt að líta til þess að umhverfisráðherra bar, samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 að kveða upp úrskurð í kærumálinu innan átta vikna frá því að kærufrestur rann út eða í síðasta lagi 31. október 2001 en það verður að teljast skammur frestur í svo umfangsmiklu máli.

         Jafnframt verður að hafa í huga að ekki verður litið á ákvörðun umhverfisráðherra sem íþyngjandi gagnvart stefnendum í skilningi stjórnsýsluréttar.

         Veð vísan til þeirra umfangsmiklu andmæla sem stefnendur komu sannanlega að við meðferð málsins á kærustigi varðandi mikilvægustu þætti umhverfismatsins og að virtu öðru því sem að framan er reifað verður ekki fallist á með stefnendum að andmælaréttur hafi verið brotinn á þeim. 

IV.7    Um afstöðu umhverfisráðherra til krafna stefnenda og rökstuðnings og um form og efni úrskurðar umhverfisráðherra.

IV.7.1  Málsástæður aðila

Stefnendur styðja kröfur sínar þeim rökum að umhverfisráðherra hafi í engu tekið afstöðu til aðal- og varakrafna þeirra og rökstuðnings. Kærur, greinargerðir, kröfur og fjölmargar athugasemdir stefnenda séu afgreiddar þannig úrskurðinum:

„Eins og gerð er grein fyrir í kafla I 3.2. gera sjö kærendur þá kröfu að úrskurður Skipulagsstofnunar verði staðfestur. Í þessum kærum er fyrst og fremst vísað til þeirra sjónarmiða sem búa að baki úrskurðinum. Ráðuneytið mun því ekki vísa til einstakra atriða í þessum kærum, nema sérstök ástæða sé til, en hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn kærumáls þessa."

Af þessari tilvitnun telja stefnendur ljóst að umhverfisráðherra hafi virt kærur þeirra, aðal­- og varakröfur þeirra, rökstuðning og kröfur um gögn og mótmæli að vettugi í úrskurði sínum andstætt fyrirmælum laga um rökstuðning, andmæla- og upplýsingarétt og um lýðræðislega og virka þátttöku almennings í mati á umhverfisáhrifum. Hluta kærugagna stefnenda sé alls ekki getið í úrskurði og ekki minnst einu orði á kröfur þeirra um heimvísun og rökstudda gagnrýni og mótmæli við málsmeðferð umhverfisráðherra.

Af hálfu stefnenda er á því byggt að úrskurður umhverfisráðherra fullnægi hvorki efnis- né formkröfum 13. gr. laga nr. 106/2000, samanber 30. gr. laga nr. 37/1993 og enn síður fyrirmælum tilskipana EB og alþjóðasamninga. Loks er byggt á því að úrskurður umhverfisráðherra hafi verið of seint upp kveðinn og lögbundnir frestir ekki virtir.

Af hálfu stefnda, íslenska ríkisins, er vísað til röksemda sem fram komu í fjórum bréfum umhverfisráðherra til stefnenda, dagsettum 4. október 2001 þar sem fjallað var um aðild stefnenda að kærumálinu. Þar hafi á grundvelli samanburðar á 12. gr. laga nr. 106/2000 og 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga verið komist að þeirri niðurstöðu að öllum væri heimilt að kæra úrskurð Skipulagsstofnunar samkvæmt 3. mgr. 11. gr., án tillits til þess hvort þeir hafi einstakra hagsmuna að gæta, að því tilskildu að markmiðið með kærunni væri að fá úrskurðinn felldan úr gildi eða honum breytt, enda gæti að öðrum kosti hver sem er kært úrskurð Skipulagsstofnunar til staðfestingar og þar með hrundið af stað kæruferli, enda þótt allir, þar með talinn framkvæmdaraðili, væru sáttir við niðurstöðu stofnunarinnar. Með hliðsjón af því að Landsvirkjun, sem framkvæmdaraðili, og margir fleiri hafi kært umræddan úrskurð Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar og krafist þess að hann yrði felldur úr gildi, hafi ráðherra ákveðið að vísa kæru stefnenda ekki frá, heldur taka þær til efnisúrlausnar.

Af hálfu stefnda er því haldið fram að í kærum stefnenda hafi fyrst og fremst verið vísað til sjónarmiða sem bjuggu að baki úrskurði Skipulagsstofnunar. Því hafi umhverfisráðherra almennt ekki vísað sérstaklega til röksemda þeirra. Umhverfisráðherra hafði hins vegar haft þessar kærur og athugasemdir til skoðunar við úrlausn málsins. Þá sé víða í úrskurðinum vísað til ítarlegra athugasemda Náttúruverndarsamtaka Íslands frá 1. nóvember 2001 og einnig til athugasemda Guðmundar Páls Ólafssonar.

Stefndi telur að úrskurður umhverfisráðherra sé í samræmi við kröfur þær sem gerðar séu í 13. gr., sbr. 11. gr. laga nr. 106/2000. Úrskurðurinn hafi verið rökstuddur í mjög ítarlegu máli og gerð sé grein fyrir forsendum hans, niðurstöðu og skilyrðum sem sett hafi verið fyrir framkvæmdinni. Leitað hafi verið umsagna þeirra lögbundu umsagnaraðila sem mælt sé fyrir um í 2. mgr. 13. gr. laganna en jafnframt hafi öllum öðrum aðilum sem Skipulagsstofnun hafi óskað eftir umsögn frá verið gefinn kostur á að tjá sig um fram komnar kærur. Öllum kærendum hafi verið veittur réttur til að tjá sig um fram komnar umsagnir. Þá hafi almenningi verið gefið tækifæri til að tjá sig um ný gögn sem lögð hafi verið fram á kærustigi. Telur stefnandi að málsmeðferð umhverfisráðherra hafi verið í samræmi við lög um mat á umhverfisáhrifum og í sumum tilvikum hafi verið gengið lengra en lögin geri kröfu um.

Af hálfu umhverfisráðherra hafi verið gerð grein fyrir kærum stefnenda í úrskurðinum. Með vísun í kæru þeirra þar hafi vitanlega falist tilvísun til allra þeirra gagna sem kærunum hafi fylgt. Þá hafi með einum eða öðrum hætti verið tekið á öllum sjónarmiðum stefnenda í úrskurðinum þótt ekki hafi verið vísað sérstaklega til stefnenda í því sambandi.

Stefndi Landsvirkjun tekur undir málflutning meðstefnda, íslenska ríkisins, varðandi framangreint. Þá telur stefndi að skoða beri alla meðferð kærumálsins í því ljósi að umhverfisráðherra hafi aðeins tekið kærur stefnenda til efnisúrlausnar vegna þess að ráðherra höfðu einnig borist kærur sem höfðu að geyma kröfur um að úrskurður Skipulagsstofnunar yrði felldur úr gildi.

IV.7.2     Álit dómsins

Við úrlausn þess hvort rökstuðningi í úrskurði umhverfisráðherra hafi verið svo áfátt að brotið hafi verið gegn efnis- og formkröfum 13. gr. laga nr. 106/2000 og 30. gr., sbr. 22. gr. laga nr. 37/1993, verður að líta til eðlis þess úrlausnarefnis sem til umfjöllunar var.

Í umræddu kærumáli var ekki um að ræða deilu milli tveggja aðila heldur endurskoðun á úrskurði Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar Landsvirkjunar við Kárahnjúka.

Sem fyrr segir kærðu stefnendur úrskurð Skipulagsstofnunar til staðfestingar en  aðrir kærendur voru 118. Hlutverk ráðherra í kærumálinu var að endurskoða úrskurð Skipulagsstofnunar á grundvelli þess matsferils sem lög nr. 106/2000 mæla fyrir um, sinna eðlilegri rannsóknarskyldu, taka afstöðu til nýrra gagna, upplýsinga og andmæla og taka ákvörðun um hvort fallist væri á framkvæmdina eða lagst gegn henni vegna umtalsverðra umhverfisáhrifa.

Í ljósi þessa verður að telja eðlilegt að umhverfisráðherra legði í úrskurðinum megináherslu á umfjöllun um úrskurð Skipulagsstofnunar og ný gögn og röksemdir Landsvirkjunar, enda voru í þeim gögnum reifuð flest mikilvægustu sjónarmiðin sem aðrir þeir sem kærðu úrskurðinn til ómerkingar höfðu upp.

Í úrskurði umhverfisráðherra er gerð grein fyrir kærum stefnenda og réttilega greint frá þeim kröfum sem þar koma fram. Í úrskurðinum láðist hins vegar að geta um varakröfu stefnanda, Atla Gíslasonar, um að málinu verði vísað til Skipulagsstofnunar til nýrrar málsmeðferðar og úrskurðar en sú krafa var gerð í greinargerð hans til umhverfisráðherra, dagsettri 2. nóvember 2001. Telja verður þetta nokkurn annmarka á úrskurðinum en á hitt verður þó að líta að um viðbótarkröfu var að ræða við upphaflega kröfu í kæru.

Ítarlega var fjallað um málsmeðferð Skipulagsstofnunar í úrskurði umhverfisráðherra. Í niðurstöðu kom fram að ágallar á meðferð Skipulagsstofnunar teldust ekki svo stórvægilegir að ómerkja bæri hinn kærða úrskurð og vísa málinu til meðferðar stofnunarinnar að nýju. Ástæða þess væri fyrst og fremst sú að bætt hefði verið úr helstu ágöllum með því að framkvæmdaraðili hefði lagt fyrir ráðuneytið ný gögn um umhverfisáhrif hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar og mótvægisaðgerðir til að koma í veg fyrir eða draga úr þeim áhrifum. Þótt framkvæmdaráformin hefðu tekið nokkrum breytingum væri ekki talið að eðli framkvæmdarinnar hefði breyst frá því sem gert hafi verið ráð fyrir í matsskýrslu. Þá er í úrskurðinum fjallað um álit Eiríks Tómassonar lagaprófessors varðandi það hvort vísa bæri málinu að nýju til Skipulagsstofnunar. Ljóst er að ráðuneytið byggði þá ákvörðun að vísa málinu ekki aftur til Skipulagsstofnunar að hluta til á þessu áliti. Af framangreindu verður ráðið að umhverfisráðherra tók þau sjónarmið sem varakrafa Atla Gíslasonar grundvallaðist á til umfjöllunar og komst að niðurstöðu um hana þótt ekki sé vísað beinlínis til kröfunnar í úrskurðinum.

Í úrskurði umhverfisráðherra er ítarlega fjallað um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar og mótvægisaðgerðir. Þá er fjallað um hinn kærða úrskurð Skipulagsstofnunar og sjónarmið stofnunarinnar varðandi ný gögn og upplýsingar. Í því sambandi þykir skipta máli að stefnendur kærðu úrskurð Skipulagsstofnunar aðallega til staðfestingar og studdu kröfur sínar að miklu leyti sömu rökum og fram koma í úrskurði Skipulagsstofnunar. Jafnframt er í úrskurðinum gerð grein fyrir fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum og öðrum skilyrðum sem sett voru fyrir framkvæmdinni. Stefnendur þykja ekki hafa bent á neina veigamikla þætti umhverfismats sem ekki hafi fengið umfjöllun í úrskurðinum.

Í fylgiskjali með úrskurði umhverfisráðherra eru talin upp gögn vegna mats á umhverfisáhrifum. Af upptalningunni og samanburði við lista sem lagðir hafa verið fram í málinu um öll skjöl kærumálsins er ljóst að ráðuneytið tók á móti og sendi mun fleiri bréf vegna málsins en nefnd voru í umræddu fylgiskjali. Ekki er þar greint frá öllum bréfum sem stefnendur rituðu umhverfisráðuneytinu vegna málsins. Enginn grundvöllur er til að álykta sem svo að gögn sem ekki koma fram í fylgiskjalinu hafi ekki komið til skoðunar í við úrlausn málsins í ráðuneytinu heldur virðast þar eingöngu talin upp helstu gögn málsins.

Enda þótt greina hefði mátt skilmerkilegar frá kröfum, röksemdum og upplýsingum hvers hinna 122 kærenda í úrskurðinum þykir rökstuðningi í honum ekki svo áfátt að það teljist vera svo alvarlegur annmarki að varði ógildingu hans.

Svo sem fyrr er fjallað um í dóminum skal  umhverfisráðherra, samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000, kveða upp rökstuddan úrskurð vegna kæru samkvæmt 3. mgr. 12. gr. laganna innan átta vikna frá lokum kærufrests. Umræddur frestur rann út 31. október 2001 en úrskurður umhverfisráðherra var kveðinn upp 20. desember 2001 eða 50 dögum síðar en lögin gera ráð fyrir. Sá dráttur var fyrst og fremst íþyngjandi fyrir framkvæmdaraðila, sem þó hefur ekki gert athugasemdir við hann en ekki gagnvart stefnendum.

Fyrir liggur að Kárahnjúkavirkjun er umfangsmesta virkjunarframkvæmd sem ráðist hefur verið í hér á landi. Við meðferð Skipulagsstofnunar var aflað umfangsmikilla gagna og með kæru til umhverfisráðherra fylgdu viðamikil viðbótargögn. Alls kærðu 122 aðilar úrskurð Skipulagsstofnunar. Þá ákvað ráðherra að afla frekari sérfræðigagna og umsagna auk þess sem hann ákvað að kynna viðbótargögn framkvæmdaraðila fyrir almenningi. Umrædd gagnaöflun, úrvinnsla gaga og ákvarðanataka í þessu umfangsmikla kærumáli tók eðlilega talsverðan tíma. Í ljósi alls framangreinds þykir sá dráttur sem varð á uppkvaðningu úrskurðar umhverfisráðherra ekki svo alvarlegur að varði ógildingu hans.

IV.8    Um atvinnufrelsi Landsvirkjunar o.fl.

IV.8.1  Málsástæður aðila

Stefnendur telja að umhverfisráðherra hafi fært ýmis ólögmæt rök fyrir niðurstöðu sinni. Þessi rök hafi ekki komið til skoðunar hjá Skipulagsstofnun, sem þar af leiðandi hafi ekki leitað sérfræðiálita um þau eða tekið afstöðu til þeirra. Ráðherra hafi meðal annars borið fyrir sig 1. mgr. 75 gr. stjórnarskrárinnar um atvinnufrelsi og látið Landsvirkjun njóta vafans en ekki hina óspilltu náttúru, þvert á varúðarsjónarmið sem meðal annars sé mælt fyrir um í tilskipun 85/337/EBE, í 2. tl. inngangs tilskipunar 97/11/EB, 15. gr. og 17. gr. Ríóyfirlýsingarinnar frá júní 1992 og þvert á kjarnaatriði í matsskýrslu Landsvirkjunar og í málsmeðferð og úrskurði Skipulagsstofnunar. Jafnframt hafi umhverfisráðherra horft framhjá atvinnufrelsi annarra, svo sem rithöfunda, ljósmyndara, vísindamanna, bænda, veiðimanna og aðila í ferðaþjónustu svo dæmi séu nefnd. Með sömu rökum ráðherra sé ekkert því til fyrirstöðu að heimila orkufyrirtækjum að virkja Gullfoss og Geysi. Þessi túlkunarsjónarmið ráðherra séu andstæð íslenskri og evrópskri löggjöf um mat á umhverfisáhrifum og náttúruvernd. Síðast en ekki síst hafi mannréttindaákvæði verið sett til verndar einstaklingum en ekki stjórnvöldum eða lögaðila eins og Landsvirkjun.

Af hálfu stefnda íslenska ríkisins er varðandi tilvitnun til 75. gr. stjórnarskrárinnar í úrskurði umhverfisráðherra vísað til þess að ráðherra hafi ekki talið að skýra bæri hugtakið samfélag í j-lið 3. gr. laga nr. 106/2000 svo rúmt að arðsemi framkvæmdar félli þar undir og vísað til 75. gr. stjórnarskrárinnar því til stuðnings. Í úrskurðinum séu færð rök fyrir því að það samrýmist ekki fyrirmælum 75. gr. stjórnarskrárinnar að stjórnvöld leggi mat á arðsemi Kárahnjúkavirkjunar án skýrrar lagaheimildar heldur væri það hlutverk eigenda og stjórnenda atvinnufyrirtækja.

Umhverfisráðherra hafi ekki látið Landsvirkjun njóta vafans varðandi einstaka umhverfisþætti heldur einfaldlega verið að túlka hugtakið samfélag á grundvelli 75. gr. stjórnarskrárinnar hvað varðaði þann þátt sem sneri að arðsemi virkjunarinnar. Málsástæða stefnenda væri að þessu leyti byggð á misskilningi eða útúrsnúningi.

Stefndi Landsvirkjun telur eingöngu koma fram í úrskurði umhverfisráðherra það álit að ekki sé unnt að skýra hugtakið samfélag í j-lið 3. gr. laga nr. 106/2000 svo rúmt að það taki til arðsemi framkvæmdar sem slíkrar, meðal annars vegna 75. gr. stjórnarskrárinnar. Hagsmunir Landsvirkjunar hafi því engan veginn verið vegnir á móti umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar á náttúru landsins. Stefndi telur að lögaðilar geti og hafi í mörgum tilvikum þótt eiga þá hagsmuni sem varðir séu af mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar.

IV.8.2.    Álit dómsins

Í úrskurði umhverfisráðherra er vísað til atvinnufrelsisákvæðis 75. gr. stjórnarskrárinnar til stuðnings þeirri túlkun að ekki sé rétt að skýra hugtakið samfélag í j-lið 3. gr. laga nr. 106/2000 svo rúmt að það taki til arðsemi framkvæmdar og komist að þeirri niðurstöðu að það sé hlutverk eigenda og stjórnenda framkvæmdaraðila og á ábyrgð þeirra að leggja mat á arðsemina. Í úrskurðinum er því hins vegar ekki beinlínis haldið fram að Landsvirkjun njóti verndar umrædds stjórnarskrárákvæðis.

Ljóst er að lög um umhverfismat setja frelsi þeirra sem hyggjast ráðast í tilteknar framkvæmdir veruleg takmörk. Þessir framkvæmdaraðilar geta verið einstaklingur eða fyrirtæki í eigu einstaklinga. Því verður að telja eðlilegt að vísa til atvinnufrelsisákvæðis 75. gr. stjórnarskrárinnar við almenna túlkun á einstökum ákvæðum laga nr. 106/2000.

Eins og áður er fram komið í áliti dómsins er fallist á þau rök umhverfisráðherra að það standi framkvæmdaraðila næst að meta arðsemi framkvæmdar og að ganga verði út frá því að framkvæmdaraðili hefji ekki framkvæmdir nema ásættanlegar líkur séu á viðunandi arðsemi.

Ekki verður því fallist á með stefnendum að umhverfisráðherra hafi stuðst við ólögmæt rök fyrir niðurstöðu sinni að þessu leyti eða að þörf hafi verið að leita til sérfræðinga varðandi þennan þátt. 

Í niðurstöðu úrskurðar umhverfisráðherra segir að ráðuneytið líti svo á að skýra beri 2. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000, sbr. j-lið 3. gr. þeirra þannig, að ekki skuli líta til þjóðhagslegra áhrifa framkvæmdar þegar tekin sé afstaða til þess hvort fallist sé á hana eða lagst gegn henni. Þetta atriði mæli því í mót að lagst sé gegn framkvæmd nema mjög miklir hagsmunir séu í húfi að því er umhverfið varði. Að öðrum kosti væri verið að skerða óeðlilega svigrúm leyfisveitanda, í þessu tilviki Alþingis samkvæmt 10. gr. orkulaga, til þess að vega og meta kosti og galla þess að leyfa framkvæmdina, að teknu tilliti til úrskurðar um mat á umhverfisáhrifum. Með vísan til framangreinds taldi umhverfisráðherra ekki heimilt að leggjast gegn framkvæmd samkvæmt b-lið 2. mgr. 11. gr. nema ljóst væri eða að minnsta kosti verulegar líkur á því að hún myndi hafa í för með sér veruleg óafturkræf spjöll á umhverfinu þrátt fyrir skilyrði um minna umfang hennar og/eða mótvægisaðgerðir til að hamla gegn neikvæðum umhverfisáhrifum hennar.

Af þessum röksemdum verður ekki ráðið að umhverfisráðherra hafi látið Landsvirkjun njóta vafans en ekki náttúruna heldur hafi hann freistað þess að setja tiltekin viðmið um hve miklar líkur þyrftu að vera á verulegum óafturkræfum umhverfisspjöllum til þess að lagst yrði gegn framkvæmd. Eftir sem áður verður að ætla stjórnvöldum verulegt svigrúm við mat á því hvenær umræddar líkur teljist verulega. Stefnendur þykja ekki hafa tekist að sýna fram á að framangreind sjónarmið umhverfisráðherra hafi verið ólögmæt. Ekki eru heldur forsendur til þess að hnekkja mati ráðherra á umhverfisáhrifum virkjunarinnar eða þeirri ákvörðun sem hann tók á grundvelli framangreindra forsendna.

V.  Niðurstaða - Samantekt

Samkvæmt framansögðu er því hafnað að Siv Friðleifsdóttir hafi verið vanhæf til að kveða upp úrskurð um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar. Ekki er fallist á með stefnendum að umhverfisráðherra hafi borið að vísa málinu aftur til meðferðar Skipulagsstofnunar heldur hafi henni verið heimilt að taka málið til efnisumfjöllunar og kveða upp úrskurð í því á grundvelli þeirra gagna sem fylgdu kæru Landsvirkjunar og síðar bárust frá framkvæmdaraðila og á grundvelli þeirra sérfræðigagna, athugasemda og umsagna sem umhverfisráðuneytið aflaði á kærustigi, enda þykir eðli framkvæmdarinnar ekki hafa breyst frá upphaflegri matsskýrslu Landsvirkjunar.

Ekki er fallist á með stefnendum að Landsvirkjun hafi í matsáætlun og matsskýrslu vanrækt að gera grein fyrir öðrum virkjanamöguleikum og bera þá saman við þann kost að virkja ekki.

Ekki er heldur fallist á með stefnendum að umhverfisráðherra hafi haft ólögmæt endaskipti á málsmeðferðinni með því að túlka lög nr. 106/2000 með þeim hætti að mat á arðsemi framkvæmdar og þjóðhagslegum áhrifum ættu ekki undir mat á umhverfisáhrifum og að matsskýrsla Landsvirkjunar hafi þar með verið fallin um sjálfa sig.

Þá er þeirri málsástæðu stefnenda hafnað að breytingar á framkvæmdaáformum og mótvægisaðgerðum hafi ekki verið útfærðar með fullnægjandi hætti og kallað á sjálfstætt umhverfismat.

Dómurinn telur hins vegar að umhverfisráðherra hafi ekki virt upplýsingarétt stefnenda að öllu leyti en þeir annmarkar á málsmeðferð hafi ekki verið verulegir og ekki valdið því að andmælaréttur teljist hafa verið brotinn á stefnendum. Þá telur dómurinn að jafnræðissjónarmiða hafi verið gætt gagnvart stefnendum að því leyti sem þau áttu við í málinu.

Þá kemst dómurinn að þeirri niðurstöðu að nokkuð hafi skort á að fjallað hafi verið um kröfur stefnenda og gerð grein fyrir rökstuðningi þeirra í úrskurði umhverfisráðherra. Með vísan til stöðu stefnenda og þess að þeir eru ekki taldir hafa bent á neina mikilvæga þætti, sem heyra undir mat á umhverfisáhrifum, sem ekki hafi fengið ítarlega umfjöllun í úrskurðinum þykir rökstuðningi í honum ekki svo áfátt að það teljist vera alvarlegur annmarki á úrskurðinum. Í ljósi umfangs málsins þykir sá dráttur sem varð á uppkvaðningu úrskurðarins ekki verulegur.

Loks telur dómurinn að umhverfisráðherra hafi ekki stuðst við ólögleg eða ómálefnaleg rök við túlkun á því hvort arðsemi og þjóðhagsleg áhrif framkvæmdar félli undir hugtakið samfélag í j-lið 3. gr. laga nr. 106/2000 og afmörkun á því hversu miklar líkur þyrftu að vera taldar á verulegum óafturkræfum umhverfisáhrifum til þess að lagst yrði gegn framkvæmd.

Þeir annmarkar sem dómurinn hefur samkvæmt framansögðu fundið á málsmeðferð umhverfisráðherra þykja hvorki svo alvarlegir hver og einn né þegar þeir eru virtir í heild, að málsmeðferð eða úrskurður umhverfisráðherra um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar teljist haldinn svo verulegum annmörkum að formi eða efni að ómerkja beri úrskurðinn. Ber því að sýkna stefndu af öllum kröfum stefnenda í málinu.

Með hliðsjón af því að í máli þessu er tekist á um álitaefni varðandi umfangsmestu virkjunarframkvæmdir sem ráðist hefur verið í hér á landi og mikill ágreiningur hefur verið um í þjóðfélaginu þykir rétt að hver málsaðila beri sinn kostnað af málinu og eru réttargæslustefndu þar með taldir.

Dómsmálaráðherra veitti stefnendunum Guðmundi Páli Ólafssyni og Ólafi S. Andréssyni gjafsókn 26. nóvember 2002 til að reka málið fyrir héraðsdómi. Samkvæmt því greiðist gjafsóknarkostnaður þeirra tveggja úr ríkissjóði, en hann er málflutningsþóknun lögmanns þeirra, Atla Gíslasonar hrl., sem telst hæfilega ákveðinn 1.200.000 krónur. Við ákvörðun þóknunar er litið til yfirlits lögmannsins yfir vinnu sína að málinu. Jafnframt er litið til þess að lögmanninum hefur þegar verið ákvörðuð 400.000 króna þóknun vegna frávísunarþáttar málsins í héraði og Hæstarétti. Það athugast að virðisaukaskattur er ekki innifalinn í ákvarðaðri þóknun lögmanns.

Ítrekuð skal athugasemd sem fram kom í úrskurði héraðsdóms um formhlið, varðandi fyrirsvar fjármálaráðherra og umhverfisráðherra fyrir íslenska ríkið í máli þessu. Umhverfisráðherra gegndi í þessu tilviki hlutverki æðra setts stjórnvalds á málskotsstigi innan stjórnsýslunnar, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verður því ekki séð að hann hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn máls þessa sem geri nauðsynlegt að honum sé stefnt til fyrirsvars fyrir íslenska ríkið. Þá þykir ekki vera nein réttarfarsnauðsyn á að gefa ráðherranum kost á að láta til sín taka dómsmál sem höfðað er til ómerkingar á úrskurði hans. Ekki verður séð að umhverfisráðherra geti verið í fyrirsvari af hálfu íslenska ríkisins vegna aðildar ríkisins að samningum um byggingu Kárahnjúkavirkjunar og sölu orku frá henni eða vegna annarra hagsmuna sem stefnukröfur lúta að. Rétt hefði verið að stefna iðnaðarráðherra, sem undirritaði framangreinda viljayfirlýsingu, til fyrirsvars fyrir ríkið að þessu leyti.

          Sigurður Tómas Magnússon héraðsdómari kveður upp dóminn ásamt meðdómendunum Gretu Baldursdóttur héraðsdómara og Þorgeiri Inga Njálssyni héraðsdómara.

Dómsorð:

          Stefndu, íslenska ríkið og Landsvirkjun, skulu vera sýkn af öllum kröfum stefnenda, Atla Gíslasonar, Guðmundar Páls Ólafssonar, Náttúruverndarsamtaka Íslands og Ólafs S. Andréssonar í máli þessu.

          Málskostnaður fellur niður.

          Gjafsóknarkostnaður stefnenda, Guðmundar Páls Ólafssonar og Ólafs S. Andréssonar, sem er málflutningsþóknun Atla Gíslasonar hrl., 1.200.000 krónur, greiðist úr ríkissjóði.