Þriðjudaginn 17. desember 2013.
Nr. 445/2013.	Okoro Osahon (Ragnar Aðalsteinsson hrl.) gegn íslenska ríkinu (Einar Karl Hallvarðsson hrl.)

Útlendingur. Stjórnsýsla. Stjórnarskrá. Mannréttindi. Málsástæða. Sératkvæði.

O, nígerískur ríkisborgari, krafðist þess að ógiltur yrði úrskurður innanríkisráðuneytisins og felld úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar þar sem ákveðið var að umsókn hans um hæli á Íslandi yrði ekki tekin til meðferðar hér á landi og að hann skyldi endursendur til Ítalíu. Var ákvörðunin reist á d-lið 1. mgr. 46. gr. a. og a-lið 1. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga. Í málinu lá fyrir að Ítalía hafði samþykkt að O yrði á grundvelli e-liðar 1. mgr. 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar fluttur aftur þangað, en O hafði áður sótt um hæli þar í landi en verið synjað. Byggði O umsókn sína um hæli hér á landi á atburðum sem hann kvað að hefðu átt sér stað í kjölfar þess að hann snéri aftur til Nígeríu frá Ítalíu. Í dómi Hæstaréttar sagði m.a. að líta yrði svo á að hælisumsókn O á Ítalíu og umsókn hans um hæli hér á landi væru eitt og sama málið. Var talið ljóst að fyrir hendi hefðu verið raunhæf úrræði fyrir O að leita réttar síns við meðferð málsins á Ítalíu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og að ekki hefði verið sýnt fram á að ítölsk yfirvöld myndu ekki veita O þá vernd sem áskilin væri í skuldbindingum þeirra á sviði mannréttinda, þar á meðal reglunni um að mönnum skuli ekki vísað brott þangað sem líf þeirra eða frelsi kann að vera í hættu. Þá taldi Hæstiréttur að þrátt fyrir að nokkrir ágallar væru á málsmeðferð og skilyrðum til móttöku hælisleitenda á Ítalíu yrði ekki talið að á Ítalíu væri fyrir hendi kerfisbundinn galli sem leiddi til þess að O stæði frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð þar í landi, yrði hann fluttur þangað. Stæði 45. gr. laga nr. 96/2002 því ekki í vegi að íslenskum stjórnvöldum væri með vísan til 46. gr. a. laganna heimilt að synja að taka umsókn O um hæli til efnismeðferðar. Þá var ekki fallist á með O að túlka bæri íslenska þýðingu Dyflinnarreglugerðarinnar með öðrum hætti en þá ensku að því er varðaði frest til flutnings hans til Ítalíu, en málsástæða hans um að ekki væri um að ræða „sjálfstæðan rétt til frestunar“ þegar ákvörðun væri tekin um málskot heldur yrði ráðherra að fresta réttaráhrifum í slíkum tilvikum, var talin of seint fram komin og kom hún því ekki til skoðunar fyrir Hæstarétti, sbr. 2. mgr. 163. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Loks var hvorki talið að rannsókn málsins hefði verið ófullnægjandi né að íslenskum stjórnvöldum hefði borið að taka til skoðunar hvort O uppfyllti skilyrði um veitingu dvalarleyfis af mannúðarástæðum. Var Í því sýknað af kröfu O.

Dómur Hæstaréttar

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Viðar Már Matthíasson, Ingibjörg Benediktsdóttir og Ólafur Börkur Þorvaldsson.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 2. júlí 2013. Hann krefst þess að ógiltur verði úrskurður innanríkisráðuneytisins 7. janúar 2013 og felld úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar 28. júní 2012 þess efnis að umsókn hans um hæli á Íslandi verði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og að hann og umsókn hans skuli send til Ítalíu. Þá krefst hann málskostnaðar fyrir Hæstarétti án tillits til gjafsóknar sem honum hefur verið veitt.

Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Áfrýjandi, sem er nígerískur ríkisborgari, kom hingað til lands 14. janúar 2012 með flugi frá Kaupmannahöfn. Strax við komuna óskaði hann eftir því að sér yrði veitt hæli hér á landi sem flóttamaður. Kvaðst áfrýjandi hafa flúið til Ítalíu vegna ofsókna í heimalandi sínu, þar sem hann sótti um hæli á árinu 2008, en beiðni hans hafi verið synjað af hálfu ítalskra stjórnvalda á árinu 2011. Í kjölfarið hafi áfrýjandi tekið ákvörðun um að snúa aftur til Nígeríu í stað þess að verða sendur til baka af hálfu ítalskra yfirvalda og hafi hann gert það í lok október 2011. Byggir áfrýjandi umsókn sína um hæli hér á landi á atburðum sem átt hafi sér stað á tímabilinu frá október 2011 til janúar 2012 og nánar er gerð grein fyrir í hinum áfrýjaða dómi.

Með ákvörðun Útlendingastofnunar 28. júní 2012 var því synjað að taka beiðni áfrýjanda um hæli til efnismeðferðar og kveðið á um að hann skyldi sendur til Ítalíu. Var ákvörðunin reist á d. lið 1. mgr. 46. gr. a. og a. lið 1. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga. Áfrýjandi mun hafa farið þess á leit 13. júlí 2012 við innanríkisráðuneytið að réttaráhrifum framangreindrar ákvörðunar Útlendingastofnunar yrði frestað á meðan málið væri til meðferðar í ráðuneytinu. Áfrýjandi skaut ákvörðun Útlendingastofnunar til innanríkisráðuneytisins 25. júlí 2012 og krafðist þess aðallega að ráðuneytið felldi ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi og legði fyrir stofnunina að taka umsókn hans til efnismeðferðar á grundvelli 2. mgr. 3. gr. svonefndrar Dyflinnarreglugerðar, en Ísland er aðili að svokölluðu Dyflinnarsamstarfi, sbr. auglýsingu nr. 14/2003 um samþykki Íslands á reglugerð ráðsins (EB) nr. 343/2003 frá 18. febrúar 2003. Til vara krafðist hann þess að hinni kærðu ákvörðun yrði breytt á þann veg að sér yrði veitt hæli hér á landi á grundvelli VII. kafla laga nr. 96/2002, en að því frágengnu að sér yrði veitt dvalarleyfi af mannúðarástæðum á grundvelli 12. gr. f. sömu laga. Með úrskurði innanríkisráðuneytisins 7. janúar 2013 var niðurstaða Útlendingastofnunar staðfest auk þess sem varakröfum áfrýjanda var vísað frá ráðuneytinu. Var úrskurður ráðuneytisins birtur áfrýjanda 21. janúar 2013.

Áfrýjandi höfðaði mál þetta 8. febrúar 2013 til ógildingar á úrskurði innanríkisráðuneytisins og ákvörðun Útlendingastofnunar og sætir það flýtimeðferð. Var kröfu hans hafnað með hinum áfrýjaða dómi. Með tölvubréfi 3. júlí 2013 féllst innanríkisráðuneytið á beiðni áfrýjanda um frestun réttaráhrifa á grundvelli 1. mgr. 33. gr. laga nr. 96/2002, en ráðuneytið hafði með úrskurði 14. mars sama ár synjað slíkri beiðni áfrýjanda og með bréfi 5. apríl 2013 hafnað beiðni áfrýjanda um endurupptöku þess úrskurðar. Þá fór áfrýjandi þess á leit við Mannréttindadómstól Evrópu 26. mars 2013 að dómstóllinn beindi þeim tilmælum til íslenskra stjórnvalda á grundvelli 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins að frestað yrði flutningi áfrýjanda til Ítalíu. Með bréfi 28. sama mánaðar tilkynnti mannréttindadómstóllinn áfrýjanda að ekki hefði verið fallist á beiðni hans.

II

Niðurstaða Útlendingastofnunar og innanríkisráðuneytisins um að hælisumsókn áfrýjanda yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi er byggð á áðurnefndu Dyflinnarsamstarfi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar er að finna viðmið sem ráða því hvaða ríki ber ábyrgð á efnislegri umfjöllun um hælisumsókn hverju sinni.

Í d. lið 1. mgr. 46. gr. a. laga nr. 96/2002, sbr. 18. gr. laga nr. 115/2010, segir að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar umsókn um hæli ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram á Íslandi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í athugasemdum með frumvarpi að síðargreindu lögunum kemur fram að við gerð þess hafi meðal annars verið tekið mið af Dyflinnarreglugerðinni og þeirri þróun sem orðið hefði í öðrum Evrópuríkjum, einkum með helstu tilskipunum sem í gildi séu innan Evrópusambandsins um málefni hælisleitenda. Er í 46. gr. a. laganna byggt á reglum Dyflinnarreglugerðarinnar. Í málinu liggur fyrir að 17. apríl 2012 samþykktu ítölsk stjórnvöld beiðni Útlendingastofnunar um að áfrýjandi yrði, á grundvelli e. liðar 1. mgr. 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, fluttur aftur þangað til lands. Með bréfi 8. ágúst 2012 tilkynnti Útlendingastofnun ítölskum yfirvöldum, með vísan til 9. gr. reglugerðar ráðsins (EB) nr. 1560/2003 frá 2. september 2003 sem Ísland hefur gerst aðili að, sbr. auglýsingu nr. 29/2003, að áfrýjandi hefði kært ákvörðun stofnunarinnar til innanríkisráðuneytisins og að flutningi hans til Ítalíu væri frestað á meðan ráðuneytið hefði málið til meðferðar.

III

Af héraðsstefnu áfrýjanda verður ráðið að hann byggði á því að frestur til flutnings hælisleitanda til viðtökuríkis samkvæmt 19. gr. og 20. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar væri liðinn. Var sú málsástæða hans grundvölluð á því hvernig túlka bæri íslenska þýðingu ákvæðanna, en ráðuneytið hefði byggt niðurstöðu sína á og vísað til texta d. liðar 1. mgr. 20. gr. reglugerðarinnar á ensku. Til viðbótar þeim málsástæðum sem áfrýjandi byggir á í stefnunni teflir hann fram í greinargerð sinni til Hæstaréttar þeirri röksemd að íslenskum stjórnvöldum sé skylt að taka mál hans til efnismeðferðar þar sem ekki hafi orðið af flutningi hans til Ítalíu innan sex mánaða frá því tímamarki er hann kærði ákvörðun Útlendingastofnunar til innanríkisráðuneytisins, sbr. 3. mgr. 19. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Telur áfrýjandi að skilyrðum ákvæðisins um að málskot eða endurskoðun ákvörðunar fresti flutningi hælisleitanda til viðtökuríkis sé ekki uppfyllt þar sem ekki sé um að ræða „sjálfkrafa rétt til frestunar“, heldur verði ráðherra að taka ákvörðun um frestun réttaráhrifa í slíkum tilvikum. Ekki verður séð að síðarnefndu málsástæðunni hafi verið hreyft af hans hálfu fyrir héraðsdómi. Kemur hún því ekki til skoðunar fyrir Hæstarétti, sbr. 2. mgr. 163. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

IV

Fallist verður á með héraðsdómi að ekki séu komnar fram nægilegar vísbendingar um að áfrýjandi hafi yfirgefið yfirráðasvæði aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins í meira en þrjá mánuði, þannig að telja beri að skuldbindingar samkvæmt 3. mgr. 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar séu niður fallnar. Verður því að líta svo á að hælisumsókn áfrýjanda á Ítalíu og umsókn hans um hæli hér á landi sé eitt og sama málið.

Eins og rakið er í héraðsdómi byggir áfrýjandi á því að ákvörðun um að senda hann aftur til Ítalíu brjóti í bága við 45. gr. laga nr. 96/2002 þar sem hann verði sendur þaðan til Nígeríu. Vegna aðstæðna þar í landi feli það meðal annars í sér brot gegn 68. gr. stjórnarskrárinnar, 2. og 3. gr. samnings um verndun mannréttinda og mannfrelsis, sbr. lög nr. 62/1994 um mannréttindasáttmála Evrópu og 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi.

Umsókn stefnda um hæli var eins og fyrr greinir synjað á grundvelli d. liðar 1. mgr. 46. gr. a. laga nr. 96/2002. Við mat á hvort synja ætti því að hælisumsókn áfrýjanda yrði tekin til efnismeðferðar eða hvort beitt skyldi undanþáguákvæði 2. mgr. 3. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar varð að líta til þess fyrirvara sem fram kemur í upphafi 1. mgr. 46. gr. a. laganna, þar sem vísað er til 45. gr. þeirra. Í síðarnefndu greininni er kveðið á um bann við að senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem geta leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal sá útlendingur njóta, sem vegna svipaðra aðstæðna og felast í flóttamannahugtakinu, sbr. 44. gr. laga nr. 96/2002, er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Í 45. gr. laganna kemur fram sú meginregla að mönnum verði ekki vísað brott þangað sem líf þeirra eða frelsi kann að vera í hættu. Samkvæmt þessu hvíldi sú skylda á stefnda að ganga úr skugga um að aðstæður væru með þeim hætti á Ítalíu að áfrýjanda væri þar tryggður viðunandi aðbúnaður og vernd og að ekki væri þar brotið gegn þeim ákvæðum mannréttindasáttmálans, sem stefndi hefur vísað til.

Í málinu er óumdeilt að á Ítalíu eru tíu svæðisbundnar stofnanir sem taka til efnismeðferðar beiðnir um hæli þar í landi. Ein slíkra stofnana lagði mat á beiðni áfrýjanda um hæli vegna aðstæðna hans í Nígeríu og synjaði beiðninni. Jafnframt liggur fyrir að unnt er að skjóta ákvörðunum hinna svæðisbundnu stofnana til ítalskra dómstóla á þremur dómstigum. Við skýrslutöku í héraði við aðalmeðferð málsins bar áfrýjandi að umsókn hans um hæli á Ítalíu hafi verið hafnað á stjórnsýslustigi sem og fyrir dómstól á fyrsta dómstigi. Þá liggur fyrir að áfrýjandi naut aðstoðar lögfræðings við umsóknarferli sitt um hæli á Ítalíu, en fyrir þá aðstoð kveðst hann hafa greitt sjálfur. Ljóst er því að fyrir hendi voru raunhæf úrræði áfrýjanda til handa að leita réttar síns, við meðferð málsins á Ítalíu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá hefur ekki verið sýnt fram á að ítölsk stjórnvöld muni ekki veita áfrýjanda þá vernd sem áskilin er í alþjóðlegum skuldbindingum Ítalíu á sviði mannréttinda, þar á meðal reglunni um að mönnum skuli ekki vísað brott þangað sem líf þeirra eða frelsi kann að vera í hættu, verði þeir sendir aftur til Ítalíu. Samkvæmt gögnum málsins stendur áfrýjanda til boða að leggja fram viðbótarumsókn um hæli við komu til Ítalíu, þrátt fyrir að umsókn hans hafi áður verið synjað af hálfu ítalskra yfirvalda. Að auki mun hælisleitendum sem fluttir eru til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar almennt heimilt að bera undir dómstóla að ákveðnum skilyrðum uppfylltum þá synjun á beiðni um hæli sem þeim er kynnt við komuna til Ítalíu, hvort sem sú synjun hefur verið kynnt þeim áður eða ekki.

Áfrýjandi byggir einnig á því að aðstæður hælisleitenda á Ítalíu séu með þeim hætti að endursending hans þangað gangi gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Í málinu liggur fyrir mikill fjöldi skýrslna og annarra gagna um aðstæður hælisleitenda á Ítalíu. Eiga þessi gögn það sammerkt að greina frá annmörkum við málsmeðferð og á aðbúnaði hælisleitenda þar í landi og er þess sérstaklega getið að aðstoð við hælisleitendur sem tilheyri sérstaklega viðkvæmum hópum sé ekki fullnægjandi. Áfrýjandi byggir ekki á því fyrir Hæstarétti að hann tilheyri sérstaklega viðkvæmum hópi. Telur hann að túlka beri dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli nr. 27725/10 Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu með þeim hætti að ekki hafi verið sýnt fram á kerfisbundna ágalla að því er varðar stuðning við sérstaklega viðkvæma hópa á Ítalíu. Óhaggað standi þó að aðbúnaður og meðferð annarra hælisleitenda þar í landi, þar á meðal þeirra sem sendir séu til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, sé slæmur. Að virtum þeim gögnum sem liggja fyrir í málinu verður fallist á það með héraðsdómi að jafnvel þótt nokkrir ágallar séu á málsmeðferð og skilyrðum til móttöku hælisleitenda á Ítalíu leiði þeir ekki til þess að talið verði að á Ítalíu sé fyrir hendi kerfisbundinn galli sem leiði til þess að áfrýjandi standi frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð þar í landi, verði hann fluttur þangað. Af framangreindu leiðir að ákvæði 45. gr. laga nr. 96/2002 stóðu því ekki í vegi að íslenskum stjórnvöldum væri með vísan til 46. gr. a. laganna heimilt að synja að taka umsókn stefnda til efnismeðferðar. Þá hefur áfrýjandi ekki sýnt fram á að meðferð eða aðbúnaður hælisleitanda á Ítalíu verði talinn í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, þannig að beiðni hans beri að taka til efnismeðferðar hér á landi á grundvelli 2. mgr. 3. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Eins og fyrr greinir byggir áfrýjandi einnig á því að ekki sé samræmi milli ensks texta Dyflinnarreglugerðarinnar og íslenskrar þýðingar hans að því er varðar frestákvæði d. liðar 1. mgr. 20. gr. hennar. Samkvæmt hinni íslensku þýðingu sé kveðið á um sex mánaða frest til flutnings hælisleitanda til þess ríkis sem beri að taka mál hans til meðferðar og hefjist fresturinn á því tímamarki þegar tekin er ákvörðun um áfrýjun eða endurskoðun ákvörðunarinnar. Hinn enski texti virðist á hinn bóginn miða við að fresturinn hefjist þegar fyrir liggi ákvörðun að undangenginni áfrýjun eða endurskoðun. Svo sem framangreint ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar er orðað í íslenskri þýðingu verður við það að miða að í því felist að hafi ákvörðun verið „tekin um áfrýjun eða endurskoðun ef um er að ræða áhrif til frestunar“, hefjist hinn sex mánaða frestur til þess að framkvæma ákvörðunina ekki fyrr en endanleg ákvörðun hefur verið tekin í máli hælisleitandans, sbr. dóm Hæstaréttar frá 24. október 2013 í máli nr. 405/2013. 

Þá verður fallist á með héraðsdómi að ekki sé fram komið í málinu að rannsókn þess hafi verið ófullnægjandi sem og að íslenskum stjórnvöldum hafi ekki borið að taka til skoðunar hvort áfrýjandi uppfylli skilyrði um veitingu dvalarleyfis af mannúðarástæðum.

Þegar allt framangreint er virt hefur ekki verið sýnt fram á að fyrrgreindar stjórnvaldsákvarðanir hafi verið haldnar þeim annmörkum að leitt geti til ógildingar þeirra. Verður því staðfest niðurstaða hins áfrýjaða dóms.

Rétt er að málskostnaður fyrir Hæstarétti falli niður, en um gjafsóknarkostnað stefnda fyrir Hæstarétti fer sem í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.

Gjafsóknarkostnaður áfrýjanda fyrir Hæstarétti greiðist úr ríkissjóði, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns hans, 600.000 krónur.

Sératkvæði

Ólafs Barkar Þorvaldssonar

Áfrýjandi byggir kröfu sína um ógildingu á ákvörðun Útlendingastofnunar og á úrskurði innanríkisráðuneytisins meðal annars á því að íslenskum stjórnvöldum sé skylt að taka mál hans til efnismeðferðar þar sem ekki hafi orðið af flutningi hans til Ítalíu innan sex mánaða frá því tímamarki er hann kærði ákvörðun Útlendingastofnunar til innanríkisráðuneytisins, sbr. 3. mgr. 19. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Svo sem rakið er í atkvæði meirihlutans telur áfrýjandi að skorti á að skilyrðum ákvæðisins um að málskot eða endurskoðun ákvörðunar fresti flutningi hælisleitanda til viðtökuríkis sé fullnægt þar sem ekki sé um að ræða „sjálfkrafa rétt til frestunar“, heldur verði ráðherra að taka ákvörðun um frestun réttaráhrifa í slíkum tilvikum. Í héraði byggði áfrýjandi einnig á því að þar sem ekki hafi orðið af flutningi hans til Ítalíu innan sex mánaða frá því tímamarki að hann kærði ákvörðun Útlendingastofnunar bæri að taka mál hans til efnismeðferðar hér á landi, en um það vísaði hann sérstaklega til 19. gr. og 20. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Taldi áfrýjandi að túlka bæri tímafrest ákvæðanna í samræmi við íslenska útgáfu reglugerðarinnar en ekki enska útgáfu hennar sem lögð hafi verið til grundvallar af hálfu innanríkisráðuneytisins. Í héraði vísaði stefndi á hinn bóginn til þess að framangreindur frestur hæfist ekki fyrr en endanleg úrlausn stjórnvalds lægi fyrir og af þeim sökum væri frestur íslenskra stjórnvalda til flutnings áfrýjanda til Ítalíu ekki liðinn. 

Eins og segir í atkvæði meirihlutans frestaði innanríkisráðuneytið réttaráhrifum úrskurðar síns og ákvörðunar Útlendingastofnunar með tölvubréfi 3. júlí 2013, en þann sama dag var áfrýjunarstefna í málinu birt stefnda. Verður að telja að framangreind röksemdafærsla áfrýjanda fyrir Hæstarétti rúmist innan þeirrar málsástæðu sem af hans hálfu var byggt á í héraði um að frestur til flutnings hans til Ítalíu væri liðinn. Verður þegar að þessu virtu að taka til úrlausnar röksemdafærslu áfrýjanda þar um.

Í 3. mgr. 19. gr. og d. lið 1. mgr. 20. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar er komist svo að orði að flutningur umsækjanda um hæli skuli fara fram eins fljótt og við verði komið og í síðasta lagi innan sex mánaða frá því að beiðni um að hann verði tekinn í umsjá var samþykkt eða ákvörðun tekin um áfrýjun eða endurskoðun ef um er að ræða áhrif til frestunar. Þá er í 4. mgr. 19. gr. og 2. mgr. 20. gr. reglugerðarinnar kveðið á um að ríki þar sem umsókn um hæli var lögð fram beri ábyrgð á meðferð hælisumsóknar hafi flutningur samkvæmt framangreindu ekki átt sér stað innan sex mánaða frestsins. Í þessu felst að hafi réttaráhrifum ákvörðunar í tilteknu máli verið frestað á grundvelli þess að viðkomandi hælisleitandi hefur leitað endurskoðunar æðra setts stjórnvalds eða dómstóla á henni, hefst hinn sex mánaða frestur til þess að framkvæma ákvörðunina ekki fyrr en endanleg ákvörðun hefur verið tekin í máli hans, sbr. dóm Hæstaréttar 24. október 2013 í máli nr. 405/2013.

Svo sem gerð hefur verið grein fyrir í atkvæði meirihlutans var af hálfu áfrýjanda óskað eftir því við innanríkisráðuneytið að réttaráhrifum ákvörðunar Útlendingastofnunar yrði frestað þar til ráðuneytið kvæði upp efnisúrskurð í málinu. Þá liggur fyrir að með bréfi 8. ágúst 2012 tilkynnti Útlendingastofnun ítölskum yfirvöldum, með vísan til 9. gr. reglugerðar ráðsins (EB) nr. 1560/2003 frá 2. september 2003 sem Ísland hefur gerst aðili að, sbr. auglýsingu nr. 29/2003, að áfrýjandi hafi kært ákvörðun stofnunarinnar til innanríkisráðuneytisins og að flutningi hans til Ítalíu væri frestað á meðan ráðuneytið hefði málið til meðferðar.

Í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er mælt fyrir um þá meginreglu stjórnsýsluréttar að stjórnsýslukæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar lægra setts stjórnvalds. Á hinn bóginn er æðra stjórnvaldi heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar meðan kæra er til meðferðar í tilvikum þar sem ástæður mæla með því, sbr. 2. mgr. sömu lagagreinar. Þá segir ennfremur í 4. mgr. hennar að ákveða skuli svo fljótt sem við verði komið hvort fresta skuli réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar, en slík ákvörðun æðra setts stjórnvalds telst stjórnvaldsákvörðun. Í athugasemdum við greinina í frumvarpi til laga nr. 37/1993 er rakið að frestun réttaráhrifa sé heimil frá því að kæra, sem uppfylli skilyrði til kærumeðferðar, sé fram komin og þar til efnisúrskurður í málinu er kveðinn upp, enda falli ákvörðun á grundvelli 2. mgr. 29. gr. laganna niður eftir að efnisúrskurður hefur verið kveðinn upp í málinu. Í úrskurði innanríkisráðuneytisins 7. janúar 2013 er gerð grein fyrir því að ráðuneytinu hafi borist framangreind beiðni um frestun réttaráhrifa ákvörðunar Útlendingastofnunar, en ráðuneytið hafi ekki tekið skriflega afstöðu til hennar. Þá sagði í úrskurðinum: „Hins vegar liggur fyrir að hin kærða ákvörðun hefur ekki komið til framkvæmda á meðan og hefur þannig réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar í raun verið frestað í þágu kæranda en þeirri meðferð lýkur með úrskurði ráðuneytisins.“ Af framangreindu verður ekki dregin önnur ályktun en sú að innanríkisráðuneytið hafi ekki tekið sérstaka ákvörðun á grundvelli beiðni áfrýjanda um að réttaráhrifum ákvörðunar Útlendingastofnunar 28. júní 2012 yrði frestað. Breytir þar engu þótt ráðuneytið hafi í úrskurði sínum talið að réttaráhrifum ákvörðunarinnar hafi „í raun“ verið frestað, enda hefði slík ákvörðun fallið niður þegar við birtingu úrskurðarins. Hafði ákvörðun áfrýjanda um að kæra úrlausn Útlendingastofnunar til innanríkisráðuneytisins 25. júlí 2012 þannig ekki áhrif til frestunar í skilningi 3. mgr. 19. gr. og d. liðar 1. mgr. 20. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Verður þá jafnframt að álykta að tilkynning Útlendingastofnunar til ítalskra yfirvalda þess efnis að flutningi áfrýjanda væri frestað á grundvelli kæru hans til innanríkisráðuneytisins hafi ekki byggt á ákvörðun innanríkisráðuneytisins þess efnis að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið frestað. Hinn 3. júlí 2013, er innanríkisráðuneytið tók sannanlega ákvörðun um frestun réttaráhrifa úrskurðar síns og ákvörðunar Útlendingastofnunar á grundvelli 1. mgr. 33. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga var liðinn sá sex mánaða frestur sem kveðið er á um í framangreindum ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar um flutning áfrýjanda til Ítalíu. Bar því að taka beiðni áfrýjanda um hæli til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 4. mgr. 19. gr. og 2. mgr. 20. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þegar af þessum ástæðum tel ég að taka beri kröfu áfrýjanda til greina.

Ég geri á hinn bóginn ekki sérstakan ágreining um niðurstöðu meirihluta dómenda um málskostnað.

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 26. júní 2013.

Mál þetta, sem dómtekið var 11. júní 2013, var höfðað 8. febrúar 2013 af Okoro Osahon, til heimilis að Eskihlíð 18, Reykjavík, á hendur Útlendingastofnun, Skógarhlíð 6, Reykjavík, og íslenska ríkinu, Arnarhvoli, Reykjavík.

Stefnandi krefst þess að ógiltur verði úrskurður innanríkisráðuneytisins, dagsettur 7. janúar 2013, í máli stefnanda og að felld verði úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar frá 28. júní 2012. Þá krefst stefnandi málskostnaðar.

Stefndi krefst aðallega sýknu af kröfum stefnanda og málskostnaðar úr hendi stefnanda að mati réttarins. Til vara er þess krafist að málskostnaður verði látinn niður falla.

II

Málsatvik

Stefnandi, sem er nígerískur ríkisborgari, kom til Íslands með flugi frá Kaupmannahöfn 14. janúar 2012. Strax eftir komu til landsins óskaði hann eftir hæli hér á landi. Stefnandi lýsir málsatvikum þannig að hann hafi verið ofsóttur af yfirvöldum og öðrum aðilum í heimaríki sínu Nígeríu. Vegna ofsóknanna hafi hann flúið til Ítalíu þar sem hann sótti um hæli árið 2008. Honum hafi verið synjað um hæli á Ítalíu árið 2011 og til hafi staðið að ítölsk stjórnvöld sendu hann aftur til Nígeríu. Hann taldi að yrði hann sendur til baka á vegum ítalskra stjórnvalda myndi hann lenda í höndum þeirra sömu yfirvalda og höfðu áður ofsótt hann. Hann hefði því tekið ákvörðun um að reyna að komast á eigin vegum til Nígeríu undir fölsku nafni til þess að forðast afskipti opinberra aðila og fór þangað í lok október 2011.

Stefnandi byggir hælisumsókn sína hér á Íslandi á þeim atburðum sem áttu sér stað á tímabilinu frá október 2011 til janúar 2012, þ.e. eftir að honum hafði verið synjað um hæli í Ítalíu og eftir að hann fór til baka til Nígeríu.

Þegar hann kom til Nígeríu í lok október 2011, hefði fjölskylda hans neitað að taka við honum og hann því snúið sér að baráttu með pólitískum samtökum M.E.N.D., en helsti tilgangur þeirra samtaka sé að berjast gegn arðráni, spillingu og mannréttindabrotum yfirvalda og alþjóðlegra stórfyrirtækja á sviði olíuleitar gegn smærri samfélögum í Nígeríu. Stefnandi hafi starfað hjá einum armi samtakanna um eins mánaðar skeið. Aðgerðir á sviði borgaralegrar óhlýðni hafi verið fyrirhugaðar hjá þeim armi og hafi stefnandi verið meðvitaður um þá áætlun. Í ljós hefði komið að innherji samtakanna hefði lekið upplýsingum til stjórnvalda sem leiddu til þess að yfirvöld komu í veg fyrir aðgerðirnar. Aðrir meðlimir í samtökunum töldu stefnanda hafa borið ábyrgð á upplýsingalekanum. Stefnandi hafi af þeim sökum verið í mikilli lífshættu og brugðið á það ráð í örvæntingu sinni að stela fjármunum frá M.E.N.D. samtökunum til þess að geta flúið á ný í desember 2011. Með þeim hætti hafi stefnanda tekist naumlega að bjarga lífi sínu en í þetta sinn hafi hann bæði verið á flótta undan yfirvöldum og meðlimum fyrrgreindra samtaka. Árið 2011 hafi nígerísk stjórnvöld tekið upp þá stefnu að elta uppi alla meðlimi M.E.N.D. Stefnandi sé því eftirlýstur af hálfu nígerískra stjórnvalda.

Hinn 4. júní 2012 var tekið viðtal við stefnanda hjá stefnda, Útlendingastofnun. Stofnunin neitaði að taka mál stefnanda til efnismeðferðar hér á landi, með ákvörðun dagsettri 28. júní 2012, og ákvað að stefnandi yrði endursendur til Ítalíu. Stefnandi kærði ákvörðun Útlendingastofnunar til innanríkisráðuneytisins, 25. júlí sama ár.

Í greindri ákvörðun stefnda Útlendingastofnunar kemur m.a. fram að við mat á því hvort beita skuli 2. mgr. 3. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þyki eðlilegt að líta til þess hvort umsækjandi kunni að hafa svo sérstök tengsl við landið að rétt sé að taka mál hans til meðferðar hér á landi, hvort umsækjandi tilheyri sérstaklega viðkvæmum félagshópi eða hvort veruleg hætta sé á því að umsækjandi sæti mannréttindabrotum í því ríki sem hann yrði sendur til. Við matið sé sérstaklega litið til tiltekinna ákvæða í útlendingalögum nr. 96/2002, sérstaklega 44. gr. og 44. gr. a um vernd gegn ofsóknum og 2. mgr. 46. gr. a sem kveði á um að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis samkvæmt b-, c- og d- liðum 1. mgr. 46. gr. ef hann hafi slík tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd, eða ef sérstakar ástæður mæla annars með því. Einnig sé litið til þeirra alþjóðlegu mannréttindasáttmála sem Ísland sé aðili að, svo sem Flóttamannasamningsins og mannréttindasáttmála Evrópu. Útlendingastofnun taldi að stefnandi hefði ekki nein sérstök tengsl við landið sem réttlætt gæti beitingu 2. mgr. 3. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Var það mat Útlendingastofnunar að ekkert í gögnum málsins gæfi tilefni til að álykta að umsókn umsækjanda hafi hlotið ósanngjarna málsmeðferð á Ítalíu. Þá hafi stefnandi ekki lagt fram gögn er bendi til þess að umsókn hans á Ítalíu fengi ekki vandaða og efnislega málsmeðferð yrði honum snúið til baka til Ítalíu. Var það mat Útlendingastofnunar að málsmeðferð stjórnvalda á Ítalíu væri í samræmi við þær alþjóðlegu skuldbindingar sem Ítalía og aðrar Evrópusambandsþjóðir hafi gengist undir að framfylgja við afgreiðslu hælisumsókna, s.s. að framfylgja ákvæðum Flóttamannasamningsins og mannréttindasáttmála Evrópu. Taldi Útlendingastofnun ekki ástæðu til að ætla að 1. mgr. 2. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, ásamt 3. og 5. gr. hans, væru ekki virtar í endurviðtökuríkinu Ítalíu. Loks er þeirri  niðurstöðu  stefndu Útlendingastofnunar lýst að „aðstæður í máli stefnanda“ væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita undanþágureglu 2. mgr. 3. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og því skyldi ekki taka mál stefnanda til efnismeðferðar hér á landi.

Í úrskurði innanríkisráðuneytisins, sem dagsettur er 7. janúar 2013, var ákvörðun Útlendingastofnunar um að synja stefnanda um meðferð hælisumsóknar hér á landi staðfest og var enn fremur staðfest að stefnandi skyldi endursendur til Ítalíu.

Innanríkisráðuneytið féllst ekki á að Útlendingastofnun hefði vanrækt rannsóknarskyldu sína. Hins vegar taldi ráðuneytið að stofnuninni hefði borið að rökstyðja ítarlegar afstöðu sína. Ráðuneytið féllst þó ekki á það með stefnanda að fella bæri hina kærðu ákvörðun úr gildi af þessari ástæðu. Í úrskurði ráðuneytisins var lagt mat á það hvort telja mætti stefnanda sérstaklega viðkvæman og að hann yrði þess vegna ekki sendur aftur til Ítalíu. Var það mat ráðuneytisins að gögn málsins gæfu ekki ástæðu til að líta svo á að heilsu stefnanda væri þannig farið að hann teldist til sérstaklega viðkvæms félagshóps. Einnig lægi fyrir að hann ætti enga ættingja hér á landi. Yrði því ekki talið að 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002 ættu við í máli stefnanda. Staðfesti ráðuneytið þá niðurstöðu Útlendingastofnunar að ekki skyldi beita undanþáguákvæði 2. mgr. 3. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Í niðurstöðu ráðuneytisins er vísað meðal annars til dóms Mannréttindadómstóls Evrópu í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi frá 21. janúar 2011 og því lýst að óheimilt væri að flytja hælisleitanda til ríkis sem ber ábyrgð á umfjöllun hælisumsóknar hans samkvæmt ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar „… þegar flutningsríki geti ekki verið ókunnugt um að kerfisbundnir gallar á meðferð hælismála og móttökuskilyrðum hælisleitenda í móttökuríki gefi alvarlegar ástæður til að líta svo á að hælisleitandi muni standa frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta ómannlegri eða vanvirðandi meðferð. Flutningsríki beri við slíkar aðstæður að kanna hvort annað ríki beri ábyrgð á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar og reynist ekki unnt að sannreyna slíka ábyrgð beri flutningsríkinu að taka hælisumsókn til efnismeðferðar á grundvelli 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar.“ Ráðuneytið tekur fram að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hafi gert margháttaðar athugasemdir við móttökuskilyrði hælisleitenda og aðbúnað á Ítalíu, meðal annars við gæði þjónustu við hælisleitendur. Þá uppfylli lögfræði- og sálfélagsleg aðstoð stundum ekki eðlilegar kröfur. Flóttamannastofnunin hafi einnig gagnrýnt það að aðstoð við viðkvæma hælisleitendur sé oft ófullnægjandi. Taldi ráðuneytið, með vísan til gagna málsins, að ítölsk yfirvöld ættu við vanda að etja. Hins vegar leiddu gögn málsins einnig í ljós að hælisleitandi sem kominn er til Ítalíu standi almennt ekki frammi fyrir verulegum vandkvæðum kjósi hann að skrá hælisbeiðni hjá yfirvöldum. Þá hafi Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna ekki lagst gegn flutningi hælisleitenda til Ítalíu. Var það mat ráðuneytisins að ágallar á meðferð hælismála og móttökuskilyrðum hælisleitenda á Ítalíu yrði ekki jafnað til kerfisbundinna galla (kerfisbilunar) sem gæfi alvarlega ástæðu til að ætla að kærandi myndi standa frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta ómannlegri eða vanvirðandi meðferð á Ítalíu yrði hann sendur þangað. Þá taldi ráðuneytið jafnframt að engin gögn hefðu komið fram sem gæfu tilefni til að ætla að ástæða væri fyrir kæranda að óttast að ítölsk stjórnvöld væru ekki í stakk búin til að veita kæranda þá vernd sem af þeim sé ætlast.

Fram kemur í gögnum málsins og úrskurði innanríkisráðuneytisins að þann 28. mars 2012 hafi Útlendingastofnun óskað eftir því við ítölsk stjórnvöld að þau veittu stefnanda og hælisumsókn hans viðtöku. Ítölsk stjórnvöld samþykktu beiðnina, með bréfi dags. 17. apríl s.á., með vísan til e-liðar 1. mgr. 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Hinn 8. ágúst 2012 upplýsti Útlendingastofnun ítölsk stjórnvöld um frestun á flutningi stefnanda vegna kærumeðferðar málsins í ráðuneytinu.

Skýrslur fyrir dóminum gáfu stefnandi, vinur stefnanda, Samuel Eboige Unuke, og Guðbrandur Árni Ísberg sálfræðingur.

IV

1. Málsástæður og lagarök stefnanda

Af hálfu stefnanda er á því byggt að ólögmætt hafi verið að leggja enskan texta Dyflinnarreglugerðarinnar til grundvallar úrskurði  innanríkisráðuneytisins. Það fari í bága við þá grundvallarreglu að íslensk lög skuli birt, sbr. 27. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. einnig 2. mgr. 4. gr. laga nr. 15/2005, um stjórnartíðindi og Lögbirtingablað. Samkvæmt enska texta reglugerðarinnar beri íslensk yfirvöld ábyrgð á efnislegri meðferð á hælisbeiðni stefnanda að liðnum sex mánuðum frá niðurstöðu æðra stjórnvalds. Samkvæmt hinum íslenska beri þau hins vegar ábyrgð að sex mánuðum liðnum frá kæru til æðra stjórnvalds. Þetta þýði að í máli stefnanda beri íslensk yfirvöld þegar ábyrgð á efnislegri meðferð á hælisumsókn hans og hafi þar af leiðandi ekki rétt til að vísa honum aftur til Ítalíu þar sem meira en sex mánuðir séu liðnir frá því að hann kærði ákvörðun Útlendingastofnunar til innanríkisráðuneytisins, þann 25. júní 2012. Stefnandi telur jafnframt að enski textinn sé meira íþyngjandi fyrir borgarana, sem tilheyri hinum viðkvæma minnihlutahóp sem hælisleitendur almennt séu, og brjóti þar af leiðandi gegn meginreglunni um að lagaákvæði sem skerði mannréttindi skuli vera ótvíræð.

Stefnandi byggir á því að skilyrði fyrir endursendingu hans til Ítalíu séu ekki uppfyllt. Óheimilt hafi verið að líta heildstætt á hælisumsókn stefnanda hér á landi og fyrri hælisumsókn stefnanda á Ítalíu sem eitt og hið sama mál þannig að mál stefnanda verði fellt undir gildissvið Dyflinnarreglugerðarinnar, enda hafi verið lögð fram gögn sem sýni að stefnandi hafi farið til Nígeríu eftir að hafa fengið synjun á Ítalíu. Skilyrði reglugerðarinnar séu þar af leiðandi ekki uppfyllt og skuldbindingar Ítalíu séu niður fallnar samkvæmt 3. og 4. mgr. 16. gr. reglugerðarinnar. Í ljósi stöðu stefnanda sem hælisleitanda hafi auk þess verið ólögmætt að leggja alla sönnunarbyrði að þessu leyti á stefnanda enda sýni framlögð gögn að hann hafi farið til Nígeríu eftir að honum hafi verið vísað frá Ítalíu.

Þá byggir stefnandi á því að líf hans og frelsi sé í hættu verði hann endursendur til Ítalíu enda verði stefnandi sendur umsvifalaust þaðan til Nígeríu.

Þá muni íslensk stjórnvöld með endursendingu stefnanda til Ítalíu ekki geta ábyrgst að hann verði ekki sendur til Nígeríu. Með vísan til 45. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga væri slík ákvörðun ólögmæt, þar sem fyrirhugað væri að senda stefnanda til svæðis þar sem hann megi búast við ofsóknum og að verða fyrir ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð.

Vegna aðstæðna í Nígeríu almennt, og sérstaklega hvað varði hans tilfelli, feli endursending stefnanda þangað í sér brot gegn 68. gr. stjórnarskrárinnar, 2. og 3. mgr. mannréttindasáttmála Evrópu (MSE), 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, sbr. enn fremur meginreglu þjóðarréttar um að óheimilt sé að senda fólk þangað sem líf og frelsi þess er í hættu (e. principle of non-refoulement) sem komi meðal annars fram í 33. gr. samningsins um réttarstöðu flóttamanna frá 1951 og 45. gr. laga nr. 96/2002. Byggt er á því að stefnandi skuli njóta réttarstöðu flóttamanns en skuli hvað sem því líði njóta svokallaðrar viðbótarverndar vegna hins hættulega ástands í heimalandi hans. Hér er bæði byggt á því að hið hættulega ástand sé almennt, í þeim skilningi að fyrir því verði allir sem þar eru staddir, en einnig sérstakt hvað varði hinar einstöku aðstæður stefnanda.

Máli sínu til stuðnings vísar stefnandi til dóms Mannréttindadómstóls Evrópu í máli K.R.S. gegn Bretlandi (32733/08), þar sem fjallað var um hvort endursending flóttamanns frá Bretlandi til Grikklands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar teldist í andstöðu við 3. gr. MSE, þar sem flóttamaðurinn ætti á hættu að vera sendur frá Grikklandi til Íran, þaðan sem hann flúði.

Stefnandi vísar til þess að í úrskurði ráðuneytisins sé bent á að stefnandi eigi þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun, skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins ef ítölsk stjórnvöld taki ákvörðun um að flytja stefnanda til Nígeríu. Tekur stefnandi fram að rökstuðningur ráðuneytisins fái ekki staðist, þar sem niðurstaða hælisumsóknar hans liggi þegar fyrir á Ítalíu og endursending jafngildi þar af leiðandi endursendingu hans til Nígeríu. Það sé auk þess ósamræmi í afstöðu ráðuneytisins ef það telji að hælismál stefnanda hafi byrjað á Ítalíu en jafnframt að ekki sé komin niðurstaða um að stefnandi verði endursendur til Nígeríu.

Stefnandi telur að íslensk stjórnvöld hafi ekki fullnægt rannsóknarskyldu sinni. Ekki hafi verið skoðað nægjanlega hvort heimilt sé að endursenda stefnanda til Nígeríu eða hvort hann eigi þar á hættu að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð, sbr. meðal annars 45. gr. laga nr. 96/2002. Einungis hafi verið fjallað um aðstæður á Ítalíu.

Stefnandi byggir á ítarlegum úttektum alþjóðlegra fagaðila á borð við Amnesty International, Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna og US Department of State. Í úttektum þessara aðila hafi komið fram að aðstæður í Nígeríu, hvað mannréttindi og réttaröryggi varði, séu afar bágbornar og fari versnandi. Þá styðji slík gögn frásögn stefnanda af atburðum sem voru ástæða flótta hans, sbr. t.d. ársskýrslu Amnesty International fyrir árið 2012. 

Stefnandi byggir á því að samkvæmt 50. gr. útlendingalaga sé stjórnvöldum skylt að eiga samvinnu við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna og leita upplýsinga hjá stofnuninni þegar það eigi við. Ekki sé að sjá að íslensk stjórnvöld hafi gert það né litið til annarra heimilda sem veitt gætu upplýsingar um aðstæður stefnanda.

Jafnvel þótt íslensk stjórnvöld telji sér ekki skylt að fjalla um sjálfa hælisumsókn stefnanda, þá sé þeim skylt að fjalla um áhrif endursendingar til Nígeríu. Stefnandi telur sig hafa sýnt fram á kerfisbundna galla á málsmeðferð á Ítalíu og bent á að  Útlendingastofnun hafi ekki rannsakað með nægilega greinargóðum hætti aðstæður á Ítalíu, komi til endursendingar stefnanda þangað. Innanríkisráðuneytið hafi hins vegar komist að þeirri niðurstöðu að ekki yrði fallist á að Útlendingastofnun hafi vanrækt rannsóknarskyldu sína.

Stefnandi byggir á því að Útlendingastofnun hafi ekki rannsakað með nægilega tryggilegum hætti hvort endursending stefnanda til Ítalíu jafngildi ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð, eins og innanríkisráðuneytið virðist telja, né heldur hafi innanríkisráðuneytinu tekist að bæta úr rannsókn Útlendingastofnunar á kærustigi.

Þá er á því byggt að lög um útlendinga nr. 96/2002 geri ráð fyrir að dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða sé sjálfstætt réttarúrræði, sem standi útlendingum til boða en komi sérstaklega til skoðunar þegar hælisumsókn sé hafnað. Því til stuðnings sé vísað til 2. mgr. 45. gr. laganna sem leggi sérstaka skyldu á herðar stjórnvalda.

Jafnframt vísar stefnandi til 3. mgr. 12. gr. f, þar sem fram komi að ef sótt hefur verið um hæli samkvæmt 46. gr. skuli fyrst skorið úr því hvort skilyrði séu til þess að veita hæli áður en 12. gr. f sé beitt. Stjórnvöld hafi nú komist að því að ekki séu skilyrði til þess að veita stefnanda hæli hér á landi, og  muni umsókn stefnanda ekki fá efnislega afgreiðslu.

Stefnandi telur að íslenskum stjórnvöldum beri lagaleg skylda til að taka til efnislegrar skoðunar hvort veita eigi honum dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Beri því að ógilda ákvarðanir þær sem fyrir liggi þar sem í þeim hafi verið vanrækt með öllu að taka umsókn hans um dvalarleyfi til skoðunar.

Þá vísar stefnandi til c-liðar 1. mgr. 2. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar sem skilgreini umsókn um hæli:

,,[...]Sérhver umsókn um alþjóðlega vernd telst vera umsókn um hæli nema ríkisborgari þriðja lands fari sérstaklega fram á annars konar vernd sem sækja má um sérstaklega.“

Stefnandi telur að svo virðist sem bæði Útlendingastofnun og innanríkisráðuneytið líti svo á að stefnandi hafi ekki gert kröfu um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarástæðna og að þeim beri þar að auki ekki að skoða hvort hann eigi rétt á slíku leyfi líkt og 2. mgr. 45. gr. útlendingalaga kveði á um. Þá virðast yfirvöld setja það skilyrði fyrir dvalarleyfi á grundvelli mannúðarástæðna að efnisákvörðun um réttarstöðu stefnanda sem flóttamanns liggi fyrir en slík afstaða eigi sér hvergi stoð í lögum og brjóti í bága við réttmætis- og lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins. Hér sé því brotið gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins og leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga þar sem stjórnvöldum hafi borið skylda til að leiðbeina stefnanda um réttinn til að óska eftir dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða.

Stefnandi byggir auk þess á því að vanhæfi yfirmanns Útlendingastofnunar sé ógildingarástæða á þeirri ákvörðun um að honum skuli synjað um efnismeðferð hælisumsóknar sinnar hér á landi. Kristín Völundardóttir, forstjóri Útlendingastofnunar, hafi látið þau ummæli falla í útvarpsviðtali í Speglinum á Rás 1, 17. janúar 2013, að sumir hælisleitendur hér á landi líti á Ísland sem fýsilegan kost til að kynna sér land og þjóð og fá á meðan frítt uppihald. Í viðtalinu sagði Kristín meðal annars:

„Það getur verið dálítið aðlaðandi fyrir fólk sem að er ekki beinlínis hælisleitendur, sem ætla að vinna ólöglega eða koma í öðrum tilgangi, að koma til Íslands. Þetta getur verið fýsilegur kostur, að fá frítt fæði og húsnæði þegar málsmeðferðin er svona hrikalega löng.“

Stefnandi telur að með ofangreindum ummælunum lýsi forstjóri Útlendingastofnunar fyrir fram ákveðinni afstöðu um ásetning og ástæður hælisleitenda á Íslandi sem geri að engu raunverulegar flóttaástæður stefnanda. Stefnandi telur að ummæli Kristínar Völundardóttur endurspegli fordóma í garð hælisleitenda. Vegna þeirra sjónarmiða sem liggi til grundvallar ummælunum hafi forstjórinn verið vanhæfur til að fara með mál stefnanda á fyrra stjórnsýslustigi þar sem fyrir hendi séu aðstæður sem dragi óhlutdrægni hennar í efa með réttu, sbr. 6. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

2. Málsástæður og lagarök stefnda

Stefndi telur að ágreiningur máls þessa snúist um það hvort stefndu hafi borið að fjalla efnislega um beiðni stefnanda um hæli hér á landi. Stefndu byggja á því að samkvæmt Dyflinnarsamstarfinu hafi stefndu einungis borið að leysa úr því hvort taka skyldi beiðni stefnanda efnislega fyrir. Rétt hafi verið að vísa til Ítalíu beiðni stefnanda um hæli vegna ábyrgðar þarlendra yfirvalda á umfjöllun um hælisbeiðni hans. Úrlausnarefni málsins hafi því verið afmarkað við það í hvaða ríki beiðni stefnanda um hæli skyldi tekin til efnislegrar meðferðar. Stefndu hafni því að stefnandi hafi sýnt fram á nokkuð er leitt geti til ógildingar á úrskurði stefnda, innanríkisráðuneytisins, frá 7. janúar 2013 eða að felld verði úr gildi ákvörðun stefndu, Útlendingastofnunar, dags. 28. júní 2012.

Dyflinnarsamningnum sé ætlað að leysa tvö vandamál. Annars vegar að koma í veg fyrir að hælisleitandi sé sendur á milli ríkja án þess að nokkurt þeirra viðurkenni ábyrgð sína á meðferð umsóknar hans um hæli. Hins vegar að koma í veg fyrir að sami einstaklingur geti farið á milli ríkja og fengið umfjöllun um umsókn sína um hæli í mörgum löndum (e. asylum shopping). Dyflinnarsamningurinn hafi að geyma reglur um hvaða ríki beri ábyrgð á hælisumsókn en ekki hvernig meta eigi hælisumsókn efnislega. Byggi samningurinn á hugmyndinni um öruggt þriðja ríki, þ.e. að aðildarríki geti sent hælisleitendur til þriðja ríkis án þess að kanna umsóknir efnislega þar sem þau geti treyst því að þar fái þeir réttláta málsmeðferð og að mannréttindi þeirra verði virt. Samstarfið sé háð þeirri forsendu að aðildarríkin teljist öll vera örugg þriðju ríki og að þangað sé heimilt að senda hælisleitendur. Hælisleitendur verði að eiga möguleika á því að óska eftir hæli í öruggu þriðja ríki og ef þeir teljist flóttamenn samkvæmt alþjóðlegum skilgreiningum verði þeir einnig að hafa möguleika á að fá vernd í samræmi við samning Sameinuðu þjóðanna um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951.

Samkvæmt Dyflinnarsamningnum skuli aðeins eitt ríki bera ábyrgð á meðferð á beiðni um hæli. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar komi fram viðmið í ákveðinni forgangsröðun um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn og skipti þar mestu hvaða tengsl hælisleitandi hafi við aðildarríkin. Samkvæmt reglugerðinni eigi fyrst að taka tillit til fjölskylduaðstæðna hælisleitanda, sbr. 6.-8. gr. reglugerðarinnar. Annað í röð viðmiða séu þau tilvik þegar ríki hafi gefið út vegabréfsáritun eða dvalarleyfi til handa hælisleitanda en þá beri það ríki ábyrgð á umsókn um hæli, sbr. 9. gr. reglugerðarinnar. Í þriðja lagi sé litið til ólöglegrar komu eða dvalar í aðildarríki. Hafi hælisleitandi farið ólöglega inn fyrir ytri landamæri aðildarríkis beri það ríki ábyrgð á umsókn hans, sbr. 10. gr. reglugerðarinnar. Ef ekkert aðildarríki teljist bera ábyrgð á hælisumsókn á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar beri það ríki, þar sem hælisleitandi sótti fyrst um hæli, ábyrgð.

Komi fram beiðni um hæli í ríki sem beri ekki ábyrgð á meðferð málsins geti það óskað eftir því að umsækjandi verði fluttur til ríkis þar sem taka beri málið til meðferðar. Skylt sé að verða við slíkum tilmælum ef beiðni þar að lútandi berst innan sex mánaða frá því beiðni um hæli hafi verið móttekin, sbr. 10. og 11. gr. samningsins. Einnig beri ríki, sem beri ábyrgð á máli, að taka aftur við umsækjanda um hæli eða útlendingi sem synjað hefur verið um hæli ef sá sem í hlut á dvelur ólöglega í öðru aðildarríki, sbr. 10. og 13. gr. samningsins.

Í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga nr. 96/2002 komi fram að stjórnvöld geti synjað að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja má annað ríki, sem taki þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarsamningsins, um að taka við umsækjanda um hæli. Fram komi í 2. mgr. 46. gr. a laganna að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis á þessum grundvelli hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því. Þá sé íslenskum stjórnvöldum heimilt að taka umsókn um hæli til meðferðar jafnvel þó þau beri ekki ábyrgð á henni á grundvelli svokallaðrar fullveldisreglu 2. mgr. 3. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Við úrlausn þess hvort taka bæri beiðni umsækjanda um hæli til efnislegrar meðferðar hér á landi hafi orðið að líta til þess að meginreglan sé sú að almennt skulu aðildarríki Dyflinnarsamstarfsins beita reglugerðinni eins og unnt sé, enda hafi ríkin með aðild sinni að samstarfinu tekist á hendur skuldbindingar þess efnis. Eitt af meginmarkmiðum Dyflinnarreglugerðarinnar sé að fyrirbyggja að hælisleitandi fái efnislega umfjöllun um hælisbeiðni sína í fleiri en einu ríki. Beri aðildarríkjum að virða viðmið um ábyrgð á umfjöllun hælisumsókna sem mælt sé fyrir um í reglugerðinni. Ákvæði 2. mgr. 3. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar sé undanþága frá bindandi viðmiðum reglugerðarinnar við ákvörðun um ábyrgð á hælisumsókn og beri að túlka slíkar undanþágur þröngt. Stefndu beiti heimild 2. mgr. 3. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar af varfærni, þótt ætíð sé kannað hvort rétt sé að beita ákvæðinu eins og skylt sé í vissum tilvikum, svo sem vegna aðstæðna í því ríki sem senda eigi hælisleitanda til.

Við mat á því hvort beita eigi undanþáguákvæði 2. mgr. 3. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þurfi að kanna hvort það ríki, sem endursenda eigi hælisleitanda til samkvæmt reglugerðinni, kunni að brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. samnefnd lög nr. 62/1994. Ákvæðið hafi verið túlkað svo að óheimilt sé að senda hælisleitanda aftur til ríkis, ef sýnt er fram á með rökstuddum hætti að raunveruleg hætta sé á því að það ríki brottvísi hælisleitanda þangað sem hann eigi á hættu að lenda í aðstæðum sem fari í bága við 3. gr. sáttmálans. Skoða þurfi hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda eigi til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans um réttinn til raunhæfs úrræðis til að leita réttar síns. Ríki þurfi því að kanna hvort grundvallarmannréttindi hælisleitanda séu virt í því ríki sem við honum á að taka.

Stefndu mótmæla því að um nýtt hælismál sé að ræða sem ítölsk yfirvöld beri ekki ábyrgð á.

Þá sé engum áreiðanlegum gögnum til að dreifa sem sýni að stefnandi hafi í kjölfar synjunar um hæli á Ítalíu ferðast sjálfur til Nígeríu og dvalið þar áður en hann hélt til Íslands. Undir rekstri málsins á stjórnsýslustigi hafi stefnandi lagt fram tölvupósta frá systur og vini sem stefnandi taldi sanna þessa frásögn. Tölvupóstarnir beri það með sér að þeir séu ritaðir og lagðir fram sérstaklega í tilefni málsmeðferðar stefnanda og í þeim tilgangi að renna stoðum undir ranga staðhæfingu stefnanda að hann hafi yfirgefið aðildarríki Dyflinnarreglugerðarinnar í lengri tíma en þrjá mánuði, sbr. 3. mgr. 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þá liggi fyrir í málinu kvittun frá „MIMI SUITE HOTEL“ á nafni stefnanda vegna gistingar dagana 23.-28. desember 2011.

Ef fallist verður á með stefnanda að gögnin sýni fram á að hann hafi farið frá Ítalíu til Nígeríu sé óhjákvæmilegt að líta til þess að stefnandi hafi aldrei dvalið lengur en þrjá mánuði utan aðildarríkja Dyflinnarreglugerðarinnar. Ábyrgð ítalskra yfirvalda standi því óhögguð.

Ítölsk yfirvöld hafi formlega fallist á að taka við stefnanda á grundvelli e-liðar 1. mgr. 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Ef ítölsk yfirvöld teldu að ábyrgð Ítalíu væri niður fallin vegna atvika sem eigi undir 3. eða 4. mgr. 16. gr. reglugerðarinnar hefðu þau ekki fallist á beiðni íslenskra yfirvalda um að taka aftur við stefnanda og hælisbeiðni hans. Yfirlýsing ítalskra yfirvalda sé í fullu gildi og skilyrði endursendingar til Ítalíu séu uppfyllt.

Stefndu hafna því að íslensk yfirvöld beri þegar ábyrgð á efnislegri málsmeðferð hælisumsóknar stefnanda, þar sem meira en sex mánuðir séu liðnir frá því stefnandi kærði ákvörðun stefndu, Útlendingastofnunar. Sex mánaða fresturinn, sem aðildarríkjum samningsins sé veittur, áður en þau taki mál hælisleitenda til efnislegrar meðferðar, sbr. einkum d-lið 1. mgr. 20. gr. Dyflinnarreglugerðinnar, hefjist þegar endanleg úrlausn stjórnvalds í málinu liggi fyrir. Sé þessi túlkun stefndu í samræmi við alþjóðlega framkvæmd Dyflinnarsamningsins, sbr. dóm Evrópudómstólsins 29. janúar 2009 í máli nr. C-19/08, Migrationsverket v. Petrosian and Others. Sé þetta eina málið, þar sem fjallað hefur verið um fresti Dyflinnarreglugerðarinnar.  Þá sé í 2. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002 lagt bann við því að framkvæma ákvarðanir fyrr en niðurstaða liggi fyrir í máli þar sem útlendingur hafi óskað eftir frestun réttaráhrifa. Stefndu telja enn fremur að ekki sé efnislegur munur á enskum og íslenskum texta Dyflinnarreglugerðarinnar hvað þetta snerti.

Verði ekki fallist á það með stefndu að miða beri við að sex mánaða fresturinn byrji að líða þegar endanleg úrlausn stjórnvalds liggi fyrir sé á því byggt að úrskurður stefnda, innanríkisráðuneytisins, sé frá 7. janúar 2013 og hafi verið birtur stefnanda 21. janúar 2013. Stefnandi hafi kært ákvörðun stefndu, Útlendingastofnunar, 25. júlí 2012. Var honum því birtur úrskurður stefnda, innanríkisráðuneytisins, áður en sex mánuðir voru liðnir frá því hann kærði ákvörðun stefndu, Útlendingastofnunar. Sé því þar af leiðandi mótmælt að íslensk yfirvöld beri ábyrgð á efnislegri úrlausn hælisumsóknar stefnanda.

Stefndu mótmæla því að við úrlausn málsins hafi verið brotið gegn réttmætum væntingum stefnanda. Úrlausn málsins sé í samræmi við áðurgreind sjónarmið og túlkun d-liðar 20. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar hvíli á langri framkvæmd, sem sé fyrirsjáanleg og í samræmi við réttaröryggi stefnanda. Stefndu gáfu stefnanda ekkert tilefni til að líta svo á að úrlausn málsins yrði hagað með öðrum hætti í tilviki stefnanda þar sem slík frávik færu í bága við 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Þá er því mótmælt að líf og frelsi stefnanda sé í hættu við endursendingu til Ítalíu, þar sem ítölsk stjórnvöld muni senda hann sjálfkrafa til Nígeríu. Dyflinnarsamstarfið byggi á hugmyndinni um öruggt þriðja ríki sem gangi út á það að aðildarríki geti sent hælisleitendur til þriðja ríkis án þess að kanna umsóknir efnislega þar sem þau geti treyst því að þar fái þeir réttláta málsmeðferð og að grundvallarmannréttindi þeirra verði virt. Samstarfið sé háð þeirri forsendu að aðildarríkin teljist öll vera örugg þriðju ríki og að þangað sé heimilt að senda hælisleitendur. Öll aðildarríki Dyflinnarreglugerðarinnar séu aðilar að mannréttindasáttmála Evrópu.  Ákveði ítölsk stjórnvöld að flytja stefnanda til Nígeríu geti stefnandi lagt fram beiðni til Mannréttindadómstóls Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun samkvæmt 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji hann raunverulega hættu á því að hann sæti ofsóknum eða illri meðferð í Nígeríu. Slík beiðni til Mannréttindadómstólsins myndi í því tilviki beinast að ítalska ríkinu.

Stefndu mótmæla málsástæðum í stefnu um að ekki hafi verið lagt mat á og ekki hafi verið uppfyllt rannsóknarskylda um það hvort heimilt sé að endursenda stefnanda, hvort heldur til Nígeríu eða Ítalíu, og hvort hann eigi á hættu að láta þar lífið eða verða fyrir ómannúðlegri meðferð.

Dyflinnarsamstarfið sé háð þeirri forsendu að aðildarríkin teljist öll vera örugg þriðju ríki og að þangað sé heimilt að senda hælisleitendur. Í ljósi þessa hafi úrlausnarefni stefndu ekki verið að rannsaka og taka afstöðu til þess hvort aðstæður stefnanda í Nígeríu væru með þeim hætti að hann teldist flóttamaður í merkingu a- liðar 1. mgr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951, samkvæmt 44. gr. og 44. gr. a laga nr. 96/2002. Það úrlausnarefni sé á ábyrgð ítalskra yfirvalda. Hins vegar var sérstaklega tekið til umfjöllunar hvort stefnandi gæti lagt fram beiðni á grundvelli 39. gr. málsmeðferðarreglna Mannréttindadómstólsins ef ítölsk stjórnvöld tækju ákvörðun um að flytja hann til Nígeríu.

Við málsmeðferð stefndu hafi verið tekin afstaða til þess hvort flutningur stefnanda færi í bága við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og þar með einnig í bága við 1. mgr. 45. gr. laga nr. 96/2002, sbr. einnig 33. gr. flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna (e. principle of non refoulement).

Við meðferð málsins hafi ekkert komið fram sem gaf ástæðu til að ætla að ítölsk stjórnvöld gætu ekki veitt stefnanda þá vernd sem af þeim sé ætlast. Þá hafi stefndu farið ítarlega yfir aðild Ítalíu að mannréttindasáttmála Evrópu og úrræði stefnanda samkvæmt 39. gr. málsmeðferðarreglna Mannréttindadómstólsins. Sé það mat stefndu að flutningur stefnanda til Ítalíu fari ekki í bága við 1. mgr. 45. gr. laga nr. 96/2002.

Samkvæmt 4. mgr. 50. gr. laga nr. 96/2002 sé stjórnvöldum skylt að eiga samvinnu við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna og leita upplýsinga hjá stofnuninni í málum sem varði umsóknir um hæli þegar það eigi við. Í málinu hafi ekki verið fjallað efnislega um hælisbeiðni stefnanda heldur hvort lögmætt væri að senda stefnanda til ríkis sem beri ábyrgð á málsmeðferð og efnislegri afgreiðslu málsins. Í máli þessu hafi ekki heldur verið talið eiga við að leita eftir formlegri samvinnu við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna þar sem stefndu töldu fyrirliggjandi gögn fullnægjandi og málið því fullrannsakað. Hafi því hvorki verið um brot á 10. gr. stjórnsýslulaga né 4. mgr. 50. gr. laga nr. 96/2002 að ræða. Í samræmi við áherslur Mannréttindadómstóls Evrópu höfðu skýrslur og gögn frá Flóttamannastofnuninni engu að síður aukið vægi við úrslausn málsins.

Stefndu hafi farið ítarlega yfir skýrslur og önnur gögn um aðstæður á Ítalíu og var komist að þeirri niðurstöðu að ágallar á málsmeðferð og móttökuskilyrðum hælisleitenda yrði ekki jafnað til kerfisbundinna galla (kerfisbilunar) sem gæfi alvarlega ástæðu til að líta svo á að stefnandi myndi sæta meðferð sem færi í bága við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og þar með einnig 45. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga. Mat og niðurstaða stefndu tók meðal annars mið af skýrslu frá Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna um aðstæður hælisleitenda í Grikklandi og  hafi það verið mat stefndu að ekki væri unnt að líkja aðstæðum hælisleitenda á Ítalíu við aðstæður hælisleitenda í Grikklandi. Þá hafi verið farið yfir þær upplýsingar sem stefnandi lagði fram og metið hvort þær hefðu áhrif á niðurstöðu málsins. Stefndu byggja á því að rannsókn málsins hafi verið ítarleg og mat stefndu hafi verið málefnalegt og í fullu samræmi við gögn málsins.

Um rétt stefnanda til dvalarleyfis af mannúðarástæðum vísar stefndi til 3. mgr. 12. gr. f laga nr. 96/2002. Samkvæmt ákvæðinu skal, ef sótt hefur verið um hæli samkvæmt 46. gr. laganna, fyrst skorið úr því hvort skilyrði séu til þess að veita hæli áður en ákvæði 12. gr. f er beitt. Með því sé átt við að ef umsókn um hæli er tekin til efnismeðferðar hér á landi en ekki ákveðið að endursenda hælisleitanda á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, beri stjórnvöldum að kanna fyrst hvort hælisleitandi uppfylli skilyrði til að vera veitt hæli hér á landi. Reynist svo ekki vera beri stjórnvöldum hins vegar að kanna hvort hælisleitandi uppfylli skilyrði 12. gr. f laga nr. 96/2002 um mannúðaraðstæður.

Þegar ljóst hafi verið að ítölsk stjórnvöld bæru ábyrgð á hælisumsókn stefnanda á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar og mál hans yrði ekki tekið til efnismeðferðar hér á landi hafi ekki verið skorið úr um hvort aðstæður stefnanda væru með þeim hætti að hann teldist flóttamaður í merkingu a-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951, sbr. 44. gr. og 44. gr. a. laga nr. 96/2002.

Þar sem sérstaklega sé tekið fram í 3. mgr. 12. gr. f laga nr. 96/2002 að skera þurfi fyrst úr um það hvort skilyrði séu til staðar til að veita hæli áður en ákvæðinu sé beitt sé ljóst að stefndu hafi ekki verið skylt að taka afstöðu til þess hvort stefnandi ætti rétt á dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt 12. gr. f laga nr. 96/2002.

Stefndu mótmæla málsástæðum stefnanda um að forstjóri stefndu, Útlendingastofnunar, og undirmenn hennar hafi orðið vanhæf vegna ummæla forstjórans í fjölmiðlum. Séu slíkar fullyrðingar með öllu órökstuddar.

IV

Niðurstöður

Í þessu máli krefst stefnandi þess að ógiltur verði með dómi úrskurður innanríkisráðuneytisins, dagsettur 7. janúar 2013, og að felld verði úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar, dagsett 28. júní 2012, þar sem ákveðið var að beiðni stefnanda um hæli á Íslandi sem flóttamaður skyldi ekki tekin til efnislegrar meðferðar hér á landi og að endursenda skyldi hann ásamt beiðni hans til Ítalíu.

Aðildarríki ESB gerðu sín á milli svonefnt Dyflinnarsamkomulag á árinu 1990 sem tók gildi nokkrum árum síðar. Samkomulagið hefur að geyma formreglur um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsóknum um hæli. Þessar reglur hafa þann megintilgang að gera ábyrgð viðkomandi ríkis skýra og að koma í veg fyrir að sama umsókn lendi í meðferð hjá mörgum ríkjum. Samkomulagið hefur almennt ekki að geyma efnisreglur um það hvenær hæli skuli veitt. Samkomulag var síðar útvíkkað til Íslands og Noregs. Það hefur nú ásamt breytingum öðlast gildi hér á landi, sbr. auglýsingu nr. 14/2003 þar sem reglugerð ráðsins (EB) nr. 343/2003,  um að koma á viðmiðunum og fyrirkomulagi við að ákvarða hvaða aðildarríki beri ábyrgð á meðferð umsóknar um hæli sem ríkisborgari þriðja lands leggur fram í einu aðildarríkjanna, var birt sem fylgiskjal með fyrrgreindri auglýsingu.

Samkvæmt d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga nr. 96/2002 um útlendinga geta stjórnvöld synjað því að taka umsókn flóttamanns um hæli hér á landi til efnismeðferðar m.a. „ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram á Íslandi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda“. Frá þessu er þó sú undantekning gerð í 2. mgr. ákvæðisins að „taka [skal] umsókn um hæli til efnismeðferðar ef svo stendur á sem segir í b-, c- og d-lið 1. mgr., ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd, eða ef sérstakar ástæður mæla annars með því“.

Óumdeilt er að ítölsk yfirvöld samþykktu, með bréfi dagsettu 17. apríl 2012, að taka aftur við stefnanda á grundvelli e-liðar 1. mgr. 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar en í umræddu ákvæði er mælt fyrir um að aðildarríki, sem ber ábyrgð á meðferð umsóknar um hæli samkvæmt reglugerðinni, skuli vera skuldbundið til að „taka aftur við, samkvæmt skilyrðum sem mælt er fyrir um í 20. gr., ríkisborgara þriðja lands sem það hefur synjað um hæli og sem er staddur á yfirráðasvæði annars aðildarríkis án leyfis“.

Í d-lið 20. gr. reglugerðarinnar kemur fram að flutningur hælisumsækjanda, sem aðildarríki hefur samþykkt að taka aftur við, skuli fara fram eins fljótt og við verði komið og í síðasta lagi innan sex mánaða frá því að beiðni, um að umsækjandi yrði tekinn í umsjá, hafi verið samþykkt eða ákvörðun tekin um áfrýjun eða endurskoðun, ef um er að ræða áhrif til frestunar. Hér er um að ræða fresti sem gilda milli aðildarríkja samningsins. Óháð því hvernig beri að reikna út þessa fresti í einstökum atriðum er hér aðalatriði hvort aðildarríkin telja það skyldu sína samkvæmt Dyflinnarsamkomulaginu að taka aftur við umsækjanda. Fyrrgreint samþykki ítalskra yfirvalda frá 17. apríl 2012 er því enn í gildi og eru engin íslensk lagaákvæði til fyrirstöðu þessari niðurstöðu. Að framangreindu virtu verður þeirri málsástæðu stefnanda hafnað, að skylt sé að taka umsókn hans um hæli til efnislegrar meðferðar hér á landi þar sem frestur til að senda hann til Ítalíu skv. d-lið 20. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, sé liðinn.

Stefnandi sótti um hæli á Íslandi, 14. janúar 2012, þegar hann kom til landsins frá Kaupmannahöfn. Fyrir liggur að honum hafði verið synjað um hæli í Ítalíu á árinu 2011 og til hafi staðið að ítölsk stjórnvöld endursendu hann til heimalands hans, Nígeríu. Byggir stefnandi umsókn sína um hæli hér á landi á atburðum sem átt hafi sér stað í Nígeríu frá október 2011 til janúar 2012. Þessir atburðir hafi ekki fengið efnislega umfjöllun hjá ítölskum yfirvöldum og því eigi að útiloka beitingu Dyflinnar-reglugerðarinnar enda sé það markmið hennar að tryggja að hvert hælismál fái aðeins umfjöllun í einu aðildarríki í senn. Samkvæmt 3. mgr. 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar skulu skuldbindingarnar, sem getið er um í 1. mgr. ákvæðisins, falla niður ef ríkisborgari þriðja lands hefur yfirgefið yfirráðasvæði aðildarríkjanna um að minnsta kosti þriggja mánaða skeið, nema hann hafi undir höndum gilt dvalarskjal, gefið út af aðildarríkinu sem ber ábyrgð. Í málinu er því deilt um það hvort fyrri grundvöllur sé niður fallinn þar eð stefnandi hafi yfirgefið yfirráðasvæði aðildarríkja Dyflinnarsamkomulagsins í meira en 3 mánuði. Hér ber þess að gæta, eins og áður hefur komið fram, að fyrrgreint ákvæði gildir milli aðildarríkja samningsins en skapar stefnanda ekki sjálfstæðan rétt.  Í því ljósi er rétt að líta svo á að ekki séu fram komnar nægilegar vísbendingar um að skuldbindingar samkvæmt 3. mgr. 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar séu niður fallnar. Ber því að líta svo á að hælisumsókn stefnanda í Ítalíu og umsókn hans um hæli hér á landi sé í raun eitt og sama málið og því beri Ítalía enn ábyrgð á umsókn stefnanda, auk þess sem íslensk og ítölsk stjórnvöld hafa komist að samkomulagi um að ítölsk stjórnvöld taki við stefnanda.

Kemur því næst til athugunar hvort stefndu hafi uppfyllt lögboðna rannsóknarskyldu sína við meðferð máls stefnanda en um hana er kveðið í 3. mgr. 50. gr. útlendingalaga nr. 96/2002 og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 1. mgr. 3. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar er tiltekið að aðeins það aðildarríki sem beri ábyrgð, samkvæmt þeim viðmiðunum sem mælt er fyrir um í III. kafla, skuli taka hælisumsókn til meðferðar. Ákvæði 2. mgr. 3. gr. heimilar þó frávik frá reglunni sem  fengið hefur stoð í 2. mgr. 46. gr. a laga nr. 96/2002. Var ákvæðinu einnig ætlað að taka til þess ef varhugavert þykir að beita ákvæðum 2. mgr. 3. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og senda hælisleitendur til ríkja í Evrópu þar sem ástæða þykir að ætla að meðferð eða aðbúnaður hælisleitenda sé í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu eða aðrar þjóðréttarlegar skuldbindingar sem binda íslenska ríkið. Er á því byggt að um einstaklingsbundna ákvörðun væri að ræða þannig að metið væri hvort varhugavert væri að senda tiltekinn hælisleitanda til annars ríkis samkvæmt ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar. Það færi síðan eftir almennum málsmeðferðarreglum laganna, hver meðferð hælisumsóknarinnar yrði hér á landi, eftir að ákvörðun yrði tekin um að taka umsókn til efnismeðferðar.

Dómurinn fellst á þá niðurstöðu stefnda, innanríkisráðuneytisins, að ágallar á meðferð hælismála og móttökuskilyrðum hælisleitenda á Ítalíu verði ekki jafnað til kerfisbundinna galla sem gefi alvarlega ástæðu til að ætla að stefnandi muni standa frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð á Ítalíu verði hann sendur þangað. Hafa ber í huga að endursending til Ítalíu jafngildir ekki endursendingu til Nígeríu og að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu hælisleitenda til Ítalíu. Samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni á ekki að fjalla efnislega um mál umsækjenda í tveimur aðildarríkjum. Því verður ekki ógildur úrskurður innanríkisráðuneytisins eða ákvörðun Útlendingastofnunarinnar á þeim grundvelli að ekki hafi efnislega verið fjallað um umsókn stefnanda um hæli. Stefnandi hefur lagt fram gögn sem hann telur styðja þá málsástæðu sína að aðstæður á Ítalíu jafngildi að minnsta kosti ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð. Verður ekki talið að þau gögn hnekki þeirri niðurstöðu, sem fram kemur í úrskurði stefnda innanríkisráðuneytisins. Að framangreindu virtu brýtur endursending stefnanda til Ítalíu ekki gegn 1. mgr. 45. gr. laga 96/2002, ákvæði 3. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu eða önnur þau ákvæði sem hér koma við sögu.

Þá hefur hvorki verið sýnt fram á í máli þessu að stefnandi hafi slík sérstök tengsl við Ísland að nærtækast sé að hann fái hér vernd né að aðrar sérstakar ástæður mæli með því að umsókn hans sé tekin til efnismeðferðar hér á landi. Hér fyrir dómi var því lýst af hálfu stefnanda að heilsufar hans færi vernsnandi. Hann þjáðist af þunglyndi og of háum blóðþrýstingi. Þá bar sálfræðingur fyrir dómi að stefnandi bæri með sér ýmis einkenni áfallastreituröskunar. Í úrskurði innanríkisráðuneytisins kemur fram að gögn málsins gæfu ekki ástæðu til að líta svo á að heilsu stefnanda væri þannig farið að hann teldist til sérstaklega viðkvæms félagshóps. Verður fallist á mat ráðuneytisins að þessu leyti. Þá er einnig fallist á það með ráðuneytinu að fyrir liggi að stefnandi hafi ekki sérstök tengsl við landið. Af þessum ástæðum kemur 2. mgr. 46. gr. a laga nr. 96/2002 ekki til álita við dóm í máli þessu.

Hér að framan hefur verið á það fallist með stefndu að synja megi umsókn stefnanda um að taka mál hans til efnismeðferðar enda verður talið að ákvæði 1. mgr. 45. gr. l. nr. 96/2002 eigi ekki við. Þar sem umsókn stefnanda um hæli fær þannig ekki efnislega umfjöllun kemur ekki til álita að kanna hvort stefnandi fái hér dvalarleyfi af mannúðarástæðum, sbr. 12. gr. f laga nr. 96/2002.          

Því er hafnað að yfirmaður stefndu, Útlendingastofnunar, hafi verið vanhæfur til að fara með mál stefnanda. Engin haldbær rök styðja þá málsástæðu stefnanda.

Eftir atvikum þykir rétt að hvor aðili beri sinn kostnað af rekstri málsins. 

Innanríkisráðuneytið veitti stefnanda gjafsóknarleyfi 25. mars sl. Gjafsóknarkostnaður stefnanda greiðist því úr ríkissjóði, þar með talin þóknun lögmanns hans, Katrínar Oddsdóttur hdl., 800.000 krónur að meðtöldum virðisaukaskatti.

Ragnheiður Snorradóttir héraðsdómari kvað upp dóm þennan.

DÓMSORÐ:

Kröfu stefnanda um ógildingu á úrskurði innanríkisráðuneytisins, dags. 7. janúar 2013 í máli stefnanda, og að felld verði úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar frá 28. júní 2012 er synjað.

Málskostnaður milli aðila fellur niður.

Gjafsóknarkostnaður stefnanda greiðist úr ríkissjóði, þar með talin þóknun lögmanns hans, Katrínar Oddsdóttur hdl. 800.000 krónur.